Entscheiddatum: 08.08.2012Publikationsdatum: 17.08.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-5237/2011
Urteil vom 8. August 2012 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),Richter Blaise Vuille, Richterin Elena Avenati-Carpani, Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer. Parteien 1. A._______,2. B._______,Rechtsanwalt lic. iur. Eugen Koller, LL.M., Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Reisedokumente für eine ausländische Person.
A. Die Beschwerdeführer, iranische Staatsangehörige geboren 1954 und 1956, reisten am 8. September 1998 in die Schweiz ein. Zwei Tage später stellten sie ein Asylgesuch, welches vom damaligen Bundesamt für Flüchtlinge (BFF, heute Bundesamt für Migration [BFM]) abgelehnt wurde. Ihre dagegen gerichtete Beschwerde wies die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK; heute Bundesverwaltungsgericht) mit Urteil vom 14. Juni 2000 ab. Auf ein zweites Asylgesuch vom 17. Juli 2000 trat das BFF mit Verfügung vom 4. August 2000 nicht ein. Auch dieser Entscheid wurde von der ARK mit Urteil vom 24. August 2000 geschützt. Die Beschwerdeführer legten in der Folge mehrmals erfolglos ausserordentliche Rechtsmittel ein. Am 27. Januar 2006 verfügte das BFM wieder-erwägungsweise die vorläufige Aufnahme. Am 25. Mai 2007 erteilte die Vorinstanz die Zustimmung zur weiteren Aufenthaltsregelung.
B. Nach Erteilung der Aufenthaltsbewilligung ersuchten die Beschwerdeführer am 6. Juni 2008 bei der kantonalen Behörde um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. In einem Zusatzformular betreffend Schriftenlosigkeit hielten sie dazu fest, es sei ihnen nicht möglich, heimatliche Reisedokumente bei der Auslandvertretung ihres Heimat- oder Herkunftslandes zu beantragen, da sie politische Flüchtlinge seien. Weiter gaben sie an, mit iranischen Pässen in die Schweiz eingereist zu sein. Diese seien ihnen jedoch am Flughafen Genf gestohlen worden. Das BFM wies das Gesuch mit Verfügung vom 23. Juni 2008 ab. Auf ein weiteres - direkt an das BFM gerichtetes - Gesuch um Ausstellung von Reisedokumenten vom 15. Dezember 2008 trat die Vorinstanz mit Schreiben vom 16. Dezember 2008 nicht ein. Auch ein Gesuch vom 19. Januar 2009 blieb erfolglos. Diesem wurde durch das Ausländeramt des Kantons St. Gallen mit Schreiben vom 13. März 2009 keine Folgegegeben mit der Begründung, die Situation der Familie habe sich seit dem Entscheid des BFM vom 23. Juni 2008 nicht geändert. Ein am 2. August 2010 eingereichtes Gesuch wies das BFM am 4. August 2010 rechtskräftig ab.
C. Am 20. Mai 2011 ersuchten die Beschwerdeführer ein weiteres Mal um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. Sie begründeten ihre Schriftenlosigkeit damit, dass sie keinen Pass von den iranischen Behörden bekommen würden. Sie hätten Angst, zur Botschaft zu gehen. Der Beschwerdeführer habe sich zudem auch in der Schweiz gegen das iranische Regime gestellt. Besonders Frauen würden im Iran unterdrückt. Sie hätten damit nicht die Möglichkeit, sich einen Pass zu besorgen.
D. Mit vorinstanzlichem Schreiben vom 9. Juni 2011 wurden die Beschwerdeführer darauf aufmerksam gemacht, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person offensichtlich nicht erfüllt seien, weshalb man das Gesuch ohne Gegenbericht als gegenstandslos abschreiben werde.
E. Die - inzwischen anwaltlich vertretenen - Beschwerdeführer gelangten mit Schreiben vom 19. August 2011 an die Vorinstanz. Sie machten geltend, sie hätten alles Mögliche unternommen, um einen heimatlichen Pass zu erhalten. Der Eingabe beigelegt war eine Erklärung der iranischen Botschaft in Bern vom 11. August 2011.
F. Mit Verfügung vom 26. August 2011 wies die Vorinstanz das Gesuch ab. Im Wesentlichen wurde ausgeführt, das Asylgesuch der Beschwerdeführer sei rechtskräftig abgelehnt worden; seit dem 25. Mai 2007 verfügten sie über eine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Sie seien nicht als Flüchtlinge anerkannt worden, weshalb es ihnen möglich und zumutbar sei, sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimatstaates um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments zu bemühen. Technische Verzögerungen seien nicht geeignet, die Schriftenlosigkeit zu begründen. Vorliegend würden die Beschwerdeführer die Schriftenlosigkeit lediglich mit einem Schreiben der iranischen Botschaft vom 11. August 2011 begründen, welches besage, dass ihnen aufgrund der nicht bestätigten iranischen Identität kein iranisches Reisepapier abgegeben werden könne. Es liege jedoch an den Beschwerdeführern, entsprechende Schritte zu unternehmen, um ihre Staatsangehörigkeit nachzuweisen. Die Beschwerdeführer hätten nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft, um einen heimatlichen Reisepass zu erhalten und würden demnach nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) gelten.
G. Mit Rechtsmitteleingabe vom 20. September 2011 beantragen die Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht die Aufhebung der vor-instanzlichen Verfügung sowie die Ausstellung der beantragten Pässe für eine ausländische Person. Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen vor, sie hätten sich schon mehrmals darum bemüht, einen heimatlichen Pass zu bekommen. Die iranischen Behörden hätten sich aber immer geweigert, die gewünschten Dokumente auszustellen. Nachdem die Ausstellung eines Reisepasses durch die iranische Botschaft mehrmals mündlich grundlos abgewiesen worden sei, hätten sie eine schriftliche Begründung verlangt. Mit dem der Beschwerde beigelegten Schreiben vom 11. August 2011 mache die iranische Botschaft geltend, die Beschwerdeführer hätten sich nicht als iranische Staatsangehörige ausweisen können, weshalb kein iranischer Pass abgegeben werden könne. Es sei jedoch den beigelegten Akten zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer über die iranische Staatsangehörigkeit verfügen würden. So habe der Beschwerdeführer unter anderem auch für die iranische Regierung gearbeitet. Im Hinblick auf diese Tatsache werde deutlich, dass die iranische Botschaft die Ausstellung der Reisepässe offenkundig ohne zureichende Gründe verweigere. In formeller Hinsicht ersuchen die Beschwerdeführer um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung.
H. Mit Schreiben vom 3. Oktober 2011 liessen die Beschwerdeführer mitteilen, dass sie die iranische Botschaft am 21. September 2011 bezüglich Ausstellung eines Passes erneut schriftlich angefragt hätten. Die iranische Botschaft habe in ihrer Erklärung vom 23. September 2011 wiederum geltend gemacht, es würde keine Bestätigung vorliegen, die sie als iranische Staatsangehörige ausweisen würde.
I. In ihrer Vernehmlassung vom 16. November 2011 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Ergänzend führt sie aus, es obliege den Beschwerdeführern, die von der heimatlichen Botschaft verlangten notwendigen Anforderungen zur Klärung ihrer Identität zu erfüllen. Falls die Dokumente (z.B. Identitätskarte oder Geburtsurkunde) nicht über die Auslandvertretung beschafft werden könnten, bestehe die Möglichkeit, diese über einen Rechtsvertreter im Heimatstaat zu beantragen.
J. In ihrer Replik vom 3. Januar 2012 machen die Beschwerdeführer - unter Hinweis auf ihr Schreiben vom 3. Oktober 2011 - geltend, mit Schreiben an die iranische Botschaft vom 21. September 2011 seien auch diverse Unterlagen eingereicht worden, aus denen hervorgehen sollte, dass die Beschwerdeführer iranische Staatsangehörige seien. Darauf sei die iranische Botschaft nicht eingegangen. Anstatt ihnen mitzuteilen, was zu tun sei, um einen iranischen Reisepass zu erhalten, sei ihnen lediglich mitgeteilt worden, sie könnten ihre iranische Staatsangehörigkeit nicht belegen. Wenn die Vorinstanz nun behaupte, die Beschwerdeführer könnten eine Geburtsurkunde verlangen oder eine solche durch einen Rechtsvertreter im Heimatstaat beantragen lassen, so sehe diese die Realität nicht. Es sei der iranischen Botschaft durchaus bekannt, dass sie iranische Staatsangehörige seien. Auch wäre es der heimatlichen Vertretung durchaus möglich gewesen, die gemachten Angaben zu prüfen oder ihnen eine Geburtsurkunde auszustellen. Für die Mandatierung eines Rechtsvertreters in ihrem Heimatland fehle zudem einerseits das Geld und anderseits würde auch dieser keine Dokumente von den iranischen Behörden erhalten, da diese solche Dokumente offenkundig nicht aushändigen wollten. Damit hätten sie alles unternommen, um einen Reisepass von den zuständigen iranischen Behörden zu erhalten. Da sich diese ohne Angaben von Gründen weigern würden, solche Dokumente auszustellen, seien die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Reisepasses durch die schweizerischen Behörden erfüllt.
K. Auf den weiteren Akteninhalt wird - soweit rechtserheblich - in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM, welche die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen betreffen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20] und Art. 1 RDV. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet hierüber endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3 Die Beschwerdeführer sind als Verfügungsadressaten durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E.2 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2682/2007 vom 7. Oktober 2010 E. 1.2 und 1.3).
3.1 Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) von der Schweiz als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 RDV). Einer schriftenlosen ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung kann das BFM im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens ebenfalls einen Pass für eine ausländische Person abgeben (Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 RDV).
3.2 Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.1 Die Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV bezieht sich namentlich auf schutzbedürftige und asylsuchende Personen. Da bei ihnen von einer potentiellen Gefährdung ausgegangen wird, kann von ihnen - so Art. 6 Abs. 3 RDV - die Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden. Aus dem gleichen Grund gilt dies auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.1).
4.2 Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie die Beschwerdeführer - über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen, eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden kann. In casu machen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde vom 20. September 2011 denn auch - zu Recht - nicht geltend, die Kontaktaufnahme mit der heimatlichen Behörde könne von ihnen nicht verlangt werden, hatten sie doch bereits mit der iranischen Botschaft in Bern Kontakt. Von einer Unzumutbarkeit der Beschaffung des beantragten Reisedokuments im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV kann somit vorliegend nicht ausgegangen werden.
4.3 Streitig ist somit einzig, ob den Beschwerdeführern die Beschaffung von Reisedokumenten möglich ist.
Die Beschwerdeführer machen diesbezüglich geltend, sie hätten sich bereits wiederholt darum bemüht, einen Pass ihres Heimatlandes Iran zu bekommen. Die iranische Botschaft habe die Gesuche mehrmals mündlich abgewiesen. Erst nachdem sie eine schriftliche Stellungnahme für die Abweisung verlangt hätten, habe die Heimatvertretung mit Schreiben vom 11. August 2011 schriftlich ausgeführt, die Beschwerdeführer könnten ihre iranische Staatsangehörigkeit nicht belegen, weshalb kein heimatlicher Pass abgegeben werde. Nachdem die Beschwerdeführer am 21. September 2011 erneut schriftlich an die Botschaft gelangt seien, habe man ihnen mit Schreiben vom 23. September 2011 wiederum erklärt, wegen ihrer nicht bestätigten iranischen Staatsangehörigkeit könne kein iranischer Reisepass ausgestellt werden. Aufgrund der eingereichten Unterlagen sollte es der iranischen Botschaft jedoch bekannt sein, dass sie iranische Staatsangehörige seien. Es wäre der Heimatvertretung auch ohne weiteres möglich, ihre Angaben zu prüfen. Die iranischen Behörden würden sich somit ohne Angaben von Gründen weigern, die gewünschten Reisedokumente auszustellen.
In casu ist es der iranischen Auslandvertretung jedoch nicht vorzuwerfen, dass sie die Ausstellung der Reisepässe vom Einreichen gewisser (und bestimmter) Unterlagen abhängig macht. Bei der Ausübung seiner Passhoheit kommt dem Heimatstaat ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, den es zu respektieren gilt. Es liegt somit an den iranischen Behörden zu definieren, welche Dokumente zur Passausstellung von den Gesuchstellern vorgängig bei den zuständigen Behörden eingereicht werden müssen. So stellt zum Beispiel das Generalkonsulat der Islamischen Republik Iran in München - sowohl für illegal wie auch für legal Ausgereiste - Reisepässe aus; der konsularische Dienst macht jedoch die Ausstellung eines solchen Dokuments zwingend vom Vorhandensein eines "Nationalpasses" abhängig. Ist ein solcher (noch) nicht vorhanden, muss dieser zuerst beantragt werden. Fehlt ein solcher, wird auf das Gesuch nicht eingetreten. Unvollständige oder nicht unterzeichnete Unterlagen werden unbearbeitet wieder zurückgeschickt (vgl. Homepage des Generalkonsulats der Islamischen Republik Iran in München, , besucht im Juli 2012). Vorliegend kann somit nicht davon ausgegangen werden, die iranische Botschaft in Bern weigere sich à priori, den Beschwerdeführern die verlangten Reisepässe auszustellen, weil sie aufgrund der eingereichten Dokumente (iranischer Führerausweis des Beschwerdeführers sowie iranische Diplome der Beschwerdeführerin) deren Gesuche nicht behandelte. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang auch das Vorbringen, die Staatsangehörigkeit der Beschwerdeführer könne durch deren iranische Muttersprache belegt werden, womit der entsprechende Antrag auf Feststellung der Muttersprache mittels Gutachten abzuweisen ist.
Die Beschwerdeführer wenden zudem ein, die Botschaft habe ihnen nicht mitgeteilt, wie vorzugehen sei, um einen iranischen Reisepass zu erhalten. In diesem Zusammenhang wird jedoch nicht geltend gemacht, die Beschwerdeführer hätten diesbezüglich explizit nachgefragt. Im Übrigen läuft auch der Einwand ins Leere, entsprechende Dokumente wie Geburtsurkunden, welche die iranische Staatsangehörigkeit belegen, würden auch einem Rechtsvertreter im Iran nicht ausgehändigt, wenn in dieser Hinsicht noch gar keine Schritte veranlasst wurden. Dass die Beschwerdeführer einen solchen Rechtsvertreter nicht bezahlen können, kann nicht gehört werden, müssen doch gewisse Kosten für die Passbeschaffung in Kauf genommen werden. Dass den Beschwerdeführern zum Erhalt sämtlicher Papiere sicherlich auch ein gewisser administrativer Mehraufwand entsteht, ist dabei ebenfalls unbeachtlich. Somit ist im Verhalten der iranischen Behörden keine Weigerung zu erblicken, den Beschwerdeführern die verlangten Dokumente auszustellen. Würde die Schweiz in einer solchen Situation auf breiter Basis von einer Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre sie regelmässig gehalten, in die Passhoheit - und damit in die Souveränität anderer Staaten - einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3 mit weiteren Hinweisen).
Den Beschwerdeführern ist somit die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokumentes zumutbar; diese ist auch nicht objektiv unmöglich. Sie können folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV betrachtet werden.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführer verneint und die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person verweigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig. Dementsprechend ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Beschwerdeführer haben mit der Beschwerde ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege samt Verbeiständung beantragt; darüber bleibt noch zu befinden.
7.1 Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG befreit die Beschwerdeinstanz eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der bezahlung der Verfahrenskosten, sofern ihr Begehren nicht aussichtslos erscheint. Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, wird der Partei zudem ein Anwalt beigestellt (vgl. Art. 65 Abs. 2 VwVG).
7.2 Im vorliegenden Fall ist der Antrag der Beschwerdeführer auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege von vorneherein als aussichtslos zu qualifizieren, da die Beschaffung von Reisedokumenten für die Beschwerdeführer (noch) nicht unmöglich ist. Beschwerdeweise wird geltend gemacht, die iranischen Behörden hätten die Ausstellung eines Reisepasses mehrmals mündlich grundlos abgewiesen, nachdem sich die Beschwerdeführer wiederholt um einen heimatlichen Pass bemüht hätten. Danach hätten sie eine schriftliche Stellungnahme verlangt. Aus den Ausführungen und den Akten geht jedoch nicht hervor, dass ein förmlicher Antrag auf Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses gestellt worden ist. Wenn die iranische Botschaft daraufhin erklärte, die Reisepässe könnten nicht ausgestellt werden, da keine Bestätigung bezüglich iranischer Staatsangehörigkeit vorliege, kann daraus nicht schon der Schluss auf eine à priori fehlende Bereitschaft gezogen werden, überhaupt einen heimatlichen Reisepass auszustellen. Das Verhalten dieser Behörde kann somit nicht als objektives und dauerndes Hindernis qualifiziert werden (vgl. Matthias Kradolfer in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 59 N. 25).
Da der Beschwerde bereits im Zeitpunkt ihrer Einreichung keine Aussicht auf Erfolg zugesprochen werden konnte, ist das entsprechende Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege samt Verbeiständung abzuweisen. Auf die prozessuale Bedürftigkeit, die anscheinend vorliegt, kommt es daher nicht mehr an.
(Dispositiv nächste Seite)
1.Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.Dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege samt Verbeiständung wird nicht stattgegeben.
3.Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden den Beschwerdeführern auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
4.Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilage: Einzahlungsschein)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
das Migrationsamt des Kantons St.Gallen
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
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