Entscheiddatum: 20.08.2019Publikationsdatum: 29.08.2019
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-5631/2017
Abschreibungsentscheid vom 20. August 2019 Besetzung Einzelrichter Christoph Rohrer, Gerichtsschreiber Michael Rutz. Parteien Geburtshaus Zürcher Oberland AG, vertreten durch Dr. iur. Monika Gattiker, Rechtsanwältin, Beschwerdeführerin, gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, handelnd durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Vorinstanz. Gegenstand Zürcher Spitalliste, RRB Nr. 746 vom 23. August 2017.
A. Mit Beschluss (RRB) Nr. 746 vom 23. August 2017 hat der Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat oder Vorinstanz) die Zürcher Spitallisten 2012 mit Leistungsaufträgen der Spitäler und Geburtshäuser in den Leistungsbereichen Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie auf den 1. Januar 2018 aktualisiert, neu bezeichnet und zusammen mit den Anhängen «Leistungsspezifische Anforderungen» (Version 2018.1; GD-act. 1.5), «Generelle Anforderungen» (Version 2018.1; GD-act. 1.6) und «Weitergehende leistungsspezifische Anforderungen und Erläuterungen» (Version 2018.1; GD-act. 1.7) festgesetzt (Dispositiv-Ziffer I. und IV.; GD-act. 1.1).
A.a Dem Geburtshaus Zürcher Oberland AG (nachfolgend: Geburtshaus Zürcher Oberland oder Beschwerdeführerin) wurde auf der Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik (Version 2018.1; ab 1. Januar 2018) ein Leistungsauftrag für die Leistungsgruppen GEBH (Geburtshäuser ab 37. SSW) und NEOG (Grundversorgung Neugeborene Geburtshaus ab 37. SSW und GG 2000 g) erteilt. In der Fussnote «l» wurde festgehalten, dass der Leistungsauftrag die Betreuung von Mutter und Kind im Wochenbett umfasst. Die Betreuung der Neugeborenen kann bereits ab der 35. SSW und einem Mindestgewicht von 2000 g (unabhängig vom Geburtsgewicht) erfolgen, wenn sie von einem Spital mit einem Leistungsauftrag NEO1 an das Geburtshaus für das Wochenbett überwiesen werden.
A.b Unter dem Titel «Patiententransporte» (Ziffer 4.1 des angefochtenen Beschlusses) legte der Regierungsrat unter Verweis auf das Projekt «Optimierung Rettungswesen im Kanton Zürich», das der Öffentlichkeit im April 2017 vorgestellt worden sei und am 1. Juli 2018 in Kraft treten solle, neue Anforderungen an die Rettungs- und Transportdienste fest. Der Regierungsrat hielt fest, dass die Spitäler bei Patiententransporten zwischen einfachen Patientinnen und Patienten (Kategorie E: Transport durch Verlegungsdienste zulässig) und komplexen Patientinnen und Patienten (Kategorie A bis D: Transport durch Rettungsdienste) unterscheiden müssten. Die Spitäler seien zu verpflichten, diese Unterscheidung vorzunehmen. Sie müssten die Patiententransporte entsprechend zuordnen, bevor sie den Transport in Auftrag geben. Dementsprechend wurde der Anhang zu den Zürcher Spitallisten 2012 «Generelle Anforderungen» bezüglich Patiententransporte (Verlegungen) per 1. Juli 2018 geändert.
B. Gegen den RRB Nr. 746 vom 23. August 2017 erhob das Geburtshaus Zürcher Oberland, vertreten durch Rechtsanwältin Monika Gattiker, mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellt folgende Rechtsbegehren (BVGer-act. 1):
Es sei Ziff. I Dispositiv des Regierungsratsbeschlusses vom 23. August 2017 (RRB Nr. 746/2017) in Bezug auf das Inkrafttreten der Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik (Version 2018.1; gültig ab 1. Januar 2018) inklusive ihrer Anhänge aufzuheben.
Es sei die Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik (Version 2018.1; gültig ab 1. Januar 2018) in Bezug auf den Leistungsauftrag NEOG bzw. die Fussnote «I» so zu ändern, dass der Leistungsauftrag der Beschwerdeführerin genauso deutlich aus der Spitalliste ersichtlich sei wie die Leistungsaufträge der Konkurrenz.
Es seien der Beschwerdeführerin für die Verlegungstransporte ohne Bedarf an medizinischer Unterstützung Transporte der Kat. F gemäss dem Projekt zur «Optimierung des Rettungswesens im Kanton Zürich» zu gestatten.
Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihrer Rechtsbegehren im Wesentlichen vor, dass die Darstellung ihres Leistungsauftrags auf der Spitalliste betreffend Wochenbettbetreuung ab der 35. Schwangerschaftswoche die bundesrechtlichen Vorgaben nicht erfülle. Weiter rügt die Beschwerdeführerin, dass die im Anhang «Generelle Anforderungen» eingeführten Neuerungen betreffend Patiententransporte den bundesrechtlichen Planungskriterien der Qualität und Wirtschaftlichkeit widersprächen und willkürlich sowie unverhältnismässig seien. Zudem lägen diesbezüglich eine fehlerhafte Sachverhaltsabklärung und eine rechtswidrige Ermessensausübung vor. Es sei ihr zu erlauben, die Verlegungen von werdenden Müttern, die keine medizinische Unterstützung benötigten, wie bis anhin mit einem Taxi bzw. einem Personenwagen durchzuführen. Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei.
C. Der mit Zwischenverfügung vom 17. Oktober 2017 bei der Beschwerdeführerin eingeforderte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- (BVGer-act. 2) wurde am 24. Oktober 2017 geleistet (BVGer-act. 5).
D. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. Dezember 2017 die Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 7).
E. Auf entsprechende Einladung vom 22. Januar 2018 (BVGer-act. 10) nahm das Bundesamt für Gesundheit (BAG) am 20. Februar 2018 als Fachbehörde Stellung. Es vertrat die Ansicht, dass die Beschwerde abzuweisen sei (BVGer-act. 11).
F. Die Beschwerdeführerin reichte am 28. März 2018 ihre Schlussbemerkungen ein (BVGer-act. 15). Die Vorinstanz machte von der Gelegenheit zu abschliessenden Bemerkungen keinen Gebrauch.
G. Mit Verfügung vom 24. April 2018 wurde der Schriftenwechsel abgeschlossen (BVGer-act. 16).
H. Mit Urteil C-5628/2017 vom 6. November 2018 (Versand: 7. November 2018) wies das Bundesverwaltungsgericht eine inhaltlich identische Beschwerde des Vereins Geburtshaus Delphys ab. Es erwog im Wesentlichen, dass bei Erlass des angefochtenen RRB Nr. 746/2017 das rechtliche Gehör nicht verletzt wurde. Es kam zudem zum Schluss, dass die Rüge, wonach die Darstellung der Leistungsaufträge der Geburtshäuser auf der Zürcher Spitalliste die bundesrechtlichen Vorgaben zur Ausgestaltung der Spitalliste verletzt, unbegründet ist und die neuen Anforderungen bezüglich der Verlegungstransporte vom Geburtshaus ins Spital nicht gegen Bundesrecht verstossen.
I. Mit Eingabe vom 7. November 2018 (Eingang: 8. November 2018) teilte die Beschwerdeführerin mit, es habe sich mittlerweile ergeben, dass Transporte der Kategorie E für Geburtshäuser gar nicht zur Verfügung stünden. Die Auflage, bei bestimmten Verlegungen Transporte der Kategorie E durchzuführen, habe daher einen objektiv unmöglichen Inhalt (BVGer-act. 17). Die Vorinstanz beantragte daraufhin am 21. November 2018 die Sistierung des Beschwerdeverfahrens für vier Monate zur Vornahme weiterer Abklärungen (BVGer-act. 19), womit sich die Beschwerdeführerin am 4. Dezember 2018 einverstanden erklärte (BVGer-act. 21). Mit Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2018 wurde das Beschwerdeverfahren antragsgemäss bis zum 21. März 2019 sistiert, damit die Vorinstanz weitere Abklärungen hinsichtlich der Durchführbarkeit von Verlegungstransporten der Kategorie E vom Geburtshaus ins Spital vornehmen kann (BVGer-act. 22). Auf Antrag der Vorinstanz (BVGer-act. 24) und mit Einverständnis der Beschwerdeführerin (BVGer-act. 26) wurde die Sistierung mit Verfügung vom 8. April 2019 bis zum 1. Juli 2019 verlängert (BVGer-act. 27).
J. Mit Eingabe vom 10. Juli 2019 teilte die Vorinstanz mit, dass sie mit RRB Nr. 617 vom 26. Juni 2019 den Anhang «Generelle Anforderungen» zu den Zürcher Spitallisten 2012 inzwischen angepasst habe. Mit der neuen Ziffer 14 des Anhangs sei den im Beschwerdeverfahren vorgebrachten Einwänden und Begehren der Beschwerdeführerin entsprochen worden, so dass die Beschwerde ihres Erachtens nun ohne Nachteile für die Beschwerdeführerin zurückgezogen werden könne (BVGer-act. 29).
K. Mit Verfügung vom 16. Juli 2019 wurde die Sistierung des Beschwerdeverfahrens aufgehoben und die Beschwerdeführerin zur Stellungnahme eingeladen. Es wurde darauf hingewiesen, dass ohne Eingang einer Stellungnahme innert der angesetzten Frist, davon ausgegangen werde, dass an der Beschwerde festgehalten werde (BVGer-act. 30).
L. Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 16. Juli 2019 Stellung (BVGer-act. 31). Da sich diese Eingabe mit der Verfügung vom 16. Juli 2019 gekreuzt hat, teilte die Beschwerdeführerin am 17. Juli 2019 mit, dass sie aufgrund der Verfügung nochmals eine Stellungnahme einreichen werde (BVGer-act. 32). Mit Eingabe vom 2. August 2019 erhob sie sodann gegen den RRB Nr. 617 vom 26. Juni 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt im Wesentlichen die Änderung der neuen, ab 1. August 2019 geltenden Anordnungen bezüglich der Verlegungen ab einem Geburtshaus (Beschwerdeverfahren C-3925/2019). Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 16. Juli 2019 wurde der Vorinstanz am 13. August 2019 zur Kenntnis gebracht (BVGer-act. 34).
M. Mit Eingabe vom 15. August 2019 zog die Beschwerdeführer die Beschwerde in Bezug auf Ziffer 2 des Rechtsbegehrens zurück. Betreffend Ziffer 3 ihres Rechtsbegehrens hielt die Beschwerdeführerin fest, dass eine Anerkennung durch die Vorinstanz erfolgt sei, zumal diese eingeräumt habe, dass die Auflage, wonach die nicht besonders dringlichen Transporte als sog. Transporte der Kategorie E durchzuführen seien, objektiv unmöglich sei. Diese Teilanerkennung sei im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen (BVGer-act. 35).
N. Auf den weiteren Inhalt der Akten sowie der Rechtsschriften ist - soweit erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG (SR 832.10) grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
Nach Art. 53 Abs. 1 KVG kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Der angefochtene Beschluss Nr. 746/2017 des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 23. August 2017 wurde gestützt auf Art. 39 KVG erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt und hat insoweit an dessen Aufhebung beziehungsweise Abänderung ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist daher zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, einzutreten (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
3.1 Nach der Rechtsprechung ist die Spitalliste als Rechtsinstitut sui generis zu qualifizieren. Für die Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes ist wesentlich, dass die Spitalliste aus einem Bündel von Individualverfügungen besteht (BVGE 2013/45 E. 1.1.1; 2012/9 E. 3.2.6). Anfechtungsgegenstand im vorliegenden Beschwerdeverfahren - und damit Begrenzung des Streitgegenstands - bildet nur die Verfügung, welche das die Beschwerdeführerin betreffende Rechtsverhältnis regelt. Die nicht angefochtenen Verfügungen der Spitalliste erwachsen in Rechtskraft (BVGE 2012/9 E. 3.3; Urteil des BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 2.2.1). Soweit die Beschwerdeführerin in Ziffer 1 ihres Rechtsbegehrens die Aufhebung von Ziffer I des Dispositivs des angefochtenen Beschlusses inklusive Anhänge beantragt, ist dies im Lichte der Beschwerdebegründung nicht so zu verstehen, dass sie den vorinstanzlichen Beschluss auch bezüglich der anderen betroffenen Leistungserbringer anfechten wollte.
3.2 Aufgrund des vorbehaltlosen (Teil-)Rückzugs der Beschwerde mittels schriftlicher Erklärung vom 19. August 2019 ist das Beschwerdeverfahren in Bezug auf Ziffer 2 des Rechtsbegehrens (Darstellung des Leistungsauftrags der Geburtshäuser auf der Zürcher Spitalliste) inklusive der in diesem Zusammenhang gerügten Gehörsverletzung gegenstandslos geworden.
3.3 In Bezug auf die umstrittene Frage hinsichtlich der Verlegungstransporte vom Geburtshaus in ein Spital (vgl. Ziffer 3 des Rechtsbegehrens der Beschwerdeführerin) hat die Vorinstanz während der Rechtshängigkeit des vorliegenden Beschwerdeverfahrens am 26. Juli 2019 einen neuen Beschluss erlassen (RRB Nr. 617/2019), mit dem sie die Verlegungstransporte vom Geburtshaus in ein Spital ab 1. August 2019 neu geregelt hat. Im Rahmen dieses Beschlusses hat die Vorinstanz zwar anerkannt, dass die Verpflichtung, sämtliche Verlegungen ab einem Geburtshaus ohne Bedarf nach einer medizinischen Unterstützung in einem Krankentransportwagen der Kategorie E durchzuführen, praktisch nicht durchführbar bzw. nicht sinnvoll ist, da es keinen Krankentransportdienst gebe, der seine Dienste rund um die Uhr und unter Wahrung kurzer Ausrückungszeiten anbiete. Die Vorinstanz hat aber dem Begehren der Beschwerdeführerin nicht vollumfänglich entsprochen. Diese hat denn auch den RRB Nr. 617/2019 mittels Beschwerde vom 2. August 2019 beim Bundesverwaltungsgericht gesondert angefochten (C-3925/2019). Die Bundesrechtskonformität der ab 1. August 2019 geltenden Vorgaben hinsichtlich der Verlegungstransporte ab einem Geburtshaus sind daher nicht in diesem Beschwerdeverfahren, sondern im Beschwerdeverfahren C-3925/2019 zu beurteilen. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich somit nur noch auf die Anordnungen betreffend die Verlegungstransporte, wie sie vom 1. Juli 2018 bis 31. Juli 2019 gegolten haben. Diese sind gegenüber der Beschwerdeführerin jedoch aufgrund der aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerde (C-5631/2017) nie in Kraft getreten und können aufgrund der Natur der umstrittenen Frage auch rückwirkend keine Wirkung mehr entfalten. Daher ist das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin in Bezug auf die gerichtliche Beurteilung der Regelungen betreffend Verlegungstransporte vom 1. Juli 2018 bis 31. Juli 2019 nachträglich weggefallen, weshalb die Streitsache diesbezüglich inklusive der in diesem Zusammenhang gerügten Gehörsverletzung gegenstandslos geworden ist (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 230 Rz. 3.207; Marantelli/Huber, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 15 zu Art. 48 mit Hinweis [FN 90]) und somit vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens nicht materiell zu beurteilen ist.
3.4 Insgesamt ist Beschwerdeverfahren daher im einzelrichterlichen Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Art. 23 Abs. 1 Bst. a VGG).
4.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Wird ein Verfahren gegenstandslos, so werden die Verfahrenskosten in der Regel jener Partei auferlegt, deren Verhalten die Gegenstandslosigkeit bewirkt hat (Art. 5 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Vorinstanz hat aufgrund der erhobenen Einwände der Beschwerdeführerin die umstrittene Frage der Verlegungstransporte in einem neuen Beschluss vom 26. Juni 2019 neu geregelt. Dabei hat sie eingeräumt, dass ihre Vorgaben im angefochtenen Beschluss für die Geburtshäuser praktisch nicht durchführbar bzw. nicht sinnvoll sind. Es ist daher davon auszugehen, dass die teilweise Gegenstandslosigkeit des vorliegenden Beschwerdeverfahrens die Vorinstanz zu vertreten hat. In Bezug auf die angefochtene Regelung der Verlegungstransporte ist die Beschwerdeführerin daher als obsiegend zu betrachten (vgl. Urteil des BVGer C-490/2016 vom 10. Mai 2017 E. 8.2). Im Übrigen gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend, nachdem sie die Beschwerde hinsichtlich der Darstellung ihres Leistungsauftrags vor dem Hintergrund des bereits im Verfahren C-5628/2017 ergangenen Urteils zurückgezogen hat. Unter diesen Umständen sind die Verfahrenskosten, die unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache, der Art der Prozessführung und der finanziellen Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG) auf Fr. 3'000.- festzusetzen sind, im Umfang von Fr. 750.- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 4'250.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. Der Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.
4.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. VGKE). Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Wird ein Verfahren gegenstandslos, so prüft das Gericht, ob eine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Für die Festsetzung der Parteientschädigung gilt Art. 5 VGKE sinngemäss (Art. 15 VGKE). Folglich hat die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin bei diesem Verfahrensausgang Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz. Die Rechtsvertreterin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigungen aufgrund der Akten zu bestimmen ist (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Aufwands, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des vorliegend zu beurteilenden Verfahrens ist der Beschwerdeführerin eine nach Massgabe des Obsiegens gekürzte Parteientschädigung von pauschal Fr. 4'500.- zuzusprechen.
Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:
Das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 750.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'250.- wird zurückerstattet.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine pauschale Parteientschädigung von Fr. 4'500.- zugesprochen.
Dieser Entscheid geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde, Beilage: Formular Zahladresse)
die Vorinstanz (Ref-Nr. RRB 746/2017; Gerichtsurkunde; Beilage: Doppel der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 15. August 2019)
das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Der Einzelrichter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Rohrer Michael Rutz
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