Entscheiddatum: 26.08.2016Publikationsdatum: 07.09.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIF-2905/2015
Urteil vom 26. August 2016 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz),Richter Antonio Imoberdorf, Richter Yannick Antoniazza-Hafner, Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann. Parteien A._______, Beschwerdeführer, vertreten durch Thomas Biedermann, Rechtsanwalt, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Schengen-Visum zu Besuchszwecken.
A. Die 1960 geborene kosovarische Staatsangehörige B._______ (nachfolgend: Gesuchstellerin) beantragte am 6. Januar 2015 bei der Schweizerischen Botschaft in Pristina ein Schengen-Visum für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Tochter C._______ (nachfolgend: Gastgeberin) und ihrem Schwiegersohn A._______ (nachfolgend: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer) im Kanton Bern (Akten der Vorinstanz [SEM act.] 5/83 - 86). Der Gastgeber war bereits zuvor mit einer als Garantie-Erklärung betitelten Eingabe, datiert vom 19. November 2014, an die Schweizer Vertretung gelangt. Darin verpflichtete er sich zur Übernahme sämtlicher Kosten im Zusammenhang mit dem Besuchsaufenthalt seiner Schwiegermutter und gab an, dass seine Ehefrau schwanger sei (SEM act. 5/74).
B. Mit Formularentscheid vom 8. Januar 2015 lehnte es die schweizerische Vertretung ab, das gewünschte Visum auszustellen. Sie begründete ihre Haltung mit der ihrer Auffassung nach fehlenden Gewähr für die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin aus dem Schengen-Raum nach einem Besuchsaufenthalt (SEM act. 5/78 - 79).
C. Dagegen erhob der Gastgeber mit einer undatierten Eingabe Einsprache bei der Vorinstanz (Eingang beim SEM: 15. Januar 2015). Zur Begründung deutete er an, dass bei seiner schwangeren Ehefrau die Geburt aus medizinischen Gründen operativ durchgeführt werden müsse und er auf die Mithilfe der Schwiegermutter im Haushalt und bei der Kinderbetreuung angewiesen sei. Im Weiteren gab er an, die Gesuchstellerin habe im Kosovo ein eigenes Haus. Zudem besitze sie ungefähr einen Hektar (10'000 m2) Land und habe ein Bankguthaben von mehr als 50'000 Euro (SEM act. 2/41).
D. Auf Ersuchen der Vorinstanz hin liess die Migrationsbehörde des Kantons Bern über die Wohnsitzgemeinde beim Gastgeber ergänzende Auskünfte einholen (SEM act. 7 und 8). Mit Verfügung vom 7. April 2015 wies die Vorinstanz die Einsprache ab. Dabei teilte sie die Einschätzung der schweizerischen Auslandvertretung, wonach die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin aus dem Schengen-Raum nach einem Besuchsaufenthalt nicht als gesichert betrachtet werden könne. Die Gesuchstellerin stamme aus einem Land, in dem als Folge der dort insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht herrschenden Verhältnisse ein anhaltend hoher Migrationsdruck festzustellen sei. In den persönlichen und familiären Verhältnissen der Gesuchstellerin seien keine Umstände in Form besonderer Verpflichtungen zu erkennen, die das grundsätzlich anzunehmende Risiko einer nicht anstandslosen Wiederausreise entscheidend relativieren könnten. Die Gesuchstellerin sei verwitwet und gehe keiner Erwerbstätigkeit nach (SEM act. 10/111 - 114).
E. Gegen den Einspracheentscheid der Vorinstanz gelangte der Gastgeber mit einer Rechtsmitteleingabe vom 6. Mai 2015 an das Bundesverwaltungsgericht. Er stellt dabei sinngemäss das Begehren, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und das gewünschte Besuchsvisum zu erteilen. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wiederausreise der Gesuchstellerin nicht gesichert wäre. Diese sei Kriegswitwe, bereits 55 Jahre alt und sie habe keinen Grund, länger als geplant in der Schweiz zu bleiben. Sie bewohne ein grosses Haus, das ihr alleine gehöre. Im gleichen Dorf wohnten praktisch sämtliche nahen Verwandten. Im Weiteren besitze sie mehrere Tausend m2 Land und sie verfüge über ein Vermögen von 62'000 Euro. Obwohl auf keine Erwerbstätigkeit angewiesen, baue sie auf einem Grundstück von knapp 10'000m2 Paprika und Pfeffer an und erziele damit ein ordentliches Einkommen. Das Vermögen der Gesuchstellerin setze sich zusammen aus Ersparnissen sowie aus Leistungen, die ihr nach dem Tode des Ehemannes ausbezahlt worden seien. Beim geplanten Aufenthalt in der Schweiz gehe es einzig darum, die Familie ihrer Tochter in der Schweiz - insbesondere die inzwischen vier Enkelkinder - zu besuchen.
Zusammen mit der Beschwerde wurden diverse Fotos einer Liegenschaft und zwei Bankbelege zu den Akten gereicht.
F. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 1. Juli 2015 auf Abweisung der Beschwerde.
G. Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik seinerseits an seinem Antrag und an dessen Begründung fest.
H. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheidwesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Verfügungen des SEM betreffend Schengen-Visa sind beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.3 In der vorliegenden Angelegenheit entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
Mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (BVGE 2014/1 E. 2).
Der angefochtenen Verfügung liegt das Gesuch einer kosovarischen Staatsangehörigen um Erteilung eines Visums für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt in der Schweiz zugrunde. Da sich die Gesuchstellerin nicht auf die EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen kann und die beabsichtigte Aufenthaltsdauer 90 Tage nicht überschreitet, fällt die vorliegende Streitsache in den persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländergesetz (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsbestimmungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2 5 AuG).
Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums präsentieren sich im Anwendungsbereich der vorerwähnten Rechtsgrundlagen wie folgt:
4.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise bzw. das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise bzw. Visum vermittelt auch das Schengen-Recht nicht (vgl. BVGE 2014/1 E. 4.1.5; a.M. Philipp Egli / Tobias D. Meyer, in: Caroni / Gächter / Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 5 N. 3 f.).
4.2 Drittstaatsangehörige dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedokumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Ferner benötigen sie ein Visum, falls ein solches nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, erforderlich ist. Kein Visum benötigen Drittstaatsangehörige, die Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels sind oder über ein gültiges Visum für den längerfristigen Aufenthalt verfügen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG, Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204, Fassung gemäss Änderung vom 4. Mai 2016, AS 2016 1283] i.V.m. Art. 6 Abs. 1 und 2 der Verordnung [EU] Nr. 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend: Schengener Grenzkodex, SGK, ABl. L 77 vom 23.03.2016; kodifizierter Text], Art. 4 Abs. 1 VEV).
4.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG, Art. 2 Abs. 1 VEV, Art. 6 Abs. 1 Bst. c und Abs. 4 SGK sowie Art. 14 Abs. 1 Bst. a-c der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft [nachfolgend: Visakodex]). Namentlich haben sie in diesem Zusammenhang zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf des bewilligungsfreien Aufenthaltes verlassen, bzw. ausreichende Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex sowie Art. 5 Abs. 2 AuG; vgl. dazu Egli / Meyer, a.a.O. Art. 5 N. 33). Des Weiteren dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG, Art. 6 Abs. 1 Bst. d und e SGK).
4.4 Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. e SGK ist auch dann anzunehmen, wenn die drittstaatsangehörige Person nicht bereit ist, das Hoheitsgebiet des Schengen-Raums fristgerecht wieder zu verlassen (vgl. dazu Egli / Meyer, a.a.O., Art. 5 N. 33; ferner Urteil des deutschen Bundesverwaltungsgerichts 1 C. 1.10 vom 11. Januar 2011 Rz. 29). Die Behörden haben daher zu prüfen und drittstaatsangehörige Personen zu belegen, dass die Gefahr einer rechtswidrigen Einwanderung oder einer nicht fristgerechten Ausreise nicht besteht (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex). Die Gewähr der gesicherten Wiederausreise, wie sie Art. 5 Abs. 2 AuG verlangt, wenn nur ein vorübergehender Aufenthalt vorgesehen ist, steht mit dieser Regelung im Einklang (vgl. BVGE 2009/27 E. 5 mit Hervorhebung des Zusammenhangs zum Einreiseerfordernis des belegten Aufenthaltszwecks nach Art. 6 Abs. 1 Bst. c SGK).
4.5 Sind die vorerwähnten Einreisevoraussetzungen (Visum ausgenommen) nicht erfüllt, darf ein für den gesamten Schengen-Raum geltendes "einheitliches Visum" (Art. 2 Ziff. 3 Visakodex) nicht erteilt werden (Art. 12 VEV, Art. 36 SGK). Hält es jedoch ein Mitgliedstaat aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich, so ist er berechtigt, der drittstaatsangehörigen Person, welche die ordentlichen Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt, ausnahmsweise ein "Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit" zu erteilen (Art. 2 Ziff. 4 Visakodex). Dieses Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (Art. 32 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; unter denselben Voraussetzungen kann einer drittstaatsangehörigen Person die Einreise an den Aussengrenzen gestattet werden, vgl. Art. 6 Abs. 5 Bst. c SGK).
5.1 Aufgrund ihrer Staatszugehörigkeit unterliegt die Gesuchstellerin der Visumspflicht (vgl. Anhang I zur Verordnung [EG] Nr. 539/2001 [ABl. L 81 vom 21.03.2001; zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 VEV]). Bei der Prüfung der Einreisevoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 SGK ist die Frage der gesicherten Wiederausreise zentral. Eine solche erachtet die Vorinstanz aufgrund der allgemeinen Situation im Heimatland und der persönlichen Verhältnisse der Gesuchstellerin als nicht genügend gesichert. Zur Einschätzung entsprechender Risiken sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen.
5.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung einer Gewähr für die fristgerechte und anstandslose Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können ein Indiz dafür sein, dass die persönliche Interessenlage nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
5.3 Im Kosovo erweist sich die wirtschaftliche Lage auch Jahre nach Anerkennung der Unabhängigkeit als schwierig. Die Arbeitslosigkeit im Jahr 2014 lag offiziell bei über 35 % (bei Jugendlichen sogar noch deutlich höher), wobei diese Angaben aufgrund des in der Statistik schlecht erfassten informellen Sektors zu relativieren ist. Die kosovarische Regierung ging für das Jahr 2014 von einem Bruttoinlandprodukt von rund 3'080 Euro je Einwohner aus, womit Kosovo nicht nur als eines der ärmsten Länder Europas, sondern auch als das ärmste Land auf dem Balkan gilt. Zuverlässige Angaben über die Höhe der Transferleistungen aus dem Ausland fehlen jedoch. Diese Überweisungen - sie fliessen vor allem in den privaten Konsum - stellen jedenfalls eine wichtige Einkommensquelle und damit einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor dar (Quelle: www.auswaertiges-amt.de Aussen- und Europapolitik Länderinformationen Kosovo Wirtschaftspolitik, Stand: Dezember 2015, abgerufen im Juli 2016).
5.4 Die Schweiz gilt aufgrund der grossen hier ansässigen Diaspora als eines der beliebtesten Zielländer für Emigranten aus dem Kosovo. Die Tendenz zur Immigration wird erfahrungsgemäss dort noch begünstigt, wo durch die Anwesenheit von Verwandten oder Freunden bereits ein soziales Beziehungsnetz besteht. Angesichts der restriktiven Zulassungsregelung werden dabei nicht selten ausländerrechtliche Bestimmungen umgangen, indem versucht wird, den Aufenthalt - einmal eingereist - auf eine ganz andere rechtliche oder faktische Basis zu stellen und sich so der Pflicht zur Wiederausreise zu entziehen.
5.5 Bei der Risikoanalyse sind jedoch nicht nur die allgemeinen Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuchstellenden Person im Heimat- oder Herkunftsland beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Andererseits muss bei Personen, die in ihrer Heimat beziehungsweise in ihrem Herkunftsland keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko eines ausländerrechtlich nicht regelkonformen Verhaltens nach einer bewilligten Einreise als hoch eingeschätzt werden.
6.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine mittlerweile 56-jährige Frau, die seit dem Kosovokrieg und damit schon seit geraumer Zeit verwitwet ist (Todestag des Ehemannes: [...], SEM act. 5/64). Sie bewohnt alleine ein Haus im Dorf D._______ (Gemeinde E._______), einem Ort, an dem im März 1999 eines der schwersten Kriegsverbrechen im Kosovokonflikt begangen wurde. Möglicherweise ist der Ehemann der Gesuchstellerin (wie zahlreiche andere Männer auch) Opfer dieses Massakers geworden. Am Wohnort der Gesuchstellerin sollen noch weitere nahe Verwandte - Angehörige ihres verstorbenen Ehemannes und eigene Geschwister - leben (SEM act. 8/105). Die Gesuchstellerin dürfte damit zwar durchaus ein gewisses familiäres Netz vor Ort haben. Ihre eigenen Kinder und Grosskinder sind aber alle ausserhalb Kosovos wohnhaft. Nebst der Gastgeberin lebt eine zweite Tochter mit Familie hier in der Schweiz. Der einzige Sohn der Gesuchstellerin lebt in Frankreich (dies gemäss den Angaben des damaligen Gastgebers in einem früheren Visumsverfahren, datiert vom 16. Februar 2012 (SEM act. 1/34). Ebenfalls in der Schweiz ansässig ist ein Bruder der Gesuchstellerin (SEM act. 8/105). Damit ist klar, dass die wichtigsten Bezugspersonen nicht mehr im Kosovo, sondern in der Schweiz und in Frankreich leben. Die Beziehungen zu diesen Personen können mit fortschreitendem Alter immer wichtiger werden. Andererseits ist über die Zukunftsplanung der (alleine lebenden) Gesuchstellerin weiter nichts bekannt. Es kann vor einem solchen Hintergrund nicht ausgeschlossen werden, dass der Wunsch einer definitiven Übersiedlung zu den eigenen Nachkommen besteht.
6.2 Dass sich die Gesuchstellerin in vergleichsweise vorteilhaften wirtschaftlichen Verhältnissen befinden dürfte, ist nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Sie lebt in einem (aus eingereichten Fotos zu schliessen) relativ grossen, modernen Haus und verfügt offenbar über ein beachtliches (wenn auch grossen Schwankungen unterworfenes) Bankguthaben. Gemäss Darstellung in der Beschwerde beschäftigt sie sich mit dem Anbau von Gemüse bzw. Gewürzpflanzen. Eigentliche Obliegenheiten oder gar Verpflichtungen, die von einer allfälligen Emigration abzuhalten vermöchten, sind aber weder darin noch in anderem Sachzusammenhang zu erkennen.
6.3 In Konstellationen wie der vorliegenden stehen bei der persönlichen Lebensplanung wirtschaftliche Überlegungen häufig nicht im Vordergrund. Es sind vielmehr andere Anliegen wie die Nähe zu den nächsten Angehörigen, die persönliche Fürsorge im Alter oder eine bestmögliche medizinische Versorgung, die über eine allfällige Emigration entscheiden können.
6.4 Vor dem beschriebenen allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz durchaus davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. An dieser Beurteilung ändert die Tatsache nichts, dass der Beschwerdeführer die rechtzeitige Rückkehr der Gesuchstellerin zusichert. In seiner Eigenschaft als Gastgeber kann er zwar für gewisse finanzielle Risiken (Lebenshaltungskosten während des Besuchsaufenthalts, allfällige von einer Versicherung nicht gedeckte Kosten für Unfall oder Krankheit sowie für Repatriierung) Garantie leisten, nicht aber - mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit - für ein bestimmtes Verhalten seines Gastes (vgl. BVGE 2009/27 E. 9).
6.5 Gründe für die Ausstellung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit wurden vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und solche sind auch nicht ersichtlich.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 11
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie sind mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss gedeckt.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Beilage: Akten Ref-Nr. [...])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Denise Kaufmann