Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone.
Entscheiddatum: 02.12.2021Publikationsdatum: 14.12.2021
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung VI F-6154/2020
Urteil vom 2. Dezember 2021 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Susanne Genner, Richter Daniele Cattaneo, Gerichtsschreiberin Corina Fuhrer. Parteien A._______, Beschwerdeführer, vertreten durch MLaw Annalena von Allmen, Rechtsschutz für Asylsuchende, Bundesasylzentrum (...), gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone.
A. Der Beschwerdeführer, ein (...) geborener afghanischer Staatsangehöriger, ersuchte am 25. Juli 2020 in der Schweiz um Asyl. Am 6. November 2020 beantragte die Rechtsvertreterin bei der Vorinstanz seine Zuweisung an den Kanton Zürich, weil sein Cousin dort lebe, welcher den stark traumatisierten Beschwerdeführer unterstütze (Akten der Vorinstanz [SEM-act.] 1 und 34).
B. Am 23. November 2020 lehnte die Vorinstanz das Asylgesuch des Beschwerdeführers ab und wies ihn aus der Schweiz weg, schob den Vollzug der Wegweisung jedoch infolge Unzumutbarkeit zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme auf. Gleichzeitig beauftragte sie den Kanton Basel-Stadt mit deren Umsetzung (SEM-act. 45). Gegen die Ablehnung des Asylgesuchs erhob der Beschwerdeführer am 24. Dezember 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
C. Mit Formularverfügung vom 24. November 2020 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer dem Kanton Basel-Stadt zu; dies mit einem einleitenden Hinweis auf die anzuwendenden Rechtsgrundlagen und mit der blossen Feststellung, dass aufgrund von Abklärungen im Bundesasylzentrum keine spezifischen schützenswerten Interessen des Schutzbedürftigen ersichtlich seien, die für eine Zuweisung in einen bestimmten Kanton sprechen würden. In formeller Hinsicht entzog die Vorinstanz einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung und wies darauf hin, dass die Verfügung nur mit der Begründung angefochten werden könne, sie verletze den Grundsatz der Einheit der Familie (SEM-act. 46).
D. Mit Rechtsmitteleingabe vom 4. Dezember 2020 gelangte der Beschwerdeführer dagegen an das Bundesverwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung. Die Vorinstanz sei anzuweisen, ihn dem Kanton Zürich zuzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur vollständigen Feststellung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und insbesondere von der Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen. Er rügte unter anderem eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz, da nicht zu erkennen sei, ob und inwieweit sie sich mit seinem Anliegen auf Zuteilung in den Aufenthaltskanton seines Cousins (Zürich) auseinandergesetzt habe (Akten des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer-act.] 1).
E. Mit Eingaben vom 7. Dezember 2021 und vom 11. Dezember 2020 reichte der Beschwerdeführer zwei ärztliche Berichte zu den Akten (BVGer-act. 2 und 3).
F. Mit Zwischenverfügung vom 15. Dezember 2020 hiess das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG gut (BVGer-act. 4).
G. Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens hob die Vorinstanz die angefochtene Verfügung auf und ersetzte sie am 18. Januar 2021 durch eine neue, gleichermassen belastende Verfügung. Darin legte sie die Gründe für die Abweisung der beantragten Kantonszuteilung in den Kanton Zürich dar. Die neue Verfügung war wiederum mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (BVGer-act. 5).
H. Der Beschwerdeführer nahm dazu mit Eingabe vom 27. Januar 2021 Stellung. Im Sinne einer Replik hielt er an seiner Beschwerde vom 4. Dezember 2020 fest und erhob gleichzeitig Beschwerde gegen die neue Kantonszuweisungsverfügung vom 18. Januar 2021 (BVGer-act. 6).
I. Am 21. Juli 2021 reichte der Beschwerdeführer einen weiteren Arztbericht zu den Akten (BVGer-act. 8). Die Vorinstanz liess sich dazu innert Frist nicht mehr vernehmen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt auf Beschwerde hin selbständig anfechtbare Zwischenverfügungen des SEM betreffend Kantonszuweisung und Kantonswechsel (Art. 27 Abs. 3 i.V.m. Art. 107 Abs. 1 AsylG [SR 142.31]; Art. 105 AsylG i.V.m. Art. 31 ff. VGG; Art. 46 VwVG).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das AsylG oder das VGG nichts anderes bestimmen (Art. 37 VGG; Art. 2 Abs. 4 VwVG; Art. 6 AsylG).
1.3 Am 18. Januar 2021 kam die Vorinstanz im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens auf die angefochtene Verfügung zurück und ersetzte diese durch eine begründete, jedoch gleichermassen belastende Verfügung. Dabei stützte sie sich in der Sache auf Art. 58 VwVG. Weil und soweit die Vorinstanz mit Erlass der neuen Verfügung den gestellten Rechtsbegehren nicht entsprach, bleibt das gegen den ersten Zuweisungsentscheid vom 24. November 2020 angestrengte Rechtsmittelverfahren rechtshängig; die Verfügung vom 18. Januar 2021 gilt durch die bereits erhobene Beschwerde gegen die ursprüngliche Verfügung als mit angefochten. Entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht die Eingabe vom 27. Januar 2021 als Replik zuhanden dieses Rechtsmittelverfahrens entgegengenommen (Art. 58 Abs. 3 Satz 1 VwVG; Andrea Pfleiderer, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 58 N. 46 m.w.H.).
1.4 Entscheide über die Zuweisung der asylsuchenden Person an einen Kanton oder über einen Kantonswechsel können gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG - Art. 27 Abs. 3 AsylG geht als spezielle Bestimmung der allgemei-nen Regel von Art. 106 Abs. 1 AsylG vor (Art. 106 Abs. 2 AsylG) - nur mit der Begründung angefochten werden, sie verletzten den Grundsatz der Einheit der Familie. Formelle Rügen sind insoweit zulässig, als sie im Zusammenhang mit der Frage des Grundsatzes der Einheit der Familie stehen (BVGE 2008/47 E. 1.2 und E. 1.3.2).
1.5 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 108 Abs. 2 AsylG und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.6 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Rechtsmaterie endgültig (vgl. Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG).
2.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der Behörden, alle form- und fristgerecht eingebrachten Vorbringen einer Partei, die zur Sache gehören und zu deren Klärung beitragen können, zu prüfen, zu würdigen und bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Art. 32 Abs. 1 VwVG; BGE 144 I 11 E. 5.3; 143 III 65 E. 3.2; Waldmann/Bickel, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 32 N. 7 ff.). In einer engen Verbindung zur Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht steht die Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Behörde hat daher kurz die wesentlichen Überlegungen zu nennen, von denen sie sich leiten liess und auf die sich ihr Entscheid abstützt (vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2; 136 I 184 E. 2.2.1; 133 III 439 E. 3.3). Hat die asylsuchende Person um Zuteilung in einen bestimmten Kanton ersucht oder ergeben sich aus den Akten Umstände, die für eine bestimmte Zuweisung sprechen würden, muss sich die Vorinstanz damit konkret auseinandersetzen. Eine blosse Formularverfügung ohne Begründung genügt in einem solchen Fall den Anforderungen an die Begründungspflicht nicht (vgl. BVGE 2009/54 E. 2.3; 2008/47 E. 3.3.3; Urteile des BVGer F-4921/2020 vom 3. Februar 2021 E. 3.2; F- 2081/2020 vom 11. September 2020 E. 4; F-4798/2019 vom 10. Oktober 2019 E. 3.3).
2.2 Der Beschwerdeführer hatte im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens explizit schriftlich darum ersucht, dem Kanton Zürich zugewiesen zu werden. Indem die Vorinstanz gleichwohl mittels einer mit Standardbegründung versehenen Formularverfügung über die Zuweisung des Beschwerdeführers an den Kanton Basel-Stadt entschied, hat sie ihre Begründungspflicht verletzt.
2.3 Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus - im Sinne einer Heilung des Mangels - selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
2.4 Wie bereits erwähnt, ersetzte die Vorinstanz die angefochtene Verfügung vom 24. November 2020 innert Vernehmlassungsfrist durch eine neue Verfügung (s. E. 1.3) und räumte dabei ein, ihrer Begründungspflicht im ursprünglichen Zuweisungsentscheid nicht hinreichend nachgekommen zu sein. Die erneute Ablehnung des Zuweisungsantrags an den Kanton Zürich begründete sie damit, dass ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und seinem Cousin zu verneinen sei, weshalb ihr Verhältnis nicht unter den Schutz der Einheit der Familie falle. Zwar werde nicht bezweifelt, dass der Cousin den Beschwerdeführer im Alltag unterstützen könne, es bestünden aber weder besondere Betreuungs- noch Pflegebedürfnisse, welche nur durch diesen wahrgenommen werden könnten. Eine psychiatrische Betreuung im Kanton Basel-Stadt sei aufgrund der eingereichten Unterlagen offenbar sichergestellt. Die Unterstützung durch den Cousin sei im Übrigen auch bei unterschiedlichen Wohnkantonen möglich.
2.5 Angesichts dieser nachträglichen Ergänzung der Begründung, aus welcher eine konkrete Auseinandersetzung der Vorinstanz mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zuteilung in den Kanton Zürich hervorgeht, der vom Beschwerdeführer dazu eingereichten Stellungnahme vom 27. Januar 2021 und unter Berücksichtigung der hinsichtlich der Frage der Einheit der Familie vollen Kognition des Bundesverwaltungsgerichts ist der festgestellte Verfahrensmangel als geheilt zu betrachten (vgl. BVGE 2008/47 E. 3).
3.1 Gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG weist das SEM die Asylsuchenden den Kantonen zu und trägt dabei den schützenswerten Interessen der Kantone und der Asylsuchenden Rechnung. Die Verteilung erfolgt nach einem Schlüssel gemäss Art. 21 der Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 (AsylV 1, SR 142.311), wobei das SEM bei der Verteilung bereits in der Schweiz lebende Familienangehörige, die Staatsangehörigkeit der Asylsuchenden und besonders betreuungsintensive Fälle berücksichtigt (Art. 22 Abs. 1 AsylV 1).
3.2 Der Begriff der «Einheit der Familie» gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG wird im Asylgesetz einheitlich verwendet und entspricht dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK (BVGE 2008/47 E. 4.1). Er umfasst demnach mithin die Kernfamilie, d.h. Ehegatten, eingetragene Partnerinnen und Partner, in dauernder eheähnlicher Gemeinschaft zusammenlebende Personen sowie deren minderjährige Kinder (vgl. Art. 1a Bst. e AsylV 1). Über diesen engen Kern hinausgehende Beziehungen zwischen nahen Verwandten - wie vorliegend zwischen dem Beschwerdeführer und seinem Cousin - fallen demgegenüber nur dann unter den Schutz der Einheit der Familie, wenn zwischen diesen Personen nebst einer nahen, echten und tatsächlich gelebten Beziehung auch ein eigentliches Abhängigkeitsverhältnis besteht (BGE 144 II 2 E. 6.1; BVGE 2008/47 E. 4.1.1; bspw. auch Urteile des BVGer F-2155/2018 vom 22. Mai 2018 S. 4; F-7945/2016 vom 19. April 2017 E. 4.2). Dieses kann sich namentlich aus besonderen Betreuungs- oder Pflegebedürfnissen wie bei körperlichen oder geistigen Behinderungen und schwerwiegenden Krankheiten ergeben (vgl. BGE 120 Ib 257 E. 1e). Das besondere Abhängigkeitsverhältnis muss gewachsen sein und im Zeitpunkt der Geltendmachung des Anspruchs bereits vorliegen. Die Beziehung fällt mit anderen Worten nur unter den Schutz von Art. 8 Abs. 1 EMRK, wenn sie aufgrund der bestehenden Abhängigkeit besonders eng ist (Urteil des BGer 2C_867/2016 vom 30. März 2017 E. 2.2).
4.1 Der Beschwerdeführer macht unter Verweis auf verschiedene ärztliche Berichte geltend, er sei gesundheitlich stark angeschlagen; er leide an einer posttraumatischen Belastungsstörung sowie unter multiplen körperlichen Beschwerden. Wenn er mit seinem Cousin, mithin seinem einzigen Verwandten in der Schweiz, zusammen sein könne, gehe es ihm besser. Er bedürfe nicht der Unterstützung einer beliebigen Person, sondern derjenigen seines Cousins, welcher ähnlich traumatische Erlebnisse erlitten habe und sich seit seiner Ankunft in der Schweiz intensiv um ihn gekümmert habe. Replikweise ergänzte der Beschwerdeführer zudem, er wohne seit drei bis vier Wochen permanent bei seinem Cousin, was aufgrund des zurzeit online durchgeführten Deutschkurses möglich sei. Es gehe ihm psychisch sehr schlecht und er sei auf eine engmaschige Betreuung durch eine vertraute Person angewiesen.
4.2 Gemäss dem Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) ist der Cousin des Beschwerdeführers bereits Ende 2015 in die Schweiz eingereist. Der Beschwerdeführer hält sich seit dem 25. Juli 2020 in der Schweiz auf. Damit konnten sie seit rund fünf Jahren keinen über die üblichen Kommunikationsmittel (Telefon, WhatsApp, E-Mail-Verkehr etc.) hinausgehenden persönlichen Kontakt zueinander pflegen. Aufgrund dieser mehrjährigen Trennung kann nicht von einer vorbestehenden, nahen und tatsächlich gelebten Beziehung im Sinne der zitierten Rechtsprechung (s. E. 3.2) gesprochen werden.
4.3 Vor diesem Hintergrund führen die geltend gemachten gesundheitlichen Umstände zu keinem anderen Ergebnis. Zwar wird in den zu den Akten gereichten Arztberichten festgehalten, eine Unterbringung des Beschwerdeführers in der Nähe seines Cousins sei aus medizinischer Sicht zu befürworten. Gemäss dem jüngsten dieser ärztlichen Berichte vom 7. Juli 2021 der Z._______ (BVGer-act. 8) wurde beim Beschwerdeführer eine posttraumatische Belastungsstörung (PTBS) sowie eine mittelgradige depressive Episode diagnostiziert. Die Symptome würden die Bewältigung von Alltagsanforderungen erschweren und zu einem Vermeidungsverhalten führen, welches mit sozialem Rückzug einhergehe. Die Beziehung zu seinem in O._______ lebenden Cousin sei in diesem Zusammenhang eine äusserst wichtige Ressource, welche ihm Struktur und Sicherheit biete und bei der Bewältigung der Symptome der PTBS und des Alltags eine zentrale Rolle spiele. Aktuell sei der Beschwerdeführer in einer Asyl-Siedlung gemeldet, wo er durch Sozialarbeitende unterstützt werde. Es wird auch nicht verkannt, dass durch eine räumliche Nähe des Beschwerdeführers zu seinem Cousin wirkungsvolle Unterstützung leichter organisierbar und diese dem Erfolg der psychotherapeutischen Behandlung des Beschwerdeführers zuträglich wäre (vgl. in diesem Sinne das ärztliche Zeugnis von Dr. med. L._______ vom 4. Dezember 2020 [BVGer-act. 2] sowie der ärztliche Bericht der W._______ vom 8. Dezember 2020 [BVGer-act. 3]). Dies vermag jedoch noch kein Abhängigkeitsverhältnis im vorliegend entscheidenden Sinne zu begründen. Insbesondere ergeben sich aus den geltend gemachten gesundheitlichen Beschwerden keine besonderen Betreuungs- oder Pflegebedürfnisse im Sinne der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s. E. 3.2). Der krankheitsbedingten Unterstützungsbedürftigkeit des Beschwerdeführers und seinen Betreuungsbedürfnissen kann von den entsprechenden Institutionen im Zuweisungskanton Basel-Stadt (bzw. den bereits eingesetzten medizinischen Fachpersonen) hinreichend Rechnung getragen werden. Nichts anderes gilt in Bezug auf seine körperlichen Beeinträchtigungen (Schmerzen im Rücken und im linken Bein infolge eines Bombenanschlags in seiner Heimat). Hilfestellungen beim Zurechtfinden im fremden Kontext und in Alltagssituationen können auch durch moderne Kommunikationsmittel gewährleistet werden und dem Beschwerdeführer und seinem Cousin steht es offen, sich - wie bereits bis anhin - regelmässig gegenseitig zu besuchen. Die geografische Distanz zwischen Zürich und Basel bewegt sich diesbezüglich in einem vertretbaren Rahmen.
4.4 Zusammenfassend besteht kein im Rahmen von Art. 27 Abs. 3 letzter Satz AslyG beachtliches Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und seinem Cousin. Dessen Zuweisung an den Kanton Basel-Stadt verletzt daher den Grundsatz der Einheit der Familie nicht.
Die angefochtene Verfügung erweist sich - nach Heilung des Verfahrensmangels - im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da ihm jedoch mit Zwischenverfügung vom 15. Dezember 2020 die unentgeltliche Prozessführung nach Art. 65 Abs. 1 VwVG gewährt wurde, ist er von der Bezahlung der Verfahrenskosten befreit.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...] / N [...])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Corina Fuhrer
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