VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
A 14 24
5. Kammer
bestehend aus
Vizepräsident Priuli als Vorsitzender, Präsident Meisser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Simmen
URTEIL
vom 18. November 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Karin Peng,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Mehrwertabschöpfungsabgabe
1. An der Urnenabstimmung vom 17. Mai 2009 beschloss das Stimmvolk der Gemeinde X._____ eine Teilrevision der Ortsplanung. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte die entsprechende Teilrevision der Ortsplanung mit Beschluss vom 12. Januar 2010. Im Rahmen dieser Ortsplanungsrevision wurden die im Eigentum der A._____ AG stehenden Grundstücke 1359, 1447 und 1700, welche sich bisher in der Landwirtschaftszone befanden, neu der Wohn- und Gewerbezone zugeteilt. In der Botschaft für die Urnenabstimmung vom 17. Mai 2009 wurde ausgeführt, dass mit der Zuordnung erwähnter Parzellen in die Wohn- und Gewerbezone der Betrieb der A._____ AG, welcher bereits einmal habe saniert werden müssen, am heutigen Standort gesichert werden könne, was wichtig und richtig sei. Für den Fall, dass die Parzelle innerhalb von 20 Jahren mit reinen Wohnbauten ergänzt und/oder neu überbaut werde, habe der Eigentümer an die Gemeinde eine Abgeltung (Mehrwertabschöpfung) von 40 % zu leisten. Massgebend sei die Differenz zwischen dem Marktpreis vor und nach der Umzonung. Werde die Parzelle nur teilweise mit Wohnbauten neu überbaut, beziehe sich die Mehrwertabschöpfung auf den entsprechenden Landanteil. Am 25. Januar 2013 veräusserte die A._____ AG eine Teilfläche von 1931 m2 des umgezonten Landes (Grundstück 1700) zum Preis von Fr. 780'000.-- an die B._____ AG und C._____ AG, welche das Grundstück anschliessend überbauten. Die Verkäuferin machte in der Folge trotz Aufforderung keine Preisangabe, sodass ihr die Gemeinde X._____ am 4. Dezember 2013 eine Mehrwertabschöpfungsabgabe von Fr. 600.--/m2, insgesamt Fr. 463'440.--, in Rechnung stellte. Nachdem die A._____ AG am 16. Dezember 2013 den Verkaufspreis von total Fr. 780'000.-- ohne Anerkennung einer Leistungspflicht bekannt gegeben und eine anfechtbare Verfügung verlangt hatte, verfügte der Gemeindevorstand am 8. April 2014 mit Bezug auf die Parzelle 1700 eine Mehrwertabschöpfungsabgabe (MWAA) in der Höhe von Fr. 304'276.-- zuzüglich 5 % Zins ab dem 23. Oktober 2013. Überdies wurde das Grundbuchamt D._____ angewiesen, eine entsprechende Anmerkung auf den Grundstücken 1359 und 1447 für eine MWAA von 40 % bei Überbauung zwischen dem 12. Februar 2010 und dem 12. Februar 2030 anzubringen.
2. Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 8. Mai 2014 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei die Verfügung vom 08. April 2014 betreffend Mehrwertabschöpfung für nichtig zu erklären;
1.1. eventualiter sei die Verfügung vom 08. April 2014 betreffend Mehrwertabschöpfung ersatzlos aufzuheben;
1.2. subeventualiter sei festzustellen, dass die anrechenbare Abgeltung auf max. 10 % zu reduzieren und kein Verzugszins geschuldet ist;
2. es sei festzustellen, dass zwischen den Parteien kein Vertrag bzgl. Mehrwertabschöpfung abgeschlossen wurde."
Die Gemeinde X._____ gebe keine gesetzliche Grundlage für die Erhebung der angefochtenen MWAA an, sodass eine solche fehle. Wenn die Gemeinde ihre Forderung auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abstütze, könne sie nicht verfügen, sondern habe nach Art. 63 Abs. 1 lit. b VRG gegen sie eine Klage zu erheben. Aus diesen Gründen erweise sich die angefochtene Verfügung als nichtig. Aber auch die übrigen Behauptungen der Gemeinde würden sich als unzutreffend erweisen. So habe die Beschwerdeführerin nie einen konkreten Einzonungsantrag, weder schriftlich noch mündlich, gestellt. Sie hätten auch gar nie über eine Mehrwertabschöpfung miteinander diskutiert. Auch hätten keine diesbezüglichen gemeinsamen Sitzungen mit entsprechenden Protokollen stattgefunden. Auf jeden Fall sei die Gemeinde bisher in dieser Hinsicht jeglichen Beweis schuldig geblieben. Es sei auch nicht nachvollziehbar, wie sie einer MWAA von 40 % hätte zustimmen können, nachdem die bisher allgemein diskutierten Ansätze viel tiefer liegen würden. Sie habe keinen Anlass gehabt, die kommunale Abstimmung, wo sie gar nicht abstimmungsberechtigt gewesen sei und somit auch die Botschaft nicht erhalten habe, oder den Genehmigungsbeschluss der Regierung anzufechten, nachdem darin keine Verpflichtungen ihrerseits erwähnt worden seien. Der damalige Gemeindepräsident E._____ sei wohl auch ihr Verwaltungsrat, aber ohne Zeichnungsberechtigung, gewesen. Gleichzeitig sei er aber auch noch Präsident der Raiffeisenbank F._____ gewesen, welche ihre Kreditgeberin gewesen sei. Die Aufforderungen der Gemeinde zur Bekanntgabe des Veräusserungspreises, den sie überdies schon vor der Erhebung der kommunalen Handänderungssteuer vom 5. September 2013 hätte kennen müssen, seien eher in der Absicht erfolgt, irgendwelche konkludente Akzeptanz seitens der Verkäuferin zu erhalten, was jedoch nicht geschehen sei. Der Gemeindepräsident habe wohl gemäss Schreiben der Gemeinde vom 5. November 2013 das Anliegen einer Einzonung aufgenommen, aber ohne Auftrag oder entsprechende Vollmacht seitens ihres Verwaltungsrates. Wohl könnten die Bündner Gemeinden nach Art. 19 Abs. 3 KRG einen angemessenen Ausgleich des Mehrwertes festlegen, was vorliegend aber weder gesetzlich noch vertraglich irgendwie erfolgt sei. Ohne eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage oder entsprechende schriftliche Vereinbarung sei die Erhebung irgendwelcher Abgaben aber ohnehin nicht zulässig. Mit der MWAA sei sonst niemand belastet worden, mit Ausnahme der Alterssiedlung "G._____", welche aber bezüglich Alterssiedlung wieder befreit sei. Ob dort ein Vertrag oder auch nur die Erwähnung in der Botschaft vorhanden sei, entziehe sich ihrer Kenntnis. Auch diesbezüglich habe sich die Gemeinde zu erklären. Gestützt auf Art. 5 RPG (gemeint ist die vor dem 1. Mai 2014 geltende Fassung) und Art. 19 Abs. 3 KRG seien bisher in den Richtlinien der Bündner Vereinigung für Raumplanung in ländlichen Gebieten Ansätze zwischen 10 und 20 % empfohlen worden, und nicht 40 %. Des Weiteren werde der Zins von 5 % ab dem falschen Datum verlangt, da im Schreiben vom 23. Oktober 2013 gar kein geschuldeter Betrag erwähnt sei.
3. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die angefochtene Verfügung vom 8. April 2014.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie in der angefochtenen Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene kommunale Verfügung vom 8. April 2014, mit welcher die Beschwerdegegnerin mit Bezug auf die Parzelle 1700 eine MWAA in der Höhe von Fr. 304'276.-- zuzüglich 5 % Zins ab dem 23. Oktober 2013 verfügt und überdies das Grundbuchamt D._____ angewiesen hat, eine entsprechende Anmerkung auf den Grundstücken 1359 und 1447 für eine MWAA von 40 % bei Überbauung zwischen dem 12. Februar 2010 und dem 12. Februar 2030 anzubringen, ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. Streitig und zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwerdeführerin gestützt auf den Verkauf einer Teilfläche von 1931 m2 (Grundstück 1700) zum Preis von Fr. 780'000.-- in Rechnung gestellte MWAA in der Höhe von Fr. 304'276.-- zuzüglich 5 % Zins ab dem 23. Oktober 2013.
2. a) Gemäss neuem Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700), gültig ab 1. Mai 2014, regelt das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Dabei werden Planungsvorteile mit einem Satz von mindestens 20 % ausgeglichen. Der Ausgleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusserung fällig. Das kantonale Recht gestaltet den Ausgleich so aus, dass mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden ausgeglichen werden (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Gemäss Art. 38 Abs. 4 RPG (Übergangsbestimmungen) regeln die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderungen den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Art. 5 RPG.
b) Vorliegend ist die Bauzonenzuteilung der Grundstücke 1359, 1447 und 1700 durch die Gemeinde an der Urnenabstimmung vom 17. Mai 2009 erfolgt und mit der rechtskräftigen Genehmigung durch die Regierung des Kantons Graubünden vom 12. Januar 2010 in Kraft getreten. Die tatsächliche Überbauung einer Teilfläche von 1931 m2 des umgezonten Landes (Grundstück 1700) erfolgte im Anschluss an dessen Verkauf vom 25. Januar 2013 an zwei Aktiengesellschaften zum Preis von Fr. 780'000.--. Massgebend für den vorliegenden Verkauf bleibt somit Art. 5 RPG in seiner bis zum 30. April 2014 geltenden Fassung, der wie folgt lautete:
Art. 5 Ausgleich und Entschädigung
1 Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen.
2 Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt.
3 Die Kantone können vorschreiben, dass die Auszahlung von Entschädigungen bei Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch anzumerken ist.
Auf diesen bis zum 30. April 2014 geltenden Art. 5 RPG stützte sich auch Art. 19 Abs. 3 des Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100), den die Beschwerdegegnerin für die Erhebung der vorliegend streitigen MWAA angewendet hat. Dieser schreibt vor, dass die Bündner Gemeinden mit den Betroffenen vertraglich einen angemessenen Ausgleich festlegen können, wenn planerische Massnahmen zu erheblichen Vor- oder Nachteilen führen. Eine diesbezügliche Erhebungsermächtigung für die Gemeinde ist in Art. 19 Abs. 3 KRG somit ohne Weiteres gegeben. Voraussetzung dazu ist allerdings, dass dies mit den Betroffenen vertraglich festgelegt worden ist. In ihrer Wegleitung "Baulandpolitik und Baulandmobilisierung in der Gemeinde" (beschwerdeführerische Beilage 11) schreibt die Bündner Vereinigung für Raumentwicklung (BVR) in Ziff. 5.1 ausdrücklich, dass das KRG für die Mehrwertabschöpfung keine weiteren kommunalen Bestimmungen erfordere, aber den Abschluss von vertraglichen Vereinbarungen vorsehe. In Anhang 3 legt die BVR auch ein solches Muster eines Mehrwertausgleichsvertrags bei. In der Arbeitshilfe zum KRG des Departements für Volkswirtschaft und Soziales vom 6. Dezember 2004 (Stand 1. Dezember 2010) wird unter Art. 19 Abs. 3 KRG was folgt ausgeführt:
"Abs. 3 gibt den Gemeinden ausdrücklich die Befugnis zum Abschluss von Vereinbarungen mit Grundeigentümern/innen über den angemessenen Ausgleich planungsbedingter Vor- und Nachteile. Damit sind allfällige Zweifel an der Zulässigkeit solcher Verträge zwischen Gemeinwesen und Privaten beseitigt. Den Gemeinden wird mit diesem Instrument der Weg geebnet, mit Grundeigentümern/innen z.B. eine Planungsmehrwertabschöpfung (in Geld oder in Form einer Sachleistung) auszuhandeln, so z.B. in Fällen, in denen sich der Gemeinde mehrere gleichwertige Gebiete für Neueinzonungen oder Aufzonungen anbieten. Gestützt auf diese Bestimmung dürfte es wohl zulässig sein, im kommunalen Baugesetz eine Regelung zu erlassen, mit welcher z.B. Einzonungsbeschlüsse vom Vorliegen eines Planungsmehrwertabschöpfungsvertrages zwischen den involvierten Grundeigentümern/innen und dem Gemeindevorstand abhängig gemacht werden. Hingegen dürfte der vorliegende Absatz 3 keine gesetzliche Grundlage für eine Regelung bilden, gestützt auf welche eine Planungsmehrwertabschöpfung gegen den Willen der involvierten Grundeigentümerschaft erhoben werden kann; eine entsprechende gesetzliche Grundlage müsste gemäss Art. 5 Abs. 1 RPG – wenn schon – im kantonalen Recht geschaffen werden. Der kantonale Gesetzgeber hat davon jedoch abgesehen."
c) Vorliegend hat die Beschwerdeführerin von Anfang an bestritten, einer vertraglichen Vereinbarung mit der Beschwerdegegnerin irgendwie zugestimmt zu haben. Eine solche schriftliche Vereinbarung legt die Beschwerdegegnerin denn auch nicht ein. Sie sieht den Abschluss einer solchen Vereinbarung in ihren Ausführungen in der Botschaft zur massgebenden Ortsplanungsrevision vom 17. Mai 2009 und zusätzlich in der Tatsache, dass der damalige Gemeindepräsident gleichzeitig im Verwaltungsrat der Beschwerdeführerin sass und somit gleichsam ihre Interessen vertreten haben soll. Weder die erwähnte Botschaftspassage, wonach der Eigentümer an die Gemeinde eine Abgeltung (Mehrwertabschöpfung) von 40 % zu leisten habe, falls die Parzelle innerhalb von 20 Jahren mit reinen Wohnbauten ergänzt und/oder überbaut werde, noch die Verwaltungsratseigenschaft ohne Zeichnungsberechtigung und ohne ausdrückliche Vollmacht des früheren Gemeindepräsidenten sind aber geeignet, die nach Art. 19 Abs. 3 KRG erforderliche Zustimmung der Beschwerdeführerin entstehen zu lassen. In Ermangelung einer entsprechenden Zustimmung der Beschwerdeführerin sowie vor dem Hintergrund, dass die Erhebung einer Planungsmehrwertabschöpfungsabgabe gegen den Willen der involvierten Grundeigentümerschaft gestützt auf Art. 19 Abs. 3 KRG nicht möglich ist, erweist sich die angefochtene Verfügung vom 8. April 2014, wenn nicht gerade als nichtig, so doch als widerrechtlich, weshalb die vorliegende Beschwerde gemäss Ziff. 1.1. des Antrags gutzuheissen und die angefochtene Verfügung ersatzlos aufzuheben ist. Damit kann die Frage der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung an sich offen gelassen werden.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdegegnerin, welche gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG überdies verpflichtet wird, der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV; BR 310.250) gilt ein Stundenansatz zwischen Fr. 210.-- und 270.-- als üblich. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin hat mit Schreiben vom 10. Juli 2014 eine Honorarnote im Umfang von Fr. 3'930.-- eingereicht. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus einem Honorar von Fr. 3'875.-- für 15.5 Arbeitsstunden à Fr. 250.-- zuzüglich Barauslagen von Fr. 55.--. Der gesamthaft geltend gemachte Aufwand von 15.5 Arbeitsstunden erscheint dem Gericht als angemessen. Hingegen kann mangels Einreichung einer Honorarvereinbarung sowie vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin nicht im Anwaltsregister (des Kantons Schwyz) eingetragen ist, nicht von einem über dem üblichen mittleren Ansatz im Sinne von Art. 3 Abs. 1 HV liegenden Stundenansatz von Fr. 250.--, sondern bloss von einem mittleren Stundenansatz von Fr. 240.-- ausgegangen werden. Folglich ergibt sich eine aussergerichtliche Entschädigung von Fr. 3'775.-- (15.5 Arbeitsstunden à Fr. 240.-- [= Fr. 3'720.--] + Barauslagen von Fr. 55.--). In diesem Umfang hat die Gemeinde X._____ die A._____ AG aussergerichtlich zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung vom 8. April 2014 aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'500.--
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
2'712.--
gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Gemeinde X._____ entschädigt die A._____ AG aussergerichtlich mit gesamthaft Fr. 3'775.--.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilung]