Verfahren 14
Procedura Procedura
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Beschwerde ge-gen Entscheideanerkannter Landeskirchen.
**Das Verwaltungsgerichtkann nurgegen Entscheidevon Kirchgemeindenund Landeskirchen****angerufen werden,****wenn die Verletzung staatlichen Rechts geltend ge-**macht wird (E.1a–c).
Bei Beschwerdengegen Entscheideder Rekurskommis- sion der Katholischen Landeskirche Graubündenkann dasVerwaltungsgericht nurprüfen, obdie Rekurskom- missiondas landeskirchlicheRecht inVerletzung der Kantons-und derBundesverfassung sowiedem Völker-recht angewandthat oder****nicht (E.1d).
Es istjedoch nichtvorausgesetzt, dassder angefoch- teneEntscheid derRekurskommission formelloder ma- teriellstaatliches Rechtangewandt hat;die Geltendma- chungder Verletzungvon staatlichemRecht genügt,um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begrün- den(E.1d).
Die Überprüfungder richtigenAnwendung deslandes- kirchlichen Rechtsoder deskirchlichen Rechtssteht nichtin derKompetenz des****Verwaltungsgerichts (E.1e). Competenza delTribunale amministrativo.Ricorsi contro decisionidi Chiesedi Stato****riconosciute.
Il Tribunaleamministrativo puòessere aditosolo contro decisionidi comuniparrocchiali odelle Chiesedi Stato riconosciute, se viene fatta valere una violazione di normegiuridiche emanatedallo Stato(cons. 1a–c).
Nel caso di ricorsi contro decisioni della Commissione diricorso dellaChiesa cattolicadei Grigioni,il Tribunaleamministrativo puòesaminare solose laCommissione di ricorsoabbia omeno applicatola leggeecclesiastica in violazionedi normecostituzionali cantonalio federali nonchédel dirittodelle genti(cons. 1d).
Non èperò presuppostoche ladecisione impugnata dellaCommissione diricorso abbiaapplicato formal-
mente o materialmente il diritto emanato dallo Stato; il fatto di far valere una violazione di norme giuridiche emanate dallo Stato basta per giustificare una compe- tenza del Tribunale amministrativo (cons. 1d).
– L’esame della corretta applicazione del diritto della Chiesa di Stato o del diritto ecclesiastico non è di com- petenza del Tribunale amministrativo (cons. 1e).
Erwägungen:
1. a) Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bil- det das Urteil vom 10. September 2013 der Rekurskommission, mit welchem diese die Beschwerde der Beschwerdeführer vom 19. No- vember 2012 gegen die Beschlüsse des Corpus catholicum vom
1. Oktober 2012 betreffend Beendigung ideeller und finanzieller Unterstützung des Beigeladenen sowie Genehmigung des Vor- anschlags 2012/2013 der Beschwerdegegnerin abgewiesen hatte. In formeller Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungs- gericht zuständig ist, die vorliegende Beschwerde zu beurteilen. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG ist das Verwaltungsgericht zustän- dig, Beschwerden gegen Entscheide anerkannter Landeskirchen und ihrer Kirchgemeinden zu beurteilen, soweit eine Verletzung des vom Staat erlassenen Rechts geltend gemacht wird, sowie in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten, die dem Verwaltungsge- richt von den Landeskirchen zur Beurteilung zugewiesen wurden.
1. Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich unbestrit- tenermassen um eine anerkannte Landeskirche. Die Landeskir- chen und ihre Kirchgemeinden sind Vereinigungen, die ihre Exis- tenz dem in ihren Verfassungen zum Ausdruck gebrachten Willen der Religionsangehörigen verdanken, eine eigene körperschaftli- che Personenverbindung zu bilden. Die öffentlich-rechtliche An- erkennung als Körperschaften in der Kantonsverfassung bildet ihre staatsrechtliche Grundlage. Die Landeskirchen und Kirchge- meinden sind von Verfassung wegen Gebietskörperschaften, da alle auf ihrem Gebiet wohnhaften stimmberechtigten und der Re- ligionsgemeinschaft angehörenden Einwohner befugt waren, sie zu gründen und zuständig sind, sie zu gestalten. Sie erfüllen eine öffentliche Aufgabe, weil der Staat ihre Tätigkeit mit der öffentlich- rechtlichen Anerkennung als eine solche ansieht. IhreTätigkeit und das ihnen vom Staat eingeräumte Besteuerungsrecht üben sie au- tonom aus. Daher sind sie vom Staat klar geschiedene Körper- schaften (vgl. NAY, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden [Kommentar
KV/GR], Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 99 Rz. 11). Die Landeskirchen und Kirchgemeinden haben zwar ihre staatsrechtliche Grundlage in den Kantonsverfassungen erhalten, aber sie sind gleichwohl keine kantonalen staatlichen Institutionen (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Vorbemerkungen zu Art. 98–100 Rz. 6). Mit der qualifizier- ten Anerkennung der Landeskirchen als Körperschaften des öf- fentlichen Rechts geht das Recht einher, ihre Mitglieder zu besteu- ern und über den Anteil an der kantonalen Kultussteuer der juristischen Personen zu verfügen. Diese Hoheitsgewalt wurde den Kirchen nur eingeräumt, unter der Verpflichtung die demokra- tischen und rechtsstaatlichen Grundsätze einzuhalten (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Vorbemerkungen zu Art. 98–100 Rz. 12). Vor- aussetzung für die Gewährleistung des den Kirchen zustehenden Grundrechts der Religionsfreiheit und dem daraus resultierenden Selbstbestimmungsrecht und Neutralitätsgebot ist, dass die Lan- deskirchen als Körperschaften des öffentlichen Rechts grosse Autonomie geniessen. Die Anforderungen an ihre Organisation sollen sich auf das aufgrund des Besteuerungsrechts und des An- spruchs auf Anteil der kantonalen Kultussteuer aus demokrati- scher und rechtsstaatlicher Sicht Erforderliche beschränken. Die anerkannten Landeskirchen und ihre Kirchgemeinden sind auf diese Weise zwar öffentlich-rechtliche, aber keine staatlichen Kör- perschaften. Sie sind dank ihrer Autonomie vom Staat institutio- nell getrennt, und zwar im Sinne einer positivenTrennung. D. h., es muss keine Verweisung der Religionsgemeinschaften ins Privat- recht im Sinne einer negativen Trennung stattfinden und es ist dem Staat erlaubt, die Kirchen zu fördern und zu unterstützen, un- ter der Voraussetzung, dass dies in rechtsgleicher Weise erfolgt und der staatliche klar vom religiösen Bereich getrennt wird. Die Autonomie der Landeskirchen besteht «im Rahmen des kantona- len Rechts». Das kantonale Recht kann die Autonomie der Landes- kirche jedoch nicht ohne Weiteres durch kantonale Gesetze ein- schränken. Dem steht die in Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) garantierte Reli- gionsfreiheit und insbesondere das darauf gestützte Neutralitäts- gebot des Staates und das Selbstbestimmungsrecht der Religi- onsgemeinschaften entgegen. Der Kanton muss aber weiterhin sicherstellen können, dass die demokratischen Abläufe in den an- erkannten Landeskirchen gewährleistet sind und bleiben. Die Grenze für die Autonomie der Landeskirchen und Kirchgemeinden sowie für das Selbstbestimmungsrecht der Kirchen bildet heute das Grund- und Menschenrecht der Religionsfreiheit. Der Kanton
Graubünden kennt kein Kirchengesetz. Die Landeskirchen sind selbstständig in der Regelung ihrer Angelegenheiten, sofern sie die grundlegenden demokratischen und rechtsstaatlichen Anfor- derungen einhalten (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Art. 99 Rz. 1–4).
1. Gemäss Art. 29a und Art. 30 Abs. 1 BV muss auch bei Streitigkeiten über Rechte und Pflichten der Glaubensangehörigen nach dem Recht der Kirchgemeinde und Landeskirchen und auch der Kirchgemeinden gegenüber den Kantonalkirchen eine gericht- liche Instanz zur Verfügung stehen. Die Funktion kann dem kanto- nalen Verwaltungsgericht übertragen werden (vgl. NAY, Staatlicher und landeskirchlicher Rechtsschutz in kirchlichen Angelegen- heiten, in: Schweizerisches Jahrbuch für Kirchenrecht [SJKR], Bd. 13 [2008], S. 11, S. 16 f.). Der Kanton Graubünden hat in den Art. 98–100 KV einige wenige religionsverfassungsrechtliche Bestim- mungen erlassen und kennt kein Kirchengesetz. Das kantonale Verwaltungsgericht kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG Be- schwerden gegen Entscheide anerkannter Landeskirchen und ih- rer Kirchgemeinden beurteilen, soweit eine Verletzung des vom Staat erlassenen Rechts geltend gemacht wird oder bei verwal- tungsrechtlichen Streitigkeiten, die dem Verwaltungsgericht von den Landeskirchen zur Beurteilung zugewiesen wurden. Die Zu- ständigkeit des Verwaltungsgerichts in landeskirchlichen Streitig- keiten ist in Bezug auf die Katholische Landeskirche eine sehr be- schränkte, weil es nur gegen Entscheide von Kirchgemeinden und Landeskirchen angerufen werden kann, wenn die Verletzung staat- lichen Rechts geltend gemacht wird. Es wird also an den Be- schwerdegründen angeknüpft. Bei der evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Graubünden geht die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts weiter, da diese die Beurteilung von verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten ausdrücklich dem Ver- waltungsgericht zugewiesen hat (vgl. zum Ganzen: NAY, Kommen- tar KV/GR, Art. 98 Rz. 29 f. und DERS., SJKR, S. 19 ff.). Im Kanton Zürich wurde eine andere Regelung vorgesehen. Die zürcherische Lösung knüpft am Anfechtungsobjekt an und sieht die Zuständig- keit des Verwaltungsgerichts nur für Anordnungen vor, die sich un- mittelbar auf staatliches Recht (z. B. Kirchengesetz, kantonales Ge- setz über die politischen Rechte betreffend Pfarrwahlverfahren und Steuergesetz für die Erhebung der Kirchensteuern) stützen (vgl. § 18 des zürcherischen Kirchengesetzes [KiG]; LS 180.1). Das zürcherische Verwaltungsgericht ist folglich nur dann zur Beur- teilung von auf landeskirchlichem Recht beruhenden Entscheiden zuständig, soweit eine Landeskirche dies vorsieht (vgl. BOSS-
HART/BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü- rich/Basel/Genf 2014, § 19b Rz. 68 ff.). Die Landeskirchen können sodann gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht die Ver- letzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bun- desverfassung gewährt (also z. B. Autonomie- und Bestandes- garantien). Das Bundesgericht ist ausserdem zuständig für öffentlich-rechtliche Beschwerden gegen Entscheide und Erlasse von Kirchgemeinden oder kantonalkirchlichen Organen, wenn Bürger (oder private/privatrechtlich betroffene juristische Perso- nen) Beschwerdegründe gemäss Art. 95 BGG geltend machen. Als Beschwerdegründe kommen die Verletzung von Bundesrecht, ins- besondere von Grundrechten der Bundesverfassung und des Völkerrechts (namentlich EMKR und UNO-Pakt II) in Frage, aber nicht kantonales oder gar landeskirchliches Recht. Es kann also nur vorgebracht werden, das kantonale oder landeskirchliche Recht sei in einer die Bundesverfassung oder das angeführte Völ- kerrecht verletzenden Art und Weise ausgelegt und angewendet worden (vgl. NAY, SJKR, S. 13 f.). Art. 86 Abs. 2 BGG verlangt, dass sich vor dem Bundesgericht zunächst im Kanton ein oberes Ge- richt mit der Angelegenheit befasst. Es kann dazu ein kantonales Ober- oder Verwaltungsgericht in Frage kommen. Es kann aber auch eine vom kantonalkirchlichen Parlament gewählte und mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattete Judikative einer Kanto- nalkirche als zulässige unmittelbare Vorinstanz des Bundesge- richts gelten, wenn es um die Anwendung von eigenem kantonal- kirchlichem Recht geht. Desweitern muss diese Instanz nicht als Rechtsmittelinstanz entscheiden, was jedoch bei der in Frage kom- menden Rekurskommission einer Landeskirche oder beim kanto- nalen Verwaltungsgericht in der Regel der Fall sein wird (vgl. NAY, SJKR, S. 14 f.).
1. Wie gerade ausgeführt, ist die Zuständigkeit des Ver- waltungsgerichts in landeskirchlichen Streitigkeiten in Bezug auf die Beschwerdegegnerin eingeschränkt, weil es nur gegen Ent- scheide von Kirchgemeinden und Landeskirchen angerufen wer- den kann, wenn die Verletzung staatlichen Rechts geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht kann in Bezug auf die Beschwerde- gegnerin Entscheide der Rekurskommission in Anwendung des landeskirchlichen Rechts nur auf die Vereinbarkeit mit der Kan- tons- oder der Bundesverfassung und dem Völkerrecht überprü- fen. Das Verwaltungsgericht kann also überprüfen, ob die Rekurs- kommission landeskirchliches Recht in einer die Kantons- oder
Bundesverfassung oder das Völkerrecht verletzenden Art und Weise ausgelegt und angewendet hat. Das Verwaltungsgericht kann aber nicht überprüfen, ob das landeskirchliche Recht richtig angewendet wurde. Es ist jedoch nicht vorausgesetzt, dass das an- gefochtene Urteil der Rekurskommission formell oder materiell staatliches Recht angewendet oder die Anwendung desselben durch das Corpus catholicum beurteilt hat. Diese Auslegung von Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG ergibt sich, wenn man diese Bestimmung mit der Vorschrift im zürcherischen Kirchengesetz (wonach vom Verwaltungsgericht ZH nur Anordnungen überprüft werden, die sich unmittelbar auf staatliches Recht stützen) und Art. 95 BGG (wonach vor dem Bundesgericht die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere der Grundrechte der BV und des Völkerrechts, aber nicht kantonales Recht gerügt werden kann) vergleicht. Neben dem staatskirchlichen Recht – also dem staatlichen Recht, welches das Verhältnis zwischen Staat und Kirche regelt, in casu Art. 98–100 KV – gibt es das landeskirchliche Recht (Gesetzgebung der Be- schwerdegegnerin, z. B. die Verfassung der Beschwerdegegnerin oder die Verordnung über die Finanzverwaltung der Beschwerde- gegnerin) und das kirchliche Recht (Lehre und Ordnung der römisch-katholischen Kirche). Die beschränkte Überprüfungsbe- fugnis (Vereinbarkeit mit der Kantons- oder der Bundesverfassung und dem Völkerrecht) kann sich nur auf das landeskirchliche Recht beziehen aber keinesfalls auf das kirchliche Recht. Weil die öffent- lich-rechtliche Anerkennung der Beschwerdegegnerin zukommt und nicht der römisch-katholischen Kirche, bezieht sich Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG – schon seinem Wortlaut nach – nur auf die aner- kannte Landeskirche und nicht auf die römisch-katholische Kirche als solche. Die Ansicht der Beschwerdeführer, die von der Be- schwerdegegnerin erlassene Rechtsordnung sei als staatskirchen- rechtliches und somit als staatliches Recht im Sinn von Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG zu qualifizieren, trifft folglich nicht zu. Das landes- kirchliche Recht ist kein vom Staat erlassenes Recht. Was den Ent- scheid PVG 1994 Nr. 69 betrifft, so ist mit den Beschwerdeführern festzustellen, dass sich dieser auf einen Fall bezog, bei welchem offenbar keine elementaren Verfahrensregeln verletzt wurden. Im Gegensatz dazu werden im vorliegenden Fall verschiedene Verlet- zungen von Grundrechten (die Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Willkürverbots, des Legalitätsprinzips und der Religionsfrei- heit) gerügt. Ob diese Verletzungen im vorliegenden Fall tat- sächlich vorliegen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung festzu- stellen. Die Geltendmachung der Verletzung von Grundrechten
genügt jedoch, um ein Eintreten des Verwaltungsgerichts zu be- wirken. Die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Grau- bünden (VGU) U 09 40 vom 13. Oktober 2009 sowie U 10 66 vom
17. August 2010 sind vorliegend nicht einschlägig, da es in diesen Fällen um Entscheide der evangelisch-reformierten Landeskirche ging, welche die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausdrücklich an das Verwaltungsgericht delegiert hat. Auch aus VGU A 03 109 vom
9. Januar 2004 kann nichts hergeleitet werden, da dieser Fall die Kirchensteuer betraf, weshalb sich das Verwaltungsgericht nicht zur vertieften Prüfung seiner Zuständigkeit veranlasst sah.
1. Dies bedeutet vorliegend, dass das Verwaltungsgericht grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten hat. Bei der mate- riellen Prüfung der einzelnen Rügen kann das Verwaltungsgericht jedoch nur prüfen, ob die Rekurskommission das landeskirchliche Recht in Verletzung der Kantons- und der Bundesverfassung sowie dem Völkerrecht angewandt hat oder nicht. Die Überprüfung der richtigen Anwendung des landeskirchlichen Rechts oder des kirch- lichen Recht steht nicht in der Kompetenz des Verwaltungsge- richts. Demzufolge kann das Verwaltungsgericht nicht prüfen, ob die Tätigkeiten des Beigeladenen oder die Beitragsgewährung durch die Beschwerdegegnerin an den Beigeladenen unter der Be- dingung der negativen Zweckbindung gegen die Lehre und Ord- nung der römisch-katholischen Kirche verstossen. Vorliegend ist einzig zu prüfen, ob die Entstehung des angefochtenen Urteils der Rekurskommission sich an die verfassungsmässigen Rahmenbe- dingungen des staatlichen Rechts hält oder nicht. U 13 92 e U 12 125 Urteil vom 4. September / 20. November 2014