Familienergänzende Kinderbetreuung. Kündigung Leis- tungsvereinbarung. Vertrauensschutz.
Die kantonalefamilienergänzende Kinderbetreuungbe- inhaltet auch das Angebot von Krippenplätzen;zwi- schen denGemeinwesen undprivaten Anbieternwer- dendarüber Leistungsvereinbarungenmit individuellenVorgaben über die gegenseitigen Rechte und Pflichten abgeschlossen(E.2a).
Bei diesenLeistungsvereinbarungen handeltes sichum öffentlich-rechtliche Verträge;es gilt dabei auch der Grundsatz vonTreu und Glauben zwischen denVer- tragspartnernbzw. dasVerbot widersprüchlichenVer- haltensdurch dieVerwaltungsinstanzen (E.2b);das Ver-trauensprinzip kannallenfalls durchdie Nichtbeachtung derbisherigen Finanzierungs-und Risikoverteilungbei einer Vertragserneuerungverletzt werden(E.2c).
Auslegungshilfe kanndabei diezeitliche Befristung****bis- heriger Leistungen sein (E.2d).
Interpretation des gegenseitig vereinbarten «Beach- tungs-und Berücksichtigungsgebots»mit Blickauf eine Fortführungslast bei Neuabschluss der Leistungsverein- barung(E.2e).
Eine Kündigungist rechtswidrig,wenn siematerielle oder formelleBestimmungen desKündigungsschutzes verletzt; jede Kündigung bedeutet zugleich die Aus- übung eines Gestaltungsrechts; dabei istfestzuhalten, dass ein zu Unrecht ausgeübtes Gestaltungsrecht von vornherein keineRechtswirkungen zuentfalten vermag unddeshalb eineentsprechende Kündigungex tunc (seitErlass) alsunwirksam zubetrachten ist**(E.2f).** Assistenza ai bambini complementare alla famiglia. Dis- detta dell’accordo****di prestazioni.Protezione dellafiducia.
L’assistenza aibambini complementarealla famiglia cantonalecontempla anchel’offerta diposti perasili nido; trai comunie gliofferenti privativengono alri- guardo stipulati degli accordi di prestazioni con diret- tive individualiin meritoai vicendevolidiritti e****doveri (cons. 2a).
Questi accordidi prestazionisono contrattidi diritto pubblico;vale anchequi ilprincipio dellabuona fedetra leparti contraentirispettivamente ildivieto diassumere
**un comportamentocontradditorio trale diverseistanze amministrative (cos.2b); ilprincipio dellafiducia può essere leso tramite l’inosservanza della finora vigente ripartizionedei finanziamentie deirischi nelcaso diun rinnovo delcontratto (cons.**2c).
**Un aiutoper l’interpretazionepuò esseredato dellali- mitazione temporaledelle prestazionidovute finora (cons.**2d).
**Interpretazione del «precetto di osservanza e presa in considerazione», pattuitoreciprocamente, invista diun proseguimento nell’ambito di una nuova stipulazione dell’accordo diprestazioni (cons.**2e).
Una disdettaè illegalese violanorme materialio for-mali inmerito allaprotezione controla rescissione;ogni disdetta significa anche l’esercizio di un diritto forma-tore; vapoi constatatoche undiritto formatoreeserci- tato atorto nonè suscettibiledi esercitarealcuna con-seguenza giuridicae pertantouna relativadisdetta ex tunc**(con effettodalla suapronuncia) va****considerata in- efficace (cons.**2f). Erwägungen:
1. a) Das KIBEG und die dazugehörige KIBEV regeln grundsätzlich die Finanzierung, dieTarife, die Anerkennung, die Be- darfsplanung und die Abrechnung der Krippenplätze. Nach Art. 8 des Gesetzes über die familienergänzende Kinderbetreuung in der Gemeinde X. (RBC 3** 1**) werden im Rahmen dieses Gesetzes zwischen der Gemeinde und privaten Anbietern von familienergänzender Kinderbetreuung Leistungsvereinbarungen getroffen, in welchen Leistungsziele, Organisation und Zusammen- arbeit, Finanzierung und Tarifgestaltung sowie das Controlling ge- regelt werden. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen wurde auch die bisher bestehende Leistungsvereinbarung vom 18./26. Fe- bruar 2009 zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwer- deführer abgeschlossen. In Ziff. 9 Abs. 2 (Schlussbestimmung) wurde darin im Hinblick auf eine spätere Auflösung dieser Lei- stungsvereinbarung ausdrücklich noch was folgt vereinbart: Im gegenseitigen Einverständnis ist die Leistungsvereinbarung
jederzeit abänderbar. Sollte die Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein- den (Bündner NFA) eine Abänderung vorliegender Vereinbarung erfordern, so verpflichten sich die Parteien, innert sechs Monaten
seit Inkrafttreten der entsprechenden neuen Ordnung eine neue, angepasste Leistungsvereinbarung zu verhandeln. Bei Neuab- schluss einer Vereinbarung beachten die Parteien die in vorliegen- der Vereinbarung (insbesondere in Art. 4 Abs. 3 lit. a und b) vorge- nommene Risikoverteilung zwischen Kinderkrippe und Stadt, resultierend von der von der Gemeinde gewünschten Erweiterung der Krippe um zwei Gruppen.
Die Leistungsvereinbarung ist von beiden Seiten unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von zwölf Monaten, erstmals auf Ende 2014, schriftlich kündbar (Ziff. 9 Abs. 1, letzter Satz).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts gilt es, zunächst die Rechtsnatur dieses Vertrags zu erläutern sowie die Rechtswirkun- gen der darin enthaltenen Abmachungen mit Blick auf die ange- fochtene Vertragskündigung (Ausübung eines Gestaltungsrechts) durch die Stadt im Einzelfall zu interpretieren und rechtlich zu wür- digen.
1. Für das Gericht steht zweifelsfrei fest, dass es sich bei der Leistungsvereinbarung 2009 um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerde- gegnerin handelt, da es hier um die Sicherstellung einer öffentli- chen Aufgabe im Sinne von Art. 3 des städtischen Familienbetreu- ungsgesetzes geht. Die Auslegung von öffentlich-rechtlichen Verträgen wird vom Vertrauensprinzip beherrscht. Dieses besagt, dass einer Willensäusserung derjenige Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in gutenTreuen beilegen durfte und musste. Besonderes Augenmerk ist dabei darauf zu richten, dass das Gemeinwesen beim Ab- schluss von Verträgen dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tra- gen hat, weshalb in Zweifelsfällen zu vermuten ist, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, welcher mit dem öffentlichen Inte- resse im Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner dar- über Rechenschaft gab (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz ** 1**03 m.H.a. BGE 135 V 241 E.3.6; 122 I 335 E.4e; 121 II 85 E.4a). Weiter ist der Grundsatz vonTreu und Glauben zu beachten, der ein loyales und vertrauens- würdiges Verhalten im Rechtsverkehr gebietet; der Grundsatz ist für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und Privaten ele- mentar. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet der Grundsatz, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbe- ziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN,, a.a.O., Rz 622 m.w.H.). In Bezug auf
verwaltungsrechtliche Verträge stellte das Bundesgericht fest, dass es im Wesen jedes Vertrages liege, Vertrauen im Hinblick auf das zukünftige Verhalten des Vertragspartners zu begründen (BGE 103 Ia 514 E.4a). Der Vertrauensschutz nach Art. 9 BV besagt zu- dem, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berech- tigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden. In diesem Zusammenhang gilt auch ein Ver- bot von widersprüchlichem Verhalten der Verwaltungsbehörden gegenüber Privaten (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, a.a.O., Rz 627).
1. Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er hätte zur Krippenerweiterung und damit einhergehend zur Mietzinserhöhung nur unter der Bedingung der speziellen Finan- zierungs- und Risikoverteilungsklauseln zugestimmt. Für ihn sei klar gewesen, dass das Risiko durch die Beschwerdegegnerin ge- tragen werde, und zwar ohne zeitliche Befristung. Zum Beweis dafür wurde auf ein E-Mail von C. vom 5. Februar 2009 sowie ein Schreiben der Kinderkrippe vom 18. Februar 2009 – beide an die Beschwerdegegnerin versandt – verwiesen. In der Replik er- gänzte der Beschwerdeführer seinen Standpunkt nochmals dahin- gehend, dass aus Ziff. 9 der Leistungsvereinbarung eine suspen- sivbedingte Pflicht abzuleiten sei, bei Kündigung anschliessend wiederum eine neue Leistungsvereinbarung abzuschliessen. Der Beschwerdeführer warf der Beschwerdegegnerin deswegen eine krasse Verletzung des Vertrauensprinzips vor, was zur Aufhebung des strittigen Beschlusses führen müsse.
2. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass bei Abschluss der Vereinbarung nie die Rede davon gewesen sei, dass die Risikoverteilung zeitlich unbefristet gelten solle. Im Gegenteil: Die Kündigungsfrist sei aus der Leistungsvereinbarung klar er- sichtlich. Entsprechend wurde die Möglichkeit einer ordentlichen Kündigung per Ende des Kalenderjahres mit zwölfmonatiger Kün- digungsfrist, erstmals per Ende 2014, vorgesehen und davon habe sie einfach vereinbarungskonform Gebrauch gemacht. Von einer Verletzung des Vertrauensprinzips könne deshalb keine Rede sein.
3. Für das streitberufene Gericht ist aus der gekündigten Leistungsvereinbarung 2009 zumindest der Wille der Beschwerde- gegnerin ersichtlich, dem Beschwerdeführer als Entgegenkommen für den Ausbau der Kinderkrippe das damit zusammenhängende finanzielle Risiko abzunehmen. Aus der Leistungsvereinbarung selbst als auch der sie in ihrer Entstehung begleitenden Korrespon- denz ist zudem herauszulesen, dass diese Risikoübernahme für die
Kinderkrippe «conditio sine qua non» (unerlässliche Vorausset- zung) war für das Einverständnis, einerseits das eigene Krippenan- gebot um zwei Gruppen zu erweitern, gleichzeitig den Aus- und Umbau des Gebäudes zu tolerieren sowie die damit einherge- hende Mietzinserhöhung zu akzeptieren. Gleichermassen ist aller- dings festzuhalten, dass die Kündigungsmodalitäten und damit die Laufzeit der Leistungsvereinbarung klar geregelt waren und keiner weitergehenden Abmachungen bedurften. So ist z. B. den beiden vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang angeführten Korrespondenzen (vgl. beschwerdeführerische Beilagen 13 und 14 [Bf act.13/14]) in zeitlicher Hinsicht bzw. in Bezug auf eine über die Kündigungsmöglichkeit hinaus gehenden Bindungswirkung ge- rade nichts zu entnehmen. Auch die Aussage des damaligen Stadt- rats in dessen E-Mail vom 20. August 2008 an eine involvierte Dritt- person («… Dazu sind immer wieder neue faire Bedingungen in Leistungsvereinbarungen auszuhandeln resp. zu fixieren …»; vgl. Bf act.7) ist dafür zu vage und zu unverbindlich. Umgekehrt kann auch die Beschwerdegegnerin aus dem Stadtratsbeschluss vom
23. Februar 2009 («… mit der für eine befristete Zeit nötigenfalls höhere finanzielle Leistungen der Gemeinde X. geleistet wer- den können …»; Bf act.6) nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil der Beschluss (erst) am 23. Februar 2009 und damit fünfTage nach der Unterzeichnung der Leistungsvereinbarung am 18. Februar 2009 durch den Beschwerdeführer erfolgte. Dem Beschwerdeführer wäre es aber immerhin möglich gewesen, unmittelbar nach Kennt- nisnahme jenes Stadtratsbeschlusses auf die nachgeschobene zeit- liche Befristung zu reagieren. Für das Gericht stellt sich dazu die zentrale Frage, ob aus Ziff. 9 Abs. 2 der bestehenden Leistungsver- einbarung und dem dort gegenseitig ausdrücklich stipulierten «Be- achtungs- bzw. Berücksichtigungsgebot» der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a (Risikoverteilung / Defizitgarantie) sowie der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zu- satzunterstützung / Sockelbeitrag) eine vertragliche Fortführungs- last im Falle eines Neuabschlusses einer zeitlich modifizierten Leis- tungsvereinbarung infolge Kündigung der bisher bestehenden Leistungsvereinbarung hergeleitet werden kann. Während die Be- schwerdegegnerin eine solche Verpflichtung klar verneint, erachtet der Beschwerdeführer eine entsprechende Fortführungslast – al- lenfalls alternativ im Abtausch mit einer angemessen herabgesetz- ten Mietzinsverpflichtung von neu zusammen Fr. 77 700.– anstatt Fr. 108 296.– pro Jahr (vgl. im Sachverhalt Ziff. 6, hiervor) – als ge- geben, weshalb die einseitig verfügte Kündigung mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 durch die Beschwerdegegnerin eben auch
als rechtsfehlerhaft bezeichnet werden müsse und daher aufzuhe- ben sei; andernfalls klageweise Schadenersatz für die rechts- missbräuchliche Kündigung gefordert und durch die Beklagte (Be- schwerdegegnerin) bezahlt werden müsste. Für das Gericht ist hierzu erstellt, dass der Beschwerdeführer im Vertrauen auf ein be- stimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Beschwerde- gegnerin eine wichtige, nicht leicht wieder rückgängig zu machende Disposition getroffen hat, nämlich die Zustimmung einer massiven Mietzinserhöhung. Zu beantworten ist demnach die Frage, ob das Vertrauen des Beschwerdeführers darauf, dass der finanziell angepasste Mietvertrag und die bisher gültige Lei- stungsvereinbarung mit besagtem Inhalt bezüglich Risikoüber- nahme / Defizitgarantie und Zusatzunterstützung / Sockelbeitrag parallel verlaufen würden, berechtigt war oder nicht. Würde diese Frage bejaht, so hätte sich die Beschwerdegegnerin mit der Kündi- gung der Leistungsvereinbarung treuwidrig verhalten und den sich aus Art. 9 BV ergebenden Vertrauensschutz missachtet.
1. Eine Kündigung ist dann als rechtswidrig zu qualifizie- ren, wenn sie materielle oder formelle Bestimmungen des Kündi- gungsschutzes verletzt. Eingeschlossen sind dabei auch bei öffent- lich-rechtlichen Verträgen sämtliche Vorschriften des zeitlichen und sachlichen Kündigungsschutzes sowie die Verfahrensgarantien. Im Verwaltungsrecht sind rechtswidrige Verfügungen und Be- schlüsse auf Anfechtung hin aufzuheben. Wird in der Folge eine rechtswidrige Kündigungsverfügung aufgehoben, so hat dies den Fortbestand des bisherigen (Leistungs-)Vertrags zur Konsequenz. Bei unredlichem Verhalten einer der Vertragsparteien ist die Rechtsausübung also als unzulässig und nicht schützenswert zu taxieren (so auch: Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn vom
26. Mai 2003 [SOG 2003 Nr. 24] E.2a). […] Im konkreten Fall ist das Gericht zur Überzeugung gelangt, dass die Beschwerdegegnerin in treuwidriger Art und Weise vorging, als sie dem Beschwerde- führer unnötig kurzfristig im Dezember 2013 kündigte und dies nachweislich ohne Ziff. 9 Abs. 2 der bisherigen Leistungsverein- barung 2009 bzw. ohne die dort ausdrücklich gegenseitig noch zugesicherte «Beachtung» der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a (Risikover- teilung / Defizitgarantie) und der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zusatzunter- stützung / Sockelbeitrag) tat. Die Beschwerdegegnerin kam so zu- dem in sehr fragwürdiger Art und Weise (Kündigungsbeschluss bei Nichtakzeptanz der Streichung der Risikoverteilung / Defizitga- rantie und des Wegfalls allfälliger Zuschüsse / Sockelbeiträge be- reits versandbereit vorbereitet) ihren vertraglichen Pflichten auf
Neuabschluss einer modifizierten Leistungsvereinbarung nicht rechtskonform nach. Dieser Mangel erscheint dem Gericht hier in- haltlich als derart gravierend und weitreichend, dass nur die Un- wirksamkeit (ex tunc) der ausgesprochenen Kündigung (seit deren Erlass) eine vertragsadäquate und letztlich für alle Beteiligten faire und ausgewogene Lösung bringen kann. Für eine allfällige zukünftige Exit-Strategie ist die Beschwerdegegnerin – unter Berücksichtigung ihres Leistungsauftrags laut den gesetzlichen Vorschriften auf kantonaler sowie kommunaler Ebene im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung – somit gehalten, eine weniger drastische Ausstiegspolitik bei der künftigen Finan- zierung und Unterstützung zu verfolgen (z. B. mittels gestaffelt gekürzten Leistungen und Garantien über einen zuvor genau defi- nierten Zeitraum). Sollte dabei der Beschwerdeführer nicht Hand bieten zu einer vernünftigen Lösung, so bliebe es der Beschwerde- gegnerin unbenommen, gestützt auf gescheiterte Verhandlungen, die Leistungsvereinbarung zu kündigen; eine allfällige Kündigung der Leistungsvereinbarung hätte zeitlich aber so zu erfolgen, dass dem Beschwerdeführer ausreichend Zeit verbleiben würde, nach einer Lagebeurteilung auch den Mietvertrag rechtzeitig zu kündi- gen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der angefochtene Stadtratsbeschluss vom 17. Dezember 2013 betreffend Kündigung der Leistungsvereinbarung 2009 rechtswidrig ist und deshalb auf- gehoben wird, was zur Gutheissung der Beschwerde vom 3. Fe- bruar 2014 und zum (zumindest vorläufigen) Fortbestand der Leistungsvereinbarung 2009 bis zum nächsten ordentlichen Kün- digungstermin per Ende 2015 – unter Einhaltung der Auflösungs- frist von 12 Monaten – führt. In diesem Sinne wird die Beschwerde also gemäss Hauptantrag gutgeheissen.
U 14 11Urteil vom 30. April 2015
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf- fentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.