Raumordnung und****Umweltschutz 9
Planisaziun dalterritori eprotecziun da l’ambient
Pianificazione territoriale****e protezione dell’ambiente
Ortsplanung. Dimensionierung von Wohn-,Misch- und Zentrumszonengemäss dem****per 1.Mai 2014revidierten RPG.
**Die Methodezur Bauzonendimensionierunggemäss re-vidiertem eidgenössischemRaumplanungsrecht orien-tiert sichhinsichtlich Wohn-,Misch- undZentrumszonen insbesondere ander prognostizierten Bevölkerungsent-wicklung sowieden mobilisierbarenNutzungs- bzw.Ka- pazitätsreserven;dabei bildender Standder Überbauung sowiedie Gemeindedatenblätter,welche unteranderem Aussagen dazuenthalten wiedie prognostizierteBevöl- kerungsentwicklungmit den Nutzungs-/Kapazitätsre- serven korrespondiert,eine entscheidendeGrundlage; derBetrachtungsperimeter fürdie Bauzonendimensio-nierung darfdabei nichtzu enggefasst werden,sondern hatsich überdie Gemeindegrenzenhinaus zuerstrecken (E.5a –**e/bb).
Die Kantone sind in Zusammenarbeitmit den Gemein- denverpflichtet, Massnahmenzu ergreifen,um Bauzo- nenihrer Bestimmungzuzuführen (Art.3 Abs.3 lit.a bisund Art.15a RPG); insofernkönnen Bauzonenparzellen nichtinfolge (gegenwärtiger) Unverfügbarkeit aus der Betrachtungder Kapazitätsreservenentlassen werden(E.5e/cc).
Zu berücksichtigendeKriterien fürdie Bestimmungvon geeignetenBauzonen, die sichfür eine Reduktion derBauzonengrösse imFalle vonüberdimensionierten Bau- zonen eignen**(E.6).**
Pianificazione locale.Dimensionamento dellezone perl’a- bitazione, mistee centraligiusta larevisione della****LPT del
1. maggio 2014.
Il metodoper dimensionarele zoneedilizie giustala re-visione dellaLPT si orienta – in particolare perquanto riguarda lezone perl’abitazione, mistee centrali**– allo sviluppo demograficopronosticato come pure alle ri-serve di utilizzazione e dicapacità abitativa; il grado diedificazione come pure leschede tecniche comunaliche contengonodati riguardantiil prevedibilesviluppo dellapopolazione inrelazione all’utilizzazionee leriser- ve dicapacità abitativa sono una base determinante; ilperimetro diosservazione peril dimensionamentodella zonaedilizia nondeve esseretroppo ristretto,ma deve andareoltre iconfini comunali****(cons. 5a****– e/bb).**
In collaborazione con i comuni, i cantoni sono obbliga-ti adadottare misureaffinché lezone edilizievengano utilizzate cometali (art.3 cpv.3 lett.a bise art.15a LPT);particelle inzona edilizianon possonopertanto insegui- toalla (attuale)mancata disponibilitàvenire toltedelle riserve dicapacità abitativa(cons. 5e/cc).
**Criteri daosservare perla determinazionedi zoneedili- zieadatte, chesi prestanoad unariduzione delladimen- sionedella zonaedilizia incaso di****sovradimensionamen- to (cons.**6).
Erwägungen:
5. a) Unbestritten richtet sich die vorliegend zu beurteilen- de Ortsplanungsrevision nach dem am 1. Mai 2014 in Kraft getre- tenen revidierten RPG. Im Rahmen dieser Revision wurden eini- ge gewichtige Änderungen betreffend die Siedlungsentwicklung eingeführt (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/ Genf 2016, Art. 15 Rz. 1). So wurden beispielsweise weitere Vor- gaben bezüglich des Inhaltes der Richtpläne im Allgemeinen und insbesondere betreffend Siedlung (Art. 8 und 8a RPG; vgl. auch das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a RPG und Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV), der inneren Verdichtung und der Mobilisierung von bestehendem Bauland eingeführt (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 15a RPG) sowie eine Pflicht zur Ausgleichung von Planungs- vorteilen statuiert (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Weiter wurde auch Art. 15 RPG, welcher die Bauzone betrifft, stark überarbeitet (AEMISEGGER/ KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 2). So enthält der revidierte Art. 15 RPG neben dem bisherigen Auftrag, die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Art. 15
Abs. 1 RPG), auch die explizite Anweisung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Überdimensioniert sind Bauzonen, wenn sie nicht mit den Anforderungen von Art. 15 RPG sowie den übrigen Planungsgrundsätzen in Einklang stehen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 58). Diese Reduktionspflicht für überdimensionierte Bauzone wird im Übrigen auch von der Be- schwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten. Diese Rahmenbe- dingungen (Planungshorizont für die Bauzonen von 15 Jahren und die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen) sind zwar an sich nicht neu, aber mit der Revision des RPG per 1. Mai 2014 (RPG1-Revision) wurden diese Aspekte verdeutlicht (vgl. AE- MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 44 ff. und 57). Daneben wurden auch insbesondere die Kriterien für die Neuzuweisung von Land zu einer Bauzone angepasst (Art. 15 Abs. 4 RPG). Land kann unter der Geltung des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechts der Bauzone zugeteilt werden, wenn es sich für die Überbauung eignet (lit. a), es auch im Falle konsequenter Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird (lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), seine Verfüg- barkeit rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die Vorgaben des Richtplanes umgesetzt werden (lit. e). Weiter wurde in Art. 15 Abs. 5 RPG die Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zu- weisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berech- nung des Bedarfs an Bauzonen, vorgesehen. Diese Richtlinien wer- den ergänzt durch Art. 30a RPV, welcher die wichtigsten Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert (AE- MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 126). Damit soll im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der Methode zur Bedarfsberechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimen- sionierung für die massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der bisher weit verbreiteten Trend- methode in ihrer bisherigen Form zu Folge haben wird (vgl. AEMI- SEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 und 119).
Auch der Kanton Graubünden wandte bisher die Trendme- thode für die Bemessung des Bauzonenbedarfs an (vgl. BGE 136 II 204 E.6.2). Die vorstehend angesprochenen Technischen Richtli- nien Bauzonen (TRB 2014), beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 7. März 2014 und vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Ener- gie und Kommunikation (UVEK) am 17. März 2014, beschränken, formell betrachtet, die Methoden zur Bauzonendimensionierung
nur auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantone (AEMISEGGER/ KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 ff. und 123). Es wird damit also prinzi- piell nur die maximal zulässige Bauzonengrösse für den gesamten Kanton bestimmt. Bei der Methodenwahl und der Verteilung der Bauzone hinsichtlich der untergeordneten Gebietskörperschaften wie Regionen und Gemeinden verfügen die Kantone aus bundes- rechtlicher Sicht formell nach wie vor über eine eigene Regelungs- kompetenz. Allerdings darf die auf kantonaler Ebene gewählte Methode für das Wachstum bzw. den Bedarf nicht dazu führen, dass, kantonal betrachtet, ein höheres Wachstum bzw. ein höherer Bedarf resultiert (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Die TRB 2014 enthält unter anderem eine Methode für die Dimensionierung der Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (WMZ) eines Kantons sowie die ent- sprechenden statistischen Grundlagen dazu (siehe TRB 2014,
S. 4 f.). Daneben haben die Kantone im Rahmen der Richtplanung, bezogen auf das bundesrechtliche Verhältnis, auch verschiedene Parameter (z.B. massgebliche Bauzonenflächenbeanspruchung pro Gemeinde für die WMZ; Festlegung eines Wachstumsszenarios für Einwohner/-innen und die Beschäftigen nach Art. 5a Abs. 1 und 2 RPV) festzulegen. Auf Basis der WMZ-Bauzonenflächen (überbaut/ unüberbaut) sowie der massgeblichen Bauzonenflächenbeanspru- chung wird die kantonale Kapazität ermittelt. Aus dem gewählten Bevölkerungsszenario der aktuellen Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigten in den WMZ ergibt sich die erwartete Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigen nach 15 Jahren in der WMZ. Der Quotient aus den erwarteten Einwohner/-innen und Beschäf- tigen einerseits und der berechneten kantonalen Kapazität ande- rerseits ergibt die kantonale Auslastung (siehe TRB 2014, S. 7 f.; vgl. zum Ganzen AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 119 ff.). Aus- serdem ist noch daran zu erinnern, dass für die Berechnung des Bedarfes alle relevanten Faktoren miteinzubeziehen sind. Neben den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven auf der einen Seite und der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf der anderen Seite sind beispielsweise auch der Stand und die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur zu berücksichtigen (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 54). Zudem ist wie bisher der Bedarf auch nicht der einzige Gesichtspunkt bezüglich der Festlegung von Bauzonen. Vielmehr unterliegt die Bauzonenausscheidung nach wie vor einer umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlichen we-
sentlichen Gesichtspunkte und Interessen (vgl. Art. 15 Abs. 3 RPG;
AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 56 und 74 ff.).
1. Für die Steuerung der Siedlungsentwicklung im Lichte der RPG1-Revision ist der kantonale Richtplan von grosser Bedeu- tung (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 21). In Nachachtung der RPG1-Revision, insbesondere der neuen Richtplaninhalte ge- mäss Art. 8 und 8a RPG sowie der Übergangsbestimmung Art. 38a RPG wird momentan das Kapitel 2 (Raumordnungspolitik) und Kapitel 5 (Siedlung) angepasst. Die öffentliche Auflage fand vom
11. November 2016 bis 16. Februar 2017 statt. Im Hinblick auf die- se Richtplananpassung wurden neben weiteren raumplanerischen Grundlagen insbesondere auch Gemeindedatenblätter erarbeitet (siehe Antwort der Regierung vom 20. April 2016 auf die Anfrage Caduff betreffend Umsetzung der Raumplanungsgesetzgebung im Kanton Graubünden, in: Grossratsprotokoll Kanton Graubünden April 2016, S. 956 f.). Darin werden pro Gemeinde insbesondere Aussagen zum Überbauungsstand, den Kapazitätsreserven (Quo- tient der Geschossflächenreserven in der unüberbauten bzw. un- ternutzten Bauzone und dem definierten Geschossflächenbedarf pro Einwohner), der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung bis ins Jahre 2040 (gestützt auf die Bevölkerungsperspektive GR 2040 [Spezialszenario], welches auf das Bevölkerungsszenario „hoch“ des Bundesamtes für Statistik [BFS] kalibriert ist) sowie eine Ge- genüberstellung des prognostizierten Wohnbedarfes zu den mo- bilisierbaren Kapazitätsreserven der Wohn-, Misch- und Zentrums- zone (WMZ) festgehalten. Aus diesen Gemeindedatenblättern wird somit insbesondere ersichtlich, wie die Bevölkerungsentwicklung mit den Kapazitätsreserven korrespondiert und ob dementspre- chend unterdimensionierte WMZ bestehen, die bestehende, mo- bilisierbare Kapazitätsreserve in etwa dem prognostizierten Bedarf entspricht oder ob überdimensionierte WMZ bestehen. Der Kanton Graubünden gehört aufgrund des aktuellen Kenntnisstandes im Übrigen zu denjenigen Kantonen, welche gesamtkantonal gesehen eine Auslastung der WMZ von unter 100 % aufweisen. Somit ver- fügt der Kanton Graubünden gesamtkantonal betrachtet über zu grosse Bauzonen und neue Einzonungen von WMZ sind auch nach der Genehmigung des neuen Richtplanes durch den Bundesrat grundsätzlich zu kompensieren, auch wenn das generelle Bauzo- nenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV nicht mehr zur Anwendung gelangt. Die Ausrichtung der Bauzonengrösse auf den Bedarf von 15 Jahren war seit jeher eine zentrale Vorgabe des eidgenössischen Raumplanungsrechtes
(vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 8 und 15; WALDMANN/HÄN-
NI, Handkommentar RPG, Bern 2006 Art. 15 Rz. 27 ff.). Allerdings wurden im Rahmen der RPG1-Revison weitere Anforderungen bezüglich des planungsrechtlichen Umganges mit Bauzonen ein- geführt und Aufträge, insbesondere die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen, verdeutlicht (vgl. Art. 15 Abs. 2 RPG). Insofern diente die RPG1-Revision auch der Einleitung einer Korrektur von Vollzugsdefiziten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwech- sel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 221). Ausserdem ist noch darauf hinzuweisen, dass bereits der aktuelle kantonale Richtplan vom 19. November 2002 (KRIP; genehmigt durch den Bundesrat am 19. September 2003 und zwischenzeitlich mehrfach angepasst) vorsieht, dass die Siedlungsgrenzen nach aussen zu stabilisieren seien und ein beachtlicher Teil des neuen Flächenbedarfs durch verbesserte Nutzung und Umstrukturierung des Gebäudebestandes zu realisieren sei (vgl. Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand: 31. Dezember 2009]; vgl. auch BGE 136 II 204 E.6.2.2). Mit anderen Worten sollen in Nachachtung des Konzentrationsprinzips und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens in erster Linie bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet berücksichtigt werden.
1. Für die Berechnung des kommunalen Bedarfes an WMZ kann also, formell betrachtet, nicht direkt die TRB 2014 herange- zogen werden, weil sich diese Richtlinie nur auf das Verhältnis Bund–Kanton bezieht. Allerdings scheint die bisher weit verbrei- tete Trendmethode unter dem revidierten eidgenössischen Raum- planungsrecht nicht mehr vollumfänglich den gestellten Anforde- rungen an eine Methode zur Erhebung des Bedarfes an WMZ zu genügen, da sie die Gefahr für Erweiterungsautomatismen birgt (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51). Denn wenn ein we- sentliches Element für die Schätzung des Bedarfes für den Pla- nungszeitraum der bisherige Baulandverbrauch darstellt, besteht die Gefahr, dass insbesondere die Berücksichtigung der inne- ren Nutzungsreserven nur ungenügend erfolgt, was eine weitere Ausdehnung des Siedlungsgebietes zur Folge hat und somit dem Konzentrationsprinzip sowie dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens zuwiderläuft (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51; BGE 136 II 204 E. 6.2). Die Regierung stellte im an- gefochtenen Beschluss auf die erhobenen Wohnbauzonenreserven gemäss Übersicht über den Stand der Überbauung, der Erschlies-
sung und der Baureife (Übersicht UEB) vom August 2013 ab (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1). Weiter stützt sie sich für die Ermittlung des Bauzonenbedarfs auf das maximale Szenario der Bevölkerungs- entwicklungsprognose des BfS, auf welche auch in den TRB 2014 Bezug genommen wird. Sie berücksichtigt demzufolge die metho- dischen Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 5 RPG, Art. 30a RPV und der TRB 2014, welche für die kantonale Bauzonendimensionierung betreffend WMZ gelten, in angemessener Weise (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226).
Diese Vorgehensweise steht auch im Einklang mit den be- absichtigten richtplanerischen Vorgaben, wonach insbesondere die Angaben im Gemeindedatenblatt mit ähnlichen Feststellungen eine Aussage über den voraussichtlichen Bedarf und sein Verhält- nis zu den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven erlauben. Denn aus der geplanten Anpassungen der Kapitel 2 und 5 des Kantonalen Richtplanes sowie den dafür geschaffenen Grundlagen wie dem Gemeindedatenblatt, lässt sich schliessen, dass sich unter dem per
1. Mai 2014 revidierten eidgenössischen Raumplanungsgesetz die Bemessung des voraussichtlichen Bedarfes an WMZ für die nächs- ten 15 Jahre insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungs- entwicklung, dem festgelegten Geschossflächenbedarf bzw. der Bauzonenflächenbeanspruchung sowie den Kapazitätsreserven (in der unüberbauten und unternutzten WMZ) orientieren wird. Im Übrigen hält auch bereits der im Jahre 2003 vom Bundesrat geneh- migte und zwischenzeitlich mehrmals angepasste KRIP fest, dass die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken und der Bedarfs- nachweis anhand von Nutzungsreserven und künftigem Bedarf zu erbringen sei. Zur Bestimmung der erwarteten Nachfrage seien Perspektivrechnungen für die künftige Bevölkerungsentwicklung erarbeitet worden (vgl. zum Ganzen Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand:
1. Dezember 2009]).
1. Bei der Evaluierung des Bedarfes an WMZ auf kommu- naler Stufe ist ein gesamtheitlicher Betrachtungswinkel anzuwen- den. Art. 15 Abs. 3 RPG legt fest, dass die Lage und Grösse der Bau- zonen über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen sind. Dabei seien die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) zu befolgen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 69 ff.). So kann die ausschliessliche Beschränkung des Blickwinkels auf eine
Fraktion einer Gemeinde nicht im Sinne des revidierten eidgenössi- schen Raumplanungsrechtes liegen. Vielmehr ist grundsätzlich ein grösserer Betrachtungsperimeter anzuwenden. Ausgangspunkt ist sicherlich das gesamte Gemeindegebiet und allenfalls angren- zende Gebiete. Es kann sich unter Umständen auch rechtfertigen, beispielsweise die gesamte Region zu berücksichtigen. Der vor- aussichtliche Bedarf an WMZ ist also gesamthaft in einem grös- seren räumlichen Kontext zu betrachten. Aus diesem Grund kann auch dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach der Fraktion O.1. im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der (fu- sionierten) Gemeinde X. durch die erfolgte Gemeindefusion keine Nachteile erwachsen dürften, in dieser Absolutheit nicht ge- folgt werden. Entscheidend muss im Grundsatz sein, in welcher Hinsicht sich die gesamte Gemeinde, allenfalls sogar unter Berück- sichtigung der Region O.9. /X. , bezüglich WMZ entwi- ckeln will.
aa) Dafür kann insbesondere der am 17. Februar 2015 von der Regierung genehmigte regionale Richtplan X. herangezo- gen werden, auch wenn dieser nach Genehmigung des angepass- ten kantonalen Richtplanes, insbesondere im Bereich Siedlung, noch weiterzuentwickeln und allenfalls anzupassen ist. Bezüglich der vorliegenden Angelegenheit führte die Regierung in Genehmi- gungsbeschluss vom 17. Februar 2015 (vgl. Bf-act. 2 und Bg-act. 10) aus, dass die Festlegung des Wohngebietes O.3. als wichtiger Standort Wohnen nicht zu rechtfertigen sei. Das Gebiet O.3. liege sowohl im Verhältnis der Fraktion O.1. als auch in Be- zug auf das regionale Zentrum peripher. Diese Festlegung stehe somit im Widerspruch zur angestrebten Stärkung des regionalen Zentrums O.12. und wie bereits in der damaligen Vorprüfung des regionalen Richtplanes erläutert, sei nicht nachvollziehbar, wie die Festlegung eines Wohngebietes in O.3. eine Stärkung der angestrebten funktionalen Struktur aus gesamtregionaler Sicht zu schaffen vermöge. Weiter bestünden im Gebiet O.3. bekann- termassen erhebliche Nutzungskonflikte. Unabhängig davon, ob es sich bei der Wohnzone 2 im Gebiet O.5. um eine zweite Nut- zungsetappe oder eine rechtskräftige Bauzone mit etappierter Er- schliessung handle, sei dieses Teilgebiet noch vollständig unüber- baut und unerschlossen. In Anbetracht der heutigen materiellen Voraussetzungen seien die Bedingungen nicht erfüllt, um als wich- tiges Gebiet für das Wohnen aus gesamtregionaler Sicht gelten zu können. Weiter wurde der Bedarf auf richtplanerischer Ebene auch aufgrund der negativen Bevölkerungsentwicklung, selbst bei Wahl
des höchstmöglichen Szenarios, in Frage gestellt, wobei auf statis- tisch fundierte Annahme der Bevölkerungsentwicklung im Lichte der RPG1-Revision abzustellen sei und auch Verdichtungsmöglich- keiten miteinzubeziehen seien.
bb) Diese Ausführungen der Regierung im Rahmen der Ge- nehmigung des regionalen Richtplanes X. sind in An- betracht der revidierten raumplanungsrechtlichen Vorgaben zur Siedlungsentwicklung nicht zu beanstanden. So wird der Fokus auf eine gesamtregionale Sichtweise im Sinne von Art. 15 Abs. 3 RPG gerichtet, welcher insbesondere auf eine Stärkung des regio- nalen Zentrums ausgerichtet sein soll. Die Regierung genehmigte den regionalen Richtplan X. dementsprechend auch mit Fest- setzungen bzw. Zwischenergebnissen hinsichtlich differenzier- ten Entwicklungsschwerpunkten (vgl. Kapitel 5.3 des regionalen Richtplanes X. ; genehmigt durch die Regierung des Kantons Graubünden am 17. Februar 2015). O.12. soll als Wohn- als auch als regionaler Arbeitsstandort weiterentwickelt werden. O.1. hingegen ist als Entwicklungsstandort Tourismus festge- setzt worden. Somit ist nicht ersichtlich, wie die Festlegung von O.3. als wichtiger Standort Wohnen unter zusätzlicher Be- rücksichtigung der peripheren Lagen sowohl bezüglich des Ker- nes der Fraktion O.1. als auch des regionalen Zentrums O.12.
angezeigt sein und sich in das Gesamtkonzept des regionalen Richtplanes X. einfügen soll. Der Verweis der Beschwerde- führerin auf die beabsichtigte touristische Entwicklung des Skige- bietes O.7. und der geltend gemachte Wohnbedarf aufgrund der zusätzlichen Arbeitsplätze ändert daran nichts. Denn auch auf- grund der im regionalen Richtplan X. festgelegten funktiona- len Struktur, welche die Ausstattung mit Infrastrukturen z.B. im Bil- dungsbereich tendenziell in der Richtung des regionalen Zentrums vorsieht (vgl. Kapitel 5.1 des regionalen Richtplanes X. ) und der vertretbaren Distanzen zu weiteren Wohnbauzonenreserven in anderen Fraktionen der Gemeinde X. , lässt sich auch aus ei- ner verstärkten touristischen Entwicklung nicht ohne Weiteres ein wichtiger Schwerpunkt Wohnen als richtplanerische Festlegung herleiten. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass in der Tou- ristikzone gemäss Art. 21 BG im Rahmen des Genehmigungsbe- schlusses vom 13. September 2016 (Bf-act. 1 und Bg-act. 13) auch Dienstwohnungen im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe zu- gelassen wurden, womit dort in untergeordneter Weise grundsätz- lich auch spezifischer, mit dem Tourismus zusammenhängender Wohnraum zonenkonform wäre. Insofern verfängt auch die Argu-
mentation der Beschwerdeführerin nicht, wonach aufgrund der erwarteten touristischen Entwicklung in O.1. und dem damit einhergehenden zusätzlichen Bedarf an Wohnraum für die dort an- gestellten Personen die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , im Um- fang von knapp 0.9 ha bzw. 16 Parzellen mit einer durchschnittli- chen Fläche vom je etwa 550 m2 benötigt werde.
1. Gemäss der, im angefochtenen Beschluss erwähnten und bei den Genehmigungsunterlagen befindlichen, Übersicht UEB vom August 2013 (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), sind in der Gemeinde X. Wohnbauzonen von rund 62.1 ha vorhanden. Davon sind rund 50.4 ha überbaut, womit etwa 11.7 ha nicht überbaute Wohnzo- nen verbleiben. Dabei nicht berücksichtigt, sind die nicht spezifisch ausgewiesenen Nutzungsreserven innerhalb des in der Übersicht UEB als überbaut dargestellten Gebietes. Der Planungs- und Mit- wirkungsbericht vom August 2013 legte bezüglich Bauzonengrösse und Bauzonenbedarf dar, dass gemäss der angewandten Trendme- thode (geschätzter Landverbrauch: 7.8 ha) und unter Berücksich- tigung von zusätzlichem Bedarf nach Wohnbauland aufgrund des Umstandes, dass die Gemeinde X. aus 6 Fraktionen bestehe, die (unüberbaute) Wohnbauzonenreserve im Umfang von 11.7 ha eine genügende Grösse bzw. einen Bauzonenüberhang aufweise. Gemäss der Regierung stehen in der Fraktion O.1. noch insge- samt 0.7 ha genehmigte Wohnbaureserven zur Verfügung, welche zukünftig immer noch die Erstellung von neun Wohngebäuden in der Wohnzone 2, Teilgebiet O.4. , ermöglichen. In der Dorfzo- ne A bestünden ebenfalls noch zwei unüberbaute Bereiche, welche die Erstellung von zwei bis drei Wohngebäuden zuliessen. Selbst aufgrund der maximalen Bevölkerungsentwicklungsprognose des BfS, nehme bis 2040 die Bevölkerung stetig ab, womit auch unter Berücksichtigung der gemäss Art. 15 RPG geforderten Mobilisie- rung der inneren Nutzungsreserven, die ursprünglich vorgesehe- nen Wohnbauzonenreserven deutlich überdimensioniert und nach Art. 15 Abs. 2 RPG zu reduzieren seien. aa) Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argu- mente, wonach aufgrund des stetigen Bevölkerungswachstums in der Fraktion O.1. sowie der anstehenden touristischen Ent- wicklung die Wohnbauzonenreserven in der Fraktion O.1. sicherlich nicht überdimensioniert seien, vermögen im Lichte der derzeit geltenden bundesrechtlichen Rechtslage nicht zu über- zeugen. Dem Stand der Überbauung, der Erschliessung und der Baureife (Stand UEB; vgl. Bg-act. 2) sowie der Übersicht UEB (vgl.
Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), jeweils vom August 2013, kann entnommen werden, dass in der Dorfzone A von O.1. noch zwei Teilflächen der Parzellen 2328 und 2379 sowie im Gebiet O.4. die Parzel- len 2587, 2588, 2589, 2595, 2600, 2604, 2621 und 2634 noch nicht
überbaut sind (vgl. auch aktuelle Auszüge auf Basis der amtlichen Vermessung aus dem Geoportal GeoGR gemäss Bg-act. 3). Auf diesen Wohnbauzonen im Umfang von 0.7 ha erscheint die Erstel- lung von mindestens elf Wohngebäuden ohne Weiteres möglich. Dabei ist ein allfälliges Potential für die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven auf bereits überbauten Parzellen noch nicht ein- mal spezifisch berücksichtigt worden. Zudem ist aufgrund des vor- liegenden Gemeindedatenblattes (Bg-act. 4), auch unter Annahme des höchstmöglichen Bevölkerungsszenarios, momentan von einer stetigen Abnahme der Bevölkerung in der Gemeinde X. aus- zugehen. Ende 2015 wies die Fraktion O.1. 166 Einwohner auf (Bg-act. 5). Im Jahr 1970 betrug die Bewohnerzahl 127, was somit einer Zunahme von 39 Personen in 45 Jahren bzw. 3 Planungsperi- oden gemäss Art. 15 RPG entspricht. Die durchschnittliche Zunah- me hat somit weniger als eine Person pro Jahr bzw. 13 Personen pro fünfzehnjähriger Planungsperiode betragen. Bei einer durch- schnittlichen Grösse der Privathaushalte in der Gemeinde X. von 2.28 Personen im Jahre 2015 (vgl. vorstehend E.1c), würden theoretisch 6 Wohnbauten in der nächsten Planungsperiode von 15 Jahren ausreichen, um diesen Wohnbedarf zu decken. Dement- sprechend sind die 0.7 ha Wohnbauzone in der Fraktion O.1. , unter Berücksichtigung der Planungsziele und grundsätze hinsicht- lich der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. abis und b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG), sicher als ausreichend zu betrachten. Und dies selbst dann, wenn entgegen dem allgemeinen Trend in der gesam- ten Gemeinde X. in der Fraktion O.1. ein Bevölkerungs- wachstum stattfinden sollte, wobei die erwarteten touristischen Entwicklungen noch immer mit einigen Unwägbarkeiten behaftet sind. Ausserdem ist, wie bereits vorstehend erwähnt (E.5d), die Fo- kussierung der Bedarfsfrage auf eine einzelne Fraktion unzulässig, sondern die Bauzonen sind gemäss Art. 15 Abs. 3 RPG sogar über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. In diesem Zusammen- hang kann auch noch festgehalten werden, dass in einer ange- messenen Distanz zu O.1. in den umliegenden Fraktionen der Gemeinde X. weitere Wohnbauzonenreserven im Umfang von etwa 10 ha zur Verfügung stehen. Wie die Regierung zutref- fend darlegt, ergibt sich auch kein gravierendes Ungleichgewicht
zwischen den verschiedenen Fraktionen bezüglich der Verteilung der Wohnbauzonen. Mit einem Anteil von etwa 11 % an der Ge- samtbevölkerung der Gemeinde X. (166 Einwohner / 1539 Ein- wohner = 10.79 %) liegen in der Fraktion O.1. ca. 7 % (10.5 ha genehmigte Wohnbauzonenreserven in der Gemeinde X. /
0.7 ha genehmigte Wohnbauzonenreserve O.1. = 6.67 %) der Wohnbauzonenreserven. Unter Einbezug der im regionalen Richt- plan festgelegten und genehmigten Entwicklungsstrategie, wobei die Nichtgenehmigung der Festlegung des Gebietes O.3. als wichtigen Standort Wohnen durch die Regierung nachvollzieh- bar ist (vgl. vorstehend E. 5d), erscheint dieser Anteil der Fraktion O.1. an den gesamten Wohnbauzonenreserven der Gemeinde X. als angemessen.
bb) Ausserdem ist nicht ausser Acht zu lassen, dass die neue bundesrechtliche Zweitwohnungsregelung die Neuerstellung von klassischen, unbewirtschafteten Zweitwohnungen in den im Anhang der ZWV aufgeführten Gemeinden untersagt (vgl. Art. 6 ZWG). Auch wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, dass im Gebiet O.3. überwiegend Erstwohnungen erstellt würden, ist davon auszugehen, dass diese Einschränkungen in der Nutzung einer Wohnung zu einer gewissen Reduktion der Nachfrage nach Bauland in der Wohnzone 2 und der Dorfzone A führt, weil die Bewilligung für eine Zweitwohnung insbesondere nur dann erteilt werden darf, sofern sie als touristisch bewirtschaftet im Sinne von Art. 7 Abs. 2 ZWG gilt. Die Möglichkeit zur Neuerstellung einer Wohnung mit klassischer, unbewirtschafteter Zweitwohnungsnut- zung fällt weg. Für diesen Zweck war aber das Gebiet O.3. gemäss einer von der Beschwerdeführerin eingereichten Aktenno- tiz (Bf-act. 5), die anscheinend im Rahmen des Ortsplanungsver- fahrens erstellt wurde, ursprünglich einmal vorgesehen. Somit ist aufgrund der neuen Zweitwohnungsgesetzgebung im Vergleich zur damaligen Ausgangslage im Jahre 1984 bzw. anlässlich der Ge- nehmigung 1994 von einem reduzierten Bedarf bzw. von erheblich veränderten Verhältnissen auszugehen (vgl. dazu Urteil des Bun- desgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.5).
cc) Dass gemäss der Beschwerdeführerin nur die acht Par- zellen im Gebiet O.4. tatsächlich verfügbar seien, weil die Parzellen in der Dorfzone A nicht auf dem Markt zur Verfügung stünden, kann in der vorliegenden Angelegenheit nicht dazu füh- ren, dass solche Parzellen aus der Betrachtung der Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven in der WMZ zu entlassen wären. Die per 1. Mai 2014 neu eingefügte Bestimmung von Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG be-
sagt, dass Massnahmen zur besseren Nutzung von brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Mög- lichkeit zur Verdichtung der Siedlungsfläche zu treffen seien (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung Rz. 40). Dieser Planungsgrundsatz, der insbesondere auch der Hor- tung von Bauland entgegenwirken soll, findet sich auch in Art. 15a Abs. 1 RPG (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a Rz. 17 ff.). Dem-
nach haben die Kantone und die Gemeinde diejenigen Massnah- men zu ergreifen, welche notwendig sind, um die Bauzonen ihrer Bestimmung zuzuführen. Art. 15a Abs. 2 RPG bestimmt weiter, dass eine kantonale gesetzliche Grundlage für die Bauverpflichtung zu schaffen sei. In diese Stossrichtung geht die kommunale Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit gemäss Art. 32 BG. Auch wenn momentan die Teilflächen auf den Parzellen in der Dorfzone A im Zonenplan nicht mit dieser Regelung überlagert sind, ändert dies nichts an der Pflicht der Planungsbehörde, verhältnismässi- ge Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG gegen die Bau- landhortung zu ergreifen. Bei gegebenem öffentlichem Interesse und unter Beachtung der Verhältnismässigkeit, sind zur gegebenen Zeit im gesetzmässigen Verfahren auch die beiden Teilflächen in der Dorfzone A mit der kommunalen Verfügbarkeitsregelung zu überlagern oder eine andere Massnahme zur Verfügbarmachung von Bauland zu treffen. Diese Thematik wird aller Voraussicht nach auch Thema der anstehenden Revision des KRG bilden (vgl. Art. 15a und Art. 15 Abs. 4 lit. d RPG). Ebenfalls nicht entscheidend ist, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die Parzellen in der Dorfzone seien ungenügend erschlossen. Sofern nötig, könn- ten die geltend gemachten Erschliessungsmängel dieser beiden Teilflächen mit einer Festlegung im GEP behoben werden.
1. Als Zwischenergebnis ist also festzuhalten, dass die von der Regierung dargelegte Ermittlung des voraussichtlichen Wohnbauzonenbedarfes nicht zu beanstanden ist. Vielmehr legte sie im angefochtenen Beschluss und dem vorliegenden Verfahren nachvollziehbar und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Rah- menbedingungen gemäss dem revidierten RPG dar, weshalb die genehmigten Wohnbauzonen in der Fraktion O.1. dem vor- aussichtlichen Bedarf für die nächsten 15 Jahre genügten. Daran ändern weder das erwartete Tourismusprojekt, noch die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführerin etwas.
1. a) Wenn ein Planungsträger bestehende WMZ dem Nichtbaugebiet zuzuweisen hat, fragt sich, welche Gebiete da- für in Frage kommen. Bei der Bestimmung dieser Fläche kann
man sich von den Wertungen in Art. 15 Abs. 3 und 4 RPG leiten lassen (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung beste- hender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raum- planungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Es ist der Regierung im angefochtenen Beschluss zuzustimmen, dass auch in Anbetracht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) und insbesondere der Zielsetzung der RPG1-Revison, wonach eine kompakte Siedlungsentwicklung mit einer Entwicklung nach innen anzustreben ist und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind, sich prioritär grössere, unüberbaute Parzellen am Siedlungs- rand für eine allfällige Zuweisung zum Nichtbaugebiet eignen. Die- se Gebiete sollten idealerweise eine Grösse aufweisen, welche die Errichtung einer neuen selbständigen Wohnbaute darauf ermög- licht. Weiter eignen sich zur Zuweisung zum Nichtbaugebiet im Rahmen einer notwendigen Reduktion der Bauzone im Allgemei- nen grössere unüberbaute Flächen, welche noch nicht erschlossen sind. Weniger geeignet sind hingegen Gebiete im Siedlungsgebiet, welche (allseitig) durch bereits überbaute Bauzonen umschlossen und erschlossen sind. Für solche Flächen ist eine Zuweisung zum Nichtbaugebiet in der Regel unzweckmässig und würde im Wider- spruch zur beabsichtigten inneren Verdichtung stehen. Trotz über- dimensionierter Bauzone im relevanten Betrachtungsperimeter, kann es sich allenfalls rechtfertigen, auf die Zuweisung von sol- chem, unüberbautem Gebiet inmitten der Bauzone zum Nichtbau- gebiet zu verzichten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimen- sionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 227).
b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit ist die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , weder überbaut, noch liegt sie inmitten der Bauzone. Vielmehr liegt sie isoliert und deutlich vom restlichen Baugebiet der Fraktion O.1. abgesetzt in der östli- chen Peripherie der Fraktion O.1. . Zudem weist sie eine Flä- che von ca. 0.9 ha auf und ist gemäss den in den Akten liegenden Luftbildern (Bg-act. 11) verkehrsmässig nicht erschlossen. Die Be- schwerdeführerin bringt vor, dass die bisherigen Erschliessungs- anlagen für das gesamte Gebiet O.3. (Teilbereiche O.4. und O.5. ) konzipiert gewesen seien und sich auch alle Ge- nossenschafter an den Kosten von ca. Fr. 1.4 Mio. beteiligt hätten. Der Kostenanteil des Gebietes O.5. sei dabei auf etwa einen Drittel (ca. Fr. 466‘000.–) zu beziffern. Weil jetzt nur noch ein kur-
zes Teilstück von 90 m inkl. eingelegter Leitungen nötig sei, müsse auch das Gebiet O.5. als voll erschlossen gelten. Aufgrund dieser Ausführungen der Beschwerdeführerin ist davon auszuge- hen, dass auch die Ver und Entsorgungsleitungen noch nicht ins Gebiet O.5. verlegt worden sind. Dies umso mehr, als das Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) die Gemein- de X. mit Schreiben vom 15. September 2011 im Hinblick auf die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung darauf hinwies, dass eine Erschliessung und Überbauung des Gebiets O.5. im jetzigen Zeitpunkt nicht angezeigt sei und allenfalls sogar eine Pla- nungszone zu erlassen sei. Ausserdem sind auch im GEP Ver und Entsorgung 1:2000 O.1. /Materialabbauzone O.2. vom
1. August 2013 (siehe Bg-act. 1) sowie dem Stand UEB vom August 2013 (siehe Bg-act. 2) keine Erschliessungsleitungen ausgewiesen und der Zeitraum für die Baureife der Parzellen im Gebiet O.5. wird sogar auf 5–15 Jahre beziffert. Ausserdem darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass nicht nur die Strecke zwischen den zwei Teilgebieten O.4. und O.5. als noch ausstehende Erschliessung zu betrachten ist. Vielmehr ist der Regierung zuzu- stimmen, wenn diese vorbringt, dass die Strecken der gesamten Erschliessungsanlagen zu betrachten seien. In diesem Fall ist bis zu den süd-östlichsten Parzellen des noch vollständig unüberbauten Gebietes O.5. noch eine Strasse von etwa 260–280 m Länge zu erstellen. Dementsprechend kann keine Rede davon sein, dass das Gebiet O.5. als voll erschlossen zu gelten habe, weil noch ein nicht unerhebliches Stück der Zufahrtsstrasse sowie auch die Erschliessungsstrasse innerhalb des Gebietes O.5. vollstän- dig fehlt und auch die Ver und Entsorgungsleitungen vom Gebiet O.4. aus noch zu jeder Parzelle im Gebiet O.5. geführt werden müssten. Insofern eignet sich das Gebiet O.5. für die Zuweisung zum Nichtbaugebiet, wenn aufgrund von überdimensionierten Bauzonen eine Reduktion derselben vorzunehmen ist. Gemäss den Ausführungen der Regierung im angefochtenen Beschluss, konnten in der Gemeinde X. nur gerade zwei Flächen evalu- iert werden, welche die vorstehenden Kriterien erfüllen, nämlich neben dem Gebiet O.5. in der Fraktion O.1. auch noch drei Parzellen in der Dorfzone A in O.8. . Bei den übrigen noch nicht überbauten Wohnbauzonen handle es sich überwiegend um innerhalb des bestehenden Siedlungsgebietes verstreute Fläche in weitgehend überbauten und erschlossenen Arealen bzw. Flächen, für welche bereits erhebliche Aufwendungen für die Erschliessung
getätigt wurden und die bereits teilweise überbaut sind (z.B. die Wohnzone 2 im Gebiet O.3. , soweit das Teilgebiet O.4. betroffen ist). Dass die Zuweisung von solchen Flächen zum Nicht- baugebiet in Hinblick auf die Zielsetzungen des RPG (Kompakter Siedlungskörper, Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen), auch im Falle von überdimensionierten Bauzonen, nicht zweckmäs- sig ist, erweist sich in der vorliegenden Angelegenheit als schlüs- sig. Damit war aber die Zuweisung des Gebietes O.5. sowie der drei Parzellen in O.8. zum Nichtbaugebiet die einzige er- sichtliche Option, um der expliziten bundesrechtlichen Vorgabe zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen nachzukommen.
R 16 68Urteil vom 8. Juni 2017