Raumordnung und Umweltschutz
Planisaziun dal territori e protecziun da l'ambient
Pianificazione territoriale e protezione dell'ambiente
12 ** Verfahrensrecht. Anfechtbarkeit von koordinationsbedürftigen, kantonalen Zusatzbewilligungen .**
Bei einer Departementsverfügung betreffend Näherbaubewilligung für die Unterschreitung des Strassenabstands inklusive Beseitigungsrevers handelt es sich um eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung. Eine vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung ohne Entscheid über das eigentliche Bauprojekt stellt eine Verletzung der Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG i.V.m. Art. 88 KRG und Art. 55 Abs. 2 KRVO dar (E.1 bis 1.2).
Eine selbständige Anfechtbarkeit der Zusatzbewilligung ist mit dem Koordinationsgebot und dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids unvereinbar und erscheint im vorliegenden Fall nicht sachgerecht. Die Beschwerdefrist für die Anfechtung der Zusatzbewilligung beginnt erst mit der Eröffnung des gemeinsam mit der Zusatzbewilligung zu eröffnenden Bauentscheids zu laufen (E.1.3 und 1.4). Diritto procedurale. Impugnabilità delle autorizzazioni supplementari cantonali che richiedono un coordinamento.
Nel caso di una decisione dipartimentale relativa a un permesso di costruzione ravvicinata per il mancato rispetto della distanza dalla strada, compreso il diritto di garanzia, si tratta di un'autorizzazione supplementare che richiede un coordinamento. La notificazione anticipata dell'autorizzazione supplementare senza una decisione sul progetto di costruzione vero e proprio costituisce una violazione dell'obbligo di coordinazione ai sensi dell'art. 25a LPT i.c.d. con l'art. 88 LPTC e l'art. 55 cpv. 2 OPTC (consid. 1 fino 1.2).
Un'impugnabilità autonoma dell'autorizzazione supplementare è incompatibile con il principio di coordinazione e il principio di unità della decisione edilizia e non sembra giustificata nel caso in questione. Il termine di ricorso per l'impugnazione dell'autorizzazione supplementare inizia a decorrere solo dalla notifica della decisione edilizia, che deve essere notificata insieme all'autorizzazione supplementare (consid. 1.3 e 1.4). Aus dem Sachverhalt:
1. Am 14. September 2023 reichte A._____ ein Baugesuch für den Neubau eines Wohnhauses auf Parzelle 1272, […], ein. Die Bauparzelle grenzt im südlichen Bereich an die A._____strasse (D._____). […]
2. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2023 liess das Tiefbauamt Graubünden der Gemeinde B._____ die Zusatzbewilligung des Departements für Infrastruktur, Energie und Mobilität (DIEM) zukommen. In dieser Departementsverfügung erteilte das DIEM unter Bedingungen und Auflagen die Näherbaubewilligung für die Unterschreitung des Strassenabstands. […]
3. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 verschickte das Bauamt der Gemeinde B._____ die Departementsverfügung an A._____ zur Kenntnisnahme. Mit der frühzeitigen Zustellung könnten verfügte Auflagen in die weitere Planung einfliessen und würden nicht zu unnötigen Fragen und Abklärungen führen, so das Bauamt.
4. Am 8. November 2023 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) gegen die Departementsverfügung des DIEM vom 10. Oktober 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden […].
Aus den Erwägungen:
1. Angefochten ist die Departementsverfügung des DIEM (resp. deren Ziff. 1.2 und Ziff. 10 betreffend den Beseitigungsrevers). Dabei handelt es sich um eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (vgl. Liste der zu koordinierenden Zusatzbewilligungen des Departements für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom 1. November 2005, Stand 1. April 2020, Ziffern E2 und E3; abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20der%20zu% 20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf). Vorab ist daher zu prüfen, ob diese Verfügung (selbständig) anfechtbar ist.
1.1. Das bundesrechtliche Koordinationsgebot in Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) verlangt, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird (sog. Grundsatz der Einheit des Bauentscheids; vgl. hierzu die Urteile des Bundesgerichts 1C_615/2017 vom 12. Oktober 2018 E.2.5 und 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E.3.3). Mithin müssen im Baubewilligungsverfahren die für ein Bauprojekt erforderlichen Entscheide unterschiedlicher Behörden sowohl formell (verfahrensmässig) als auch materiell (inhaltlich) koordiniert werden. Gemäss den bundesrechtlichen Minimalanforderungen hat die Koordinationsbehörde für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu sorgen (Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Dadurch sollen widersprüchliche Entscheide vermieden werden (vgl. Art. 25a Abs. 3 RPG; vgl. auch Marti, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 46 zu Art. 25a; Dussy, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 7.92). Der Sinn dieser Vorschrift besteht aber auch darin, dass sich die Verfahrensbeteiligten ein möglichst vollständiges Bild über die Sach- und Rechtslage machen können und die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen möglichst gleichzeitig beginnt, damit in einem allfällig anschliessenden Rechtsmittelverfahren auch alle Aspekte gesamthaft in einem Verfahren beurteilt werden können (vgl. Marti, a.a.O., Rz. 48 zu Art. 25a; vgl. auch Art. 33 Abs. 4 RPG, wonach einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen sind). Nebst der inhaltlichen Abstimmung verfolgt das Koordinationsgebot also auch den Zweck, eine Staffelung der Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und Rechtsmittelverfahren zu inhaltlich gleichen oder gleichartigen Streitpunkten zu vermeiden. Der Instanzenzug soll nicht mehrmals durchlaufen werden müssen. Gleichzeitig ist erforderlich, dass die Parteirechte der Einsprache- und Rechtsmittelbefugten und sonstigen Verfahrensbeteiligten nicht beschränkt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1; siehe auch Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.4).
Auf kantonaler Ebene wird die Koordination bei Zusatzbewilligungen in Art. 88 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) geregelt. Demnach gilt für Bauvorhaben innerhalb der Bauzone die kommunale Baubehörde als Koordinations- bzw. Leitbehörde (Art. 88 Abs. 2 KRG). Nach Art. 88 Abs. 1 KRG besteht eine Koordinationspflicht namentlich in den Fällen, in denen neben einer Baubewilligung und einer allfälligen BAB-Bewilligung zusätzliche Bewilligungen, Genehmigungen oder Zustimmungen weiterer Behörden (Zusatzbewilligungen) erforderlich sind und zwischen den Bewilligungen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander erteilt werden können, sondern inhaltlich und verfahrensmässig in einem Leitverfahren abgestimmt und koordiniert werden müssen (siehe auch VGU R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.1). Die Verfahrenskoordination wird in Art. 52 - 54 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) und die Entscheidkoordination in Art. 55 - 59 KRVO näher konkretisiert (vgl. dazu auch Arbeitshilfe zum KRG, DVS, S. 90). Gemäss Art. 55 Abs. 2 KRVO übermitteln die für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden ihren Entscheid sowie einen allfälligen Einspracheentscheid direkt der Gemeinde; die kommunale Baubehörde (als Leitbehörde) eröffnet Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid. Es ist also Sache der Gemeinde – im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens (Leitverfahren) – dafür zu sorgen, dass die verschiedenen Entscheide aufeinander abgestimmt sind, und allenfalls erforderliche kantonale Zusatzbewilligungen dem Gesuchsteller koordiniert und mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung eröffnet werden (vgl. Arbeitshilfe zum KRG, S. 90 f.). Die gleichzeitige Eröffnung des Bauentscheids und der Zusatzbewilligung(en) ist, namentlich für die Sicherstellung des gleichzeitigen Beginns der Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und in Bezug auf sämtliche Teilfragen sowie für die Gewährleistung einer gesamthaften Überprüfung des Bauprojekts in einem allfälligen Beschwerdeverfahren, von zentraler Bedeutung. Vom Prinzip der gleichzeitigen Eröffnung kann nach Art. 55 Abs. 3 KRVO unter bestimmten Voraussetzungen – die hier nicht einschlägig sind – abgewichen werden.
1.2. Aus den Akten geht hervor, dass das vorliegende Baugesuch vom 14. September bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt wurde und während dieser Zeit eine Einsprache eingegangen ist. Das eigentliche Baubewilligungsverfahren ist (mutmasslich wegen des aufgrund der vorzeitigen Entlassung der Bauparzelle aus der Planungszone veranlassten Beschwerdeverfahrens R 23 93) nach wie vor bei der Gemeinde hängig. Entsprechend hat die Gemeinde auch noch keinen Bauentscheid erlassen. Da die Gemeinde über die Bewilligungsfähigkeit des konkreten Bauprojekts noch nicht entschieden hat, hätte sie die Zusatzbewilligung des DIEM (noch) nicht eröffnen dürfen. Das Tiefbauamt hatte in seinem Schreiben vom 10. Oktober 2023 die Gemeinde denn auch explizit gebeten, die Zusatzbewilligung gleichzeitig mit ihrem Bauentscheid zu eröffnen (vgl. zudem Ziff. 12 der Departementsverfügung, wonach die vorliegende Bewilligung eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung darstellt und diese dem Gesuchsteller gleichzeitig mit der Baubewilligung der Gemeinde eröffnet bzw. zugestellt wird). Indem die Gemeinde die Departementsverfügung, vorzeitig, d.h. ohne über das eigentliche Bauprojekt entschieden zu haben, eröffnete, hat sie die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG i.V.m. Art. 88 KRG und Art. 55 Abs. 2 KRVO verletzt.
1.3. Die vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung hat vorliegend dazu geführt, dass sich der Beschwerdeführer – mutmasslich aufgrund der in Ziff. 13 der Departementsverfügung aufgeführten Rechtsmittelbelehrung, wonach gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann – veranlasst sah, diese Zusatzbewilligung anzufechten. Die selbständige Anfechtbarkeit von Zusatzbewilligungen – ohne dass die entsprechende Baubewilligung erteilt wurde – ist mit dem Koordinationsgebot und dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids indes unvereinbar. Wenn nämlich gegen vorzeitig eröffnete Zusatzbewilligungen isoliert Beschwerde geführt werden könnte, würde dies dazu führen, dass über dasselbe Bauprojekt gleichzeitig verschiedene Verfahren bei unterschiedlichen Behörden (kommunale Baubehörde und Verwaltungsgericht) laufen, ohne dass die inhaltliche Abstimmung der Entscheide sichergestellt ist. Bei komplexen Bauprojekten, die mehrere Zusatzbewilligungen erfordern, hätte dies zudem zur Folge, dass sich das Gericht in verschiedenen und zeitlich gestaffelten Verfahren jeweils nur mit Teilfragen ein und desselben Bauprojekts befassen müsste, was wiederum im Widerspruch zu Art. 33 Abs. 4 RPG steht, wonach eine gesamthafte Überprüfung des Bauprojekts in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren zu gewährleisten ist (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1 mit weiteren Hinweisen).
Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerde gegen die (in Verletzung der Koordinationspflicht vorzeitig eröffnete) Zusatzbewilligung vom 10. Oktober 2023 – zumindest zum jetzigen Zeitpunkt – nicht eingetreten werden. Die selbständige Anfechtung der vorliegenden Departementsverfügung erscheint auch deswegen nicht sachgerecht, weil die Zusatzbewilligung vom Bestand der Baubewilligung abhängt und ohne diese gar keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag bzw. gegenstandslos wird, wenn das konkrete Bauprojekt schlussendlich nicht bewilligt werden kann. Ohne die entsprechende Baubewilligung dürfte somit für die Anfechtung der Zusatzbewilligung regelmässig auch das schutzwürdige Interesse bzw. die Legitimation fehlen, sodass auch aus diesem Grund auf eine solche Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.4. Aus den vorstehenden Überlegungen ist demnach festzuhalten, dass Zusatzbewilligungen nur zusammen mit dem Bauentscheid, oder zumindest erst nach Vorliegen desselben, angefochten werden können. Dies führt konsequenterweise dazu, dass die Beschwerdefrist für die Anfechtung der Zusatzbewilligungen, die in Verletzung der Koordinationsplicht vorzeitig eröffnet wurden, erst mit der Eröffnung des Bauentscheids zu laufen beginnt (vgl. hierzu auch BGE 116 Ib 50 E.4.b, wonach für getrennt zu treffenden Entscheide, die zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet werden, dasjenige Rechtsmittel offenzuhalten ist, welches gegen den Entscheid besteht, der im Leitverfahren getroffen wird). Der Rechtsschutz der Bauherrschaft und der übrigen Beschwerdebefugten in Bezug auf die vorzeitig eröffnete Zusatzbewilligung bleibt damit gewahrt. Auf diese Weise wird einerseits sichergestellt, dass die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen des Bauprojekts gleichzeitig beginnt, und andererseits verhindert, dass über dasselbe Bauvorhaben mehrere unkoordinierte (Beschwerde-)Verfahren laufen.
R 23 116Urteil vom 20. August 2024