R 07 55/56/57
4. Kammer
URTEIL
vom 11. September 2007
in den verwaltungsrechtlichen Streitsachen
betreffend Planungszone für Mobilfunkantennen
1. Am 7. Dezember 2006 hat der Gemeindevorstand … gestützt auf Art. 21 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) für das gesamte Gemeindegebiet eine einjährige Planungszone beschlossen. Dieser Beschluss wurde u. a. im Kantonsamtsblatt vom 14. Dezember 2006 publiziert. Im Publikationstext wurde ausgeführt, dass die Planungszone „im Hinblick auf die planerische Steuerung von Antennenstandorten (z. B. durch Gebietsausscheidungen im Zonenplan)“ beschlossen worden sei. Gleichzeitig wurde im Publikationstext darauf hingewiesen, dass während der Dauer der Planungszone nur Bauvorhaben bewilligt werden, welche im Einklang mit dem erwähnten Planungsziel stehen und den vorgesehenen Massnahmen nicht widersprechen.
Gegen den Planungszonenbeschluss erhoben die …, … und die … jeweils mit separaten Eingaben Beschwerde an die Regierung mit dem Begehren um Aufhebung. Mit im Wesentlichen übereinstimmenden Begründungen machten sie gemacht, der Gemeindevorstand habe den Erlass der Planungszone „nur rudimentär“ begründet. Eine eigentliche Planungsabsicht sei nicht erkennbar. Im Weiteren führten sie aus, die Planung des Mobilfunknetzes und die Wahl geeigneter Antennenstandorte sei grundsätzlich Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens. Diese dürfe in diesem Bereich nur dann planerisch eingreifen, wenn der Eingriff durch ein höher stehendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sei. Gründe der öffentlichen Gesundheit würden in diesem Zusammenhang ausser Betracht fallen, zumal die Wahrung der Gesundheitsanliegen abschliessend durch Bundesrecht (Verordnung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung, NISV) sichergestellt sei. Ein weiteres öffentliches Interesse zur aktiven Planung von Antennenstandorten durch die Gemeinde könnte sodann im Bedürfnis zum Schutz bedeutender Ortsbilder liegen. Sofern die vorliegende Planungszone aus solchen Gründen erlassen worden sein sollte, wäre sie im konkreten Fall als unverhältnismässig aufzuheben. Sie sei nämlich für das gesamte Gemeindegebiet erlassen worden, obwohl mit Sicherheit davon ausgegangen werden könne, dass es sich nicht beim gesamten Gemeindegebiet von … um ein schützenswertes Ortsbild handle.
Die Regierung des Kantons Graubünden wies die Beschwerden mit ausführlich begründeten, separaten Entscheiden (Protokoll Nr. 465 […], Nr. 466 […] und Nr. 467 […], allesamt vom 24. April 2007, mitgeteilt am 30. April 2007) ab. Sie gelangte in den Erwägungen zum Schluss, dass die von Lehre und Rechtsprechung verlangten Voraussetzungen für den Erlass einer Planungszone für Mobilfunkantennen im konkreten Fall allesamt gegeben seien und sich auch der Umstand, dass die Planungszone für das gesamte Gemeindegebiet gelte, noch als verhältnismässig qualifizieren lasse.
2. Dagegen liessen die im Rubrum erwähnten Mobilfunkanbieter mit separaten Eingaben am 31. Mai 2007 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden frist- und formgerecht Beschwerde erheben (…: R 07 55; …: R 07 56; …: R 07 57) mit den übereinstimmenden Anträgen nach Aufhebung der angefochtenen Entscheide sowie nach Vereinigung der drei Beschwerdeverfahren; eventualiter seien die Entscheide im Kosten- und Entschädigungspunkt aufzuheben, die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen und ihnen die entstandenen Kosten zu entschädigen. In tatbeständlicher und rechtlicher Hinsicht ergänzten und vertieften die Mobilfunkanbieter mit im Wesentlichen übereinstimmenden Eingaben ihre bereits im Beschwerdeverfahren vor der Regierung vorgebrachten Einwände und Überlegungen gegen die von der Gemeinde ausgeschiedene und nunmehr von der Regierung bestätigte Planungszone.
3. Mit prozessleitender Verfügung vom 1. Juni 2007 vereinigte der Instruktionsrichter gestützt auf Art. 6 VRG die Beschwerdeverfahren R 07 55, 56 und 57.
4. a) Die Regierung des Kantons Graubünden liess unter Verweis auf die Erwägungen in den angefochtenen Beschwerdeentscheiden Nr. 465, 466 und 467 vom 24. April 2007 Abweisung der Beschwerden beantragen.
b) Ebenfalls auf Abweisung erkannte die Gemeinde …, die in ihrer Vernehmlassung noch einmal ausführlich die Überlegungen darlegte, welche den Erlass der angefochtenen Planungszone rechtfertigem würden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerden richten sich gegen drei Beschwerdeentscheide der Regierung (Protokoll Nr. 465, 466 und 467, allesamt vom 24. April/31. April 2007), mit welchen der von der Beschwerdegegnerin 2 am 7. Dezember 2006 beschlossene (erstmalige, auf ein Jahr befristete) Erlass einer Planungszone für Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindgebiet geschützt worden ist. Die Beschwerdeführerinnen, als Inhaber je einer gestützt auf das eidgenössische Fernmeldegesetz erteilten Mobilfunkkonzession wehren sich gegen den Erlass derselben, weil sie u.a. darin einen Verstoss gegen Bundesrecht erblicken und den Erlass einer das gesamte Gemeindegebiet beschlagenden Planungszone insgesamt als unverhältnismässig erachten. Unbestritten ist, dass Entscheide der Regierung über Planungsbeschwerden mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (Art. 102 Abs. 1 KRG) und dass die drei Mobilfunkanbieter zur Beschwerde ans Verwaltungsgericht befugt sind (vgl. Art. 50 des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, VRG).
b) Gemäss Art. 51 Abs. 1 lit. a und b VRG erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdeverfahren - wie bereits nach dem bisher anwendbaren Art. 53 aVGG - auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtete die Regierung als erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt in Planungssachen die Kognition nach Art. 51 VRG und nicht die Kognition nach Art. 33 RPG (PVG 1999 Nr. 44).
c) Die Beschwerdeführerinnen beantragen übereinstimmend die Aufhebung der Planungsbeschwerdeentscheide, mit welchen die von der Beschwerdegegnerin 2 am 7. Dezember 2006 beschlossene, das gesamte Gemeindegebiet beschlagende Planungszone bestätigt worden ist; eventualiter seien die Entscheide im Kosten- und Entschädigungspunkt aufzuheben, die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen und ihnen die entstandenen Kosten zu entschädigen.
2. a) Im Lichte der eingangs umschriebenen Kognitionsumschreibung ist zu prüfen, ob die Regierung bei der Bestätigung der von der Gemeinde beschlossenen Planungszone das ihr zustehende Ermessen nicht missbraucht oder überschritten und ob sie eine Lösung getroffen hat, die unter Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sachlich vertretbar ist.
b) Vorliegend hat die Regierung die für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Planungszone wesentlichen Voraussetzungen (gesetzliche Grundlage [Art. 27 RPG & Art. 21 KRG]; öffentliches Interesse und verhältnismässiger Eingriff [Art. 36 BV]) im Lichte der von Lehre (Ruch, Kommentar zum RPG, Art. 27, N. 24 ff.) und Rechtsprechung in diesem Zusammenhang umschriebenen Kriterien (verfestigte Planungsabsicht; hinreichendes Planungsbedürfnis; keine Unvereinbarkeit zwischen Planungsmassnahme und den aus Art. 21 Abs. 2 RPG fliessenden Geboten der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit; keine sonstigen Gründe für die behauptete Rechtwidrigkeit) in zutreffender Weise dargelegt. Diese hat sie unter Berücksichtigung der Einwände der Mobilfunkanbieter und in Kenntnis der jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (ZBl 107/2006 S. 207; Urteil des Bundesgerichts 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007) geprüft und in den Erwägungen die massgebenden Gesichtspunkte, aufgrund derer sie den angefochtenen Planungszonenerlass in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht auch unter der Optik des Verhältnismässigkeitsprinzips als rechtmässig erachtete, zutreffend dargelegt. Auf diese korrekten und in der Sache ausgewogenen Ausführungen (vgl. Erwägungen in Ziff. 3 - 7 der Beschwerdeentscheide, Protokoll Nr. 465, 466 und 467) kann anstelle von Wiederholungen uneingeschränkt verwiesen werden. Die Beschwerdeführerinnen bringen dagegen im vorliegenden Verfahren nichts vor, was sie nicht auch schon in ihren Planungsbeschwerden vor der Regierung geltend gemacht haben und worauf diese in zutreffender Weise in den angefochtenen Entscheiden eingegangen ist. Es drängen sich daher lediglich noch einige ergänzende Bemerkungen zur Stützung der angefochtenen Beschwerdeentscheide auf.
c) Die Beschwerdeführerinnen haben in ihren Beschwerdeeingaben ausgeführt (Ziff. 30), dass ein gemeindeweites Mobilfunkanlagenverbot in den vom eidgenössischen und kantonalen Recht vorgegebenen Schranken (insbesondere USG, NISV, FMG) und sofern dafür sachliche Gründe vorliegen würden, grundsätzlich zulässig wäre. Diese Auffassung entspricht der zwischenzeitlich von Lehre und Rechtsprechung vertretenen (Urteil des Bundesgerichts 1A 129/2006 vom 10. Januar 2007). Wenn aber - wie von den Beschwerdeführerinnen selbst erkannt - unter Beachtung der erwähnten rechtlichen Schranken selbst ein gemeindeweites Verbot von Mobilfunkanlagen (zumindest theoretisch) nicht völlig ausgeschlossen wäre, lässt sich der (erstmalige) Erlass einer einjährigen Planungszone für Mobilfunkanlagen für das gesamte Gemeindebiet im Ergebnis nicht beanstanden, sofern sachliche Gründe dafür ersichtlich sind; wobei die Anforderungen daran nicht unnötig hoch angesetzt werden dürfen (zu letzterem: Ruch, a.a.O., N. 29 mit Hinweisen).
d) Hinreichende sachliche Gründe für den (erstmaligen) Erlass einer Planungszone hat die Gemeinde bereits im Ausschreibungstext skizziert (planerische Steuerung von Antennenstandorten). Diese hat sie dann im vorinstanzlichen Verfahren näher präzisiert (Festlegung der Standorte unter dem Gesichtswinkel von Natur- und Heimatschutz/Ortsbild- und Landschaftsverträglichkeit) und im vorliegenden Beschwerdeverfahren noch einmal vertieft. Von einer (rechtlich relevanten) Verletzung von Grundrechten kann derzeit bereits aus dieser Sicht keine Rede sein. Dies umso weniger auch aufgrund der zeitlichen Beschränkung der (erstmaligen) Planungsmassnahme und zwar unbesehen der räumlichen Ausdehnung der Zone auf das gesamte Gemeindegebiet. Insbesondere erweist sich bei dieser Ausgangslage der Einwand eines faktischen Mobilfunkmoratoriums für das ganze Gemeindegebiet als nicht stichhaltig. Dies zum einen daher, weil die vorliegende Planungszone die Erteilung von Baubewilligungen für Mobilfunkantennen nicht absolut verbietet (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG), sondern lediglich insoweit, als ein konkretes Gesuch sich mit der gemeindlichen Absicht, Mobilfunkantennen in Zukunft nur noch an ortsbild- und landschaftsschützerisch unbedenklichen Standorten zuzulassen, nicht vereinbaren lasse. Zum andern aber auch deshalb, weil vor einer - wohl anstehenden - Verlängerung der Planungszone (Art. 21 KRG; Ablauf der auf ein Jahr befristeten Planungszone: Anfang Dezember 2007) seitens der zuständigen Behörden erneut zu prüfen sein wird, ob die von den Beschwerdeführerinnen nicht zu Unrecht beanstandete räumliche Ausdehnung der Planungszone auf das gesamte Gemeindegebiet zur Erreichung der verfolgten Ziele überhaupt notwendig und erforderlich ist. Dabei werden sich die zuständigen Behörden insbesondere der Frage vertiefter widmen müssen, ob unter der Optik des Verhältnismässigkeitsprinzipes nicht eine räumliche Beschränkung einer (zeitlich verlängerten) Planungszone auf ortsbaulich und/oder landschaftlich besonders heikle bzw. empfindliche Teilgebiete zur Zielerreichung ausreichend sein könnte (vgl. Ruch, a.a.O, N. 30 und 31). Eine allfällige Verlängerung wäre dann wiederum bei der Regierung anfechtbar (Art. 101 Abs. 1 KRG), die diese Planungsmassnahme mit voller Kognition zu überprüfen hätte. - Die Beschwerden erweisen sich aus dieser Sicht daher als unbegründet und die Anträge um Aufhebung der drei Beschwerdeentscheide sind abzuweisen.
3. Kein Erfolg ist sodann auch dem in Ziff. 2 der Eingaben der Beschwerdeführerinnen formulierten Antrag beschieden. Abgesehen davon, dass bereits die im damaligen Ausschreibungstext formulierten Planungsziele im Ergebnis ohne weiteres als hinreichend konkret bezeichnet werden können, weshalb bereits daher nicht von einer rechtlich relevanten Gehörsverletzung gesprochen werden kann, spricht der Umstand, dass seitens der Gemeinde im vorinstanzlichen Verfahren ergänzende und vertiefende Überlegungen für die planerische Massnahme vorgebracht wurden, nicht für das Ansinnen der Beschwerdeführerinnen. Zum einen liegt es in der Natur eines Rechtsmittelverfahrens, dass darin die massgeblichen Argumente vertieft und gegebenenfalls ergänzt werden. Zum andern ergeben sich gerade im Verlaufe eines Planungsverfahrens immer wieder neue Einsichten und Erkenntnisse; dass solche zur Stützung herangezogen werden dürfen und sollen, ist notorisch. Dem entsprechenden Antrag (Ziff. 2) kann daher nicht stattgegeben werden. Die Beschwerden sind daher vollumfänglich abzuweisen.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung zu je einem Drittel zulasten der Beschwerdeführerinnen 1 - 3. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerden R 07 55, R 07 56 und R 07 57 werden abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
6'000.--
Fr.
257.--
zusammen
Fr.
6'257.--
gehen unter solidarischer Haftung je zu einem Drittel zulasten der drei Mobilfunkanbieter. Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.