VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 15 53
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterAudétat, Racioppi
Aktuar ad hocBraunschweiler
URTEIL
vom 7. Januar 2016
in der Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Gion J. Schäfer,
Beschwerdegegnerin
betreffend Baubewilligung (Ablauf) / Wiederherstellung
1. Am 18., mitgeteilt am 20. Januar 2011, erteilte der Gemeindevorstand X._____ A._____ die Bewilligung zum Neubau eines Doppelfamilienhauses mit Unterniveaugarage auf Parzelle 3598 unter Auflagen und Bedingungen (Baugesuch 2010-0059). Gleichzeitig hiess er eine dagegen erhobene Einsprache von B._____, Eigentümerin der östlich an die Bauparzelle angrenzenden Parzelle 1743, im Sinne der Erwägungen teilweise gut.
In der Baubewilligung verfügte der Gemeindevorstand unter anderem, dass das Bauvorhaben mit der vorgesehenen Bruttogeschossfläche (BGF) von 260 m2 der Kontingentsregelung für Zweitwohnungen unterstellt sei (Auflage a1). Mit dem Neubau dürfe deshalb erst 2012 begonnen werden (Auflage a2). Die Einfahrt in die Tiefgarage weise einen Grenzabstand von 2.2 m statt 2.5 m auf (Auflage b7). Der Zugang zum Disporaum weise einen Grenzabstand von 0.8 m statt 2.5 m auf. Der Raum dürfe nicht gebaut werden (Auflage b8). Der Eingang in die Tiefgarage weise einen Grenzabstand von 0.8 m statt 2.5 m auf und müsse geschlossen werden (Auflage b9). Die Balkone auf der Südfassade ragten auf einer Länge von 10 m in den Grenzabstand hinein statt nur auf 4.6 m. Zudem ragten sie 2.5 m statt 1 m in den Grenzabstand hinein (Auflage b10). Die Treppe bei Einfamilienhaus 1 vom gedeckten Ruheplatz im Untergeschoss auf die Terrasse im Erdgeschoss sei Gebäudebestandteil. Sie dürfe maximal 1 m in den Grenzabstand hineinragen, rage jedoch 2.3 m hinein und müsse deshalb weggelassen werden (Auflage b11). Zur Überprüfung der Erfüllung der Auflagen b7 bis b11 seien vor Baubeginn entsprechend abgeänderte Pläne einzureichen. Zudem sei die anrechenbare BGF von 200.89 m2 auf 259.85 m2 korrigiert worden (Auflage b12) und für das Doppelfamilienhaus seien vier Parkplätze zu erstellen (Auflage d2).
2. Gegen den Entscheid des Gemeindevorstandes erhob A._____ am 28. Februar 2011 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren R 11 18). Sie beantragte, dass die Auflagen a1 und b12 sowie die Lenkungsabgabe von Fr. 130'000.-- aufzuheben seien. Es sei festzustellen, dass das Bauprojekt eine anrechenbare BGF von 200.89 m2 aufweise sowie ein Zweitwohnungskontingent dieser Grösse beanspruche und die Lenkungsabgabe sei auf Fr. 100'445.-- festzusetzen Zudem seien die Auflagen b7 bis und mit b11 (Einreichung neuer Pläne aufgrund Grenzabstandsverletzung) zu streichen. Ebenfalls sei die Auflage d2 aufzuheben und es sei festzustellen, dass für das Bauprojekt lediglich zwei Parkplätze auszuweisen und zu erstellen seien. Ausserdem seien die Ziff. 1 und 2 des Einspracheentscheides aufzuheben und die Einsprache abzuweisen. Zudem sei die Einsprecherin zu verpflichten, A._____ für das Baueinspracheverfahren angemessen ausseramtlich zu entschädigen. Der Instruktionsrichter erteilte der Beschwerde am 18. März 2011 die aufschiebende Wirkung.
3. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 15. November 2011, mitgeteilt am 20. Januar 2012, teilweise gut und hob die Auflagen a1, b8, b9 und b12 des angefochtenen Bauentscheides im Sinne der Erwägungen auf. Im Übrigen wies das Gericht die Beschwerde ab, soweit sie nicht im Sinne der Erwägungen gegenstandslos geworden war.
4. Am 27. Februar 2012 gelangte A._____ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. (Verfahren 1C_130/2012). Sie beantragte die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils insofern, als den Anträgen der Beschwerde vom 28. Februar 2011 nicht stattgegeben wurde. Mit Verfügung vom 23. März 2012 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
5. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde am 9. August, mitgeteilt am 12. September 2012, hinsichtlich der Auflagen b7 und b11 gut und hob das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts auf, soweit es diese Auflagen betraf. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
6. Mit Gesuch vom 27. November 2012 beantragte A._____ die Verlängerung der Baubewilligung vom 18./20. Januar 2011. Sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht hätten den Beschwerden jeweils aufschiebende Wirkung erteilt, so dass mit dem Bau frühestens mit Zustellung des letztinstanzlichen Urteils des Bundesgerichts am 12. September 2012 hätte begonnen werden können. Aufgrund der regen Bautätigkeit in der Umgebung der Gemeinde X._____ sei es jedoch seit September 2012 nicht möglich gewesen, entsprechende Bauunternehmer zu finden, die in demselben Jahr mit dem bewilligten Bauvorhaben auf Parzelle 3598 hätten beginnen können. Aufgrund des langwierigen Rechtsmittelverfahrens sei unklar, ob die Gemeinde X._____ den zulässigen Baubeginn im Sinne der Auflage a2 auf Januar 2012 beziehe oder den Zeitpunkt der Zustellung des bundesgerichtlichen Urteils am 12. September 2012 als massgebend erachte. Um in dieser Angelegenheit Klarheit zu schaffen und die Ansprüche der Gesuchstellerin zu wahren, ersuchte sie um die Verlängerung der Baubewilligung um mindestens ein Jahr.
7. Mit Schreiben vom 11. Dezember 2012 entsprach die Gemeinde dem Gesuch und verlängerte die erteilte Baubewilligung um ein Jahr bis zum 31. Dezember 2013.
8. Am 4., mitgeteilt am 8. Oktober 2013, bewilligte die Gemeinde die korrigierten Pläne gemäss den Auflagen b10 (Balkone auf der Südfassade) und b12 (Korrektur der anrechenbaren BGF). Die Bewilligung bildete einen integrierenden Bestandteil der Stammbewilligung vom 18. Januar 2011.
9. In Erfüllung weiterer Auflagen zur Baubewilligung vor Baubeginn reichte A._____ am 23. Oktober 2013 die Meldekarte Baubeginn, das Bauprogramm, den Kanalisationsplan und die Liste der Aushubkubatur ein. Der Baubeginn war für Kalenderwoche 45/2013 vorgesehen. Die ebenfalls in den Auflagen geforderten Angaben bzw. Gesuche betreffend die Heizanlage hätten dagegen noch nicht eingereicht werden können, da diverse Abklärungen bezüglich Erdsondenbohrungen noch ausstehend gewesen seien. Ein hydrologisches Gutachten zur Bohrung von Erdwärmesonden auf Parzelle 3598 sei jedoch in Auftrag gegeben worden und sollte kurz darauf vorliegen. Über die Wintermonate sollte die spezifische Planung für die Bohrungen und Heizanlage erstellt werden, sodass vor Weiterführung der Arbeiten im Frühjahr 2014 die nötigen Unterlagen zur Erfüllung der Auflage hätten eingereicht werden können.
Die Gebühren und Abgaben von total Fr. 216'311.25 wurden von A._____ in der Folge bezahlt.
10. Am 22., mitgeteilt am 30. Januar 2014, bewilligte die Gemeinde verschiedene Projektänderungen zum Stammbaugesuch. Die Projektänderungen betrafen die Erstellung von Dachaufbauten, den Einbau eines Dachfensters, die innere Raumeinteilung, die Erstellung eines Vordaches, Änderungen an der Südfassade sowie die Vergrösserung der Fenster an der Nordfassade. Die Gemeinde hielt fest, dass die Bewilligung der Projektänderungen einen integrierenden Bestandteil zur Stammbewilligung vom 18. Januar 2011, der Projektänderungsbewilligung vom 4. Oktober 2013 sowie zwei weiteren im Dezember 2013 erteilten Bewilligungen bilde.
11. Die Gemeinde bewilligte am 7. Februar 2014 das Gesuch von A._____ zur Erstellung einer Baureklametafel auf Parzelle 3598.
12. Mit Schreiben vom 14. August 2014 hielt die Gemeinde fest, dass am 4. November 2013 auf der Parzelle 3598 erste Bauarbeiten vorgenommen worden seien, indem Humus abgetragen und ein Bauzaun erstellt wurde. Dem Schreiben waren vier Fotografien beigelegt, welche am 12. August 2014 erstellt wurden und die aktuelle Situation auf der Bauparzelle abbildeten. Seither seien auf der Bauparzelle jedoch keine weiteren Arbeiten ausgeführt worden. Dies könne nicht als Baubeginn betrachtet werden. Gemäss Bauprogramm vom 23. Oktober 2013 hätten die Baumeisterarbeiten bereits anfangs Juli 2014 abgeschlossen sein müssen. Diese seien aber noch nicht begonnen und das Bauprogramm somit nicht eingehalten worden. Die Gemeinde wies A._____ darauf hin, dass zwingend mit den Bauarbeiten begonnen werden müsse, da ansonsten die Baubewilligung erlösche. Die Bauherrin wurde aufgefordert, zu den Vorbringen der Gemeinde Stellung zu nehmen und ihr mitzuteilen, wie mit dem Bauvorhaben weitergefahren werden soll.
13. Am 23. August 2014 schrieb der von A._____ beauftragte Architekt, dass der Baubeginn am 13. November 2013 tatsächlich erfolgt sei. Da nach Baubeginn die zweijährige Bauvollendungsfrist laufe, könne die Baubewilligung in diesem Zeitraum nicht erlöschen. Im Herbst 2014 würden die Aushubarbeiten fortgesetzt und über den Winter die Erdsonden gebohrt werden. Die Baumeisterarbeiten sollen dann im Frühjahr 2015 in Angriff genommen werden. Der allgemein immer noch stark überhitzte Markt im Baubereich habe die Bauherrin dazu bewogen, eine etwas längere Winterpause als geplant einzulegen.
14. Am 7., mitgeteilt am 11. November 2014, bewilligte die Gemeinde das Gesuch von A._____ zum Bau und Betrieb einer Wärmepumpenanlage mit Erdsonden auf Parzelle 3598. Die Zusatzbewilligung des Amtes für Natur und Umwelt wurde der Bewilligung angehängt. Am 29. Dezember 2014, mitgeteilt am 7. Januar 2015, bewilligte die Gemeinde zwei, die Wärmepumpenanlage betreffende Projektänderungen, wobei auch die entsprechenden kantonalen Zusatzbewilligungen angepasst wurden.
15. Mit Schreiben vom 11. Mai 2015 reichte der beauftragte Architekt der Gemeinde den revidierten Kanalisationsplan und die geologische Baugrundabklärung ein. Die Weiterarbeiten am Restaushub und die anschliessenden Erdsondenbohrungen seien ab Kalenderwoche 23/2015 vorgesehen.
16. Mit Entscheid vom 5., mitgeteilt am 12. Mai 2015, teilte der Gemeindevorstand A._____ mit, dass die am 18. Januar 2011 erteilte Baubewilligung für die Erstellung eines Doppelfamilienhauses auf Parzelle 3598 erloschen sei. Der zulässige Baubeginn sei frühestens bei Inkrafttreten der rechtsgültig erteilten Baubewilligung, d.h. nach Ablauf der 30-tägigen Rechtsmittelfrist, am 28. Februar 2011, möglich gewesen. Aufgrund der am 11. Dezember 2012 erteilten Verlängerung hätte spätestens am 31. Dezember 2013 mit den Bauausführungen begonnen werden müssen. Ein Augenschein auf der Parzelle 3598 habe ergeben, dass auf dieser lediglich oberflächlich Humus entfernt und ein Bauzaun erstellt worden sei. Während des gesamten Jahres 2014 seien keine weiteren Bauarbeiten ausgeführt worden. Für die Bauherrschaft habe offenbar keine Absicht bestanden, mit den Bauarbeiten zu beginnen. Sie habe lediglich den drohenden Untergang der Baubewilligung vermeiden wollen. Ein eigentlicher Baubeginn habe deshalb nicht stattgefunden. Die Gemeinde wies A._____ an, bis spätestens am 15. Juni 2015 den erstellten Bauzaun zu entfernen und den abgetragenen Humus wieder auf der Bauparzelle anzubringen.
17. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 15. Juni 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die vollumfängliche Aufhebung des Entscheides des Gemeindevorstandes vom 5. Mai 2015. Es sei gerichtlich festzustellen, dass die am 18. Januar 2011 erteilte und bis zum 31. Dezember 2013 verlängerte Baubewilligung für die Erstellung eines Doppelfamilienhauses mit Unterniveaugarage infolge des Baubeginns am 13. November 2013 nicht erloschen sei. Die zweijährige Bauvollendungsfrist sei um die Dauer des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und weiterer sechs Monate zu verlängern. Eventuell sei die Sache der Vorinstanz zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
18. Am 26. Juni 2015 erteilte der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung, zusammen mit der von der Gemeinde gewünschten Auflage, dass die Bauparzelle für die Dauer des vorliegenden Verfahrens nicht verändert werden dürfe und sämtliche Bauarbeiten untersagt seien.
19. In ihrer Vernehmlassung vom 18. August 2015 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Zudem beantragte sie die Durchführung eines Augenscheines auf der Parzelle 3598.
20. Die Beschwerdeführerin hielt am 21. September 2015 replicando an ihren Anträgen fest, ebenso die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik vom 24. September 2015.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingetreten.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt bildet der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 5. Mai 2015, worin sie feststellt, dass die am 18. Januar 2011 erteilte Baubewilligung für die Erstellung eines Doppelfamilienhauses mit Unterniveaugarage auf Parzelle 3598, verlängert bis 31. Dezember 2013, mangels Baubeginn erloschen sei (Ziff. 1 Dispositiv). Die Beschwerdeführerin wird darin gestützt auf Art. 91 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) angewiesen, den erstellten Bauzaun zu entfernen sowie den abgetragenen Humus wieder auf der Bauparzelle auszubringen (Ziff. 2 Dispositiv).
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Um einen derartigen Entscheid handelt es sich hier, weswegen er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden darstellt.
2. Nach Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat. Gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG können mit der Beschwerde geltend gemacht werden: a) Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens; b) unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Nach Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Im konkreten Fall ist dazu erstellt, dass die Beschwerdeführerin durch das Erlöschen der Baubewilligung nachteilig betroffen wäre, da das geplante Doppelfamilienhaus nicht gebaut werden kann und der rechtmässige Zustand wiederherzustellen ist.
Der am 12. Mai 2015 mitgeteilte Entscheid lag ab dem 13. Mai 2015 avisiert im Postfach der Beschwerdeführerin zur Abholung bereit und wurde von dieser am 23. Mai 2015 in Empfang genommen. Gemäss Zustellungsfiktion (vgl. statt vieler BGE 127 I 31 E.2a/aa) gilt der Entscheid am siebten Tage nach dem erfolglosen Zustellungsversuch, somit am 20. Mai 2015, als zugestellt. Die Beschwerde datiert auf den 15. Juni 2015 (Poststempel), womit die 30-tägige Anfechtungsfrist eingehalten wurde. Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere falsche Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts und somit einen Beschwerdegrund nach Art. 51 Abs. 1 lit. b VRG. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist deshalb vollumfänglich einzutreten.
3. a) Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) und Art. 16 VRG mehrfach verletzt wurde, indem ihr sowohl bei der Durchführung eines Augenscheines auf der Bauparzelle wie auch vor Erlass der angefochtenen Verfügung vom 5. Mai 2015 keine Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass sie keinen Augen-schein durchgeführt habe, sondern nur in Ausübung ihrer gesetzlichen Funktion den Zustand auf der Bauparzelle festgestellt und dabei Fotografien der Situation gemacht habe. Da die Gemeinde mit Schreiben vom 14. August 2014 die Beschwerdeführerin ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass die Baumeisterarbeiten längst hätten begonnen werden müssen und das Entfernen von Humus nicht als Baubeginn akzeptiert werden könne, sei das rechtliche Gehör nicht verletzt worden. Die Beschwerdeführerin habe, vertreten durch ihren Architekten, mit Schreiben vom 23. August 2014 auch Stellung zu den Ausführungen der Beschwerdegegnerin genommen.
b) Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbständigen Grundrechts (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1673 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst u.a. das Recht, Einsicht in alle für das Verfahren wesentlichen Akten zu nehmen (Art. 17 VRG). Das Einsichtsrecht erstreckt sich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage der späteren Verfügung bzw. des späteren Entscheids in der betreffenden Sache zu bilden (vgl. BGE 121 I 225 E.2a). Dementsprechend ist jedem Betroffenen vor Erlass einer Verfügung Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und der Beschwerdeführerin daraus auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt, und sie soll die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 335 E.3.1; 126 I 72 E.2 mit Hinweisen; PVG 2008 Nr. 1). Jedoch ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E.2.3.2).
c) Mit Schreiben vom 14. August 2013 wies die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die vorgenommenen Arbeiten (abgetragener Humus und erstellter Bauzaun) keinen Baubeginn darstelle und dass zwingend mit den Bauarbeiten begonnen werden müsse, da ansonsten die Baubewilligung erlöschen würde. Zu den Folgen einer erloschenen Baubewilligung und dem Inhalt einer möglichen Wiederherstellungsverfügung enthielt das Schreiben keine Ausführungen. Die Beschwerdeführerin wurde ausdrücklich zur Stellungnahme innerhalb 20 Tagen aufgefordert. Am 23. August 2014 äusserte sich der Architekt der Beschwerdeführerin zu den Feststellungen der Beschwerdegegnerin und führte aus, dass der Baubeginn tatsächlich am 13. November 2013 erfolgt sei. Er gehe davon aus, dass im Herbst 2014 mit den Aushubarbeiten fortgefahren werde, im Winter die Erdsonden gebohrt werden und im Frühjahr 2015 mit den Baumeisterarbeiten begonnen werden könne. Zu den beigelegten Fotos und der darauf abgebildeten Situation äusserte er sich hingegen nicht. Mit der ausdrücklichen Aufforderung zur Stellungnahme und der Beilage der relevanten Fotografien wurde der Beschwerdeführerin ausreichend Möglichkeit geboten, sich zu dem im August 2014 festgestellten Sachverhalt zu äussern.
Bei der am 5. Mai 2015 erlassenen und vorliegend angefochtenen Verfügung kamen jedoch weitere Elemente hinzu, zu welchen sich die Beschwerdeführerin am 23. August 2014 noch nicht äussern konnte. Im angefochtenen Entscheid stützt sich die Beschwerdeführerin zwar erneut auf die Sachverhaltsfeststellung vom 12. August 2014, führt aber weiter aus, dass während des gesamten Jahres 2014 kein tatsächlicher Baubeginn erfolgte. Zur Situation auf der Bauparzelle im Jahr 2015 enthält der Entscheid hingegen keine Feststellungen. Mit dem Erlass des Entscheides am 5. Mai 2015 hat die Beschwerdegegnerin seit der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 23. August 2014 zudem sehr lange zugewartet und sie somit im Unklaren darüber gelassen, ob die Gemeinde die Auffassungen der Beschwerdeführerin betreffend den Baubeginn teilt. Der Beschwerdeführerin hätte deshalb vor Erlass der Verfügung vom 5. Mai 2015 nochmals eine Möglichkeit eingeräumt werden müssen, sich zur Situation im Mai 2015 äussern zu können. Dabei hätte die Beschwerdeführerin auch explizit auf die Folgen einer erloschenen Baubewilligung resp. auf die zu erlassende Wiederherstellungsverfügung hingewiesen werden müssen. Im Ergebnis steht fest, dass das rechtliche Gehör nur teilweise gewahrt wurde.
Die teilweise Verletzung des rechtlichen Gehörs lässt sich im vorliegenden Fall ausnahmsweise nachträglich heilen, zumal dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG volle Kognition zukommt, mithin eine umfassende Prüfung der Sach- und Rechtslage möglich ist. Im Beschwerdeverfahren hatte die Beschwerdeführerin ausreichend Gelegenheit, sich zu den einzelnen Streitpunkten zu äussern, womit ihr kein Nachteil entstand. Zudem hätte eine Rückweisung an die Vorinstanz einen formalistischen Leerlauf zur Folge, da keine neuen Erkenntnisse ersichtlich sind, welche zu einem abweichenden Entscheid führen würden.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Gemeinde mit ihrem Entscheid Art. 91 Abs. 2 KRG verletze, da sie die Baubewilligung als erloschen betrachte, obwohl die zweijährige Frist für die Bauvollendung noch nicht abgelaufen sei. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass sie mit den Bauausführungen des bewilligten Doppelfamilienhauses mit Unterniveaugarage am 13. November 2013, somit innerhalb der bis zum 31. Dezember 2013 verlängerten Frist für den Baubeginn, tatsächlich begonnen habe. Betreffend den zulässigen Baubeginn hält die Beschwerdeführerin fest, dass das Vorliegen einer schriftlichen Baubewilligung für die Begründung der Baufreiheit nur ausreiche, wenn jene auch durchsetzbar (vollstreckbar) sei. Demzufolge sei die vorbehaltlose Baufreiheit erst mit der Erfüllung sämtlicher Auflagen und Bedingungen der Stammbewilligung eingetreten, was erst mit der Bewilligung vom 4., mitgeteilt am 8., empfangen am 12. Oktober 2013, der Fall gewesen sei. Ohne Baubeginn hätte die Baubewilligung somit erst am 12. Oktober 2014 verfallen können.
Die Beschwerdegegnerin erachtet die Ausführungen für unzutreffend, da das geplante Doppelfamilienhaus im Januar 2011 bewilligt worden sei und demnach bereits im Frühjahr 2011 hätte begonnen werden können. Die von der Gemeinde verfügten Auflagen hätten ohne Weiteres im Laufe des Jahres 2011 eingereicht werden können. Das Abtragen von Humus und die Erstellung eines Bauzaunes können nicht als Baubeginn akzeptiert werden.
b) Ausgangspunkt für die Streitentscheidung über den Beginn und das Ende des Fristenlaufs bei einer Baubewilligung bildet Art. 91 Abs. 1 KRG, wonach mit Bauvorhaben begonnen werden darf, sobald die Baubewilligung schriftlich vorliegt. Vorbehalten bleiben anderslautende Anordnungen in einem Rechtsmittelverfahren. Nach Art. 91 Abs. 2 KRG erlöschen Bau-bewilligungen, wenn mit den Bauarbeiten nicht innert Jahresfrist seit zu-lässigem Baubeginn begonnen worden ist. Bauvorhaben sind innert zwei Jahren nach Baubeginn zu vollenden. Die für die Baubewilligung zuständige Behörde kann diese Fristen auf begründetes Gesuch hin angemessen verlängern. Wird ein Bauvorhaben nicht vollendet, so sind gemäss Art. 91 Abs. 3 KRG die unvollendeten Bauteile zu entfernen und der ursprüngliche Zustand wiederherzustellen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid beginnt die einjährige Frist gemäss Art. 91 Abs. 2 KRG nicht nach Ablauf der Rechtsmittelfrist, sondern grundsätzlich ab Vorliegen der schriftlichen Baubewilligung zu laufen (PVG 2014 Nr. 25 E.3c). Vorbehalten bleibt jedoch die Vollstreckbarkeit (Durchsetzbarkeit) der Baubewilligung. So können der sofortigen Ausübung bzw. Vollstreckbarkeit einer erteilten Baubewilligung noch gewisse (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse — wie Auflagen und Bedingungen zur Baubewilligung — im Wege stehen, die den Baubeginn bis zu deren Erfüllung hinausschieben. Ob tatsächlich ein Vollstreckungshindernis vorliegt, muss jeweils im Einzelfall sorgfältig geprüft werden. Dabei ist selbstverständlich, dass das Eintreten von Bedingungen respektive die Erfüllung von Auflagen und/oder Bedingungen nicht rechtsmissbräuchlich hinausgezögert werden darf (PVG 2014 Nr. 25 E.3d).
c) Im vorliegenden Fall fand anschliessend an das Baubewilligungsverfahren, welches zur Erteilung der Bewilligung 2010-0059 führte, ein Rechtsmittelverfahren über zwei Instanzen hinweg statt, welches aufgrund der von beiden Instanzen erteilten aufschiebenden Wirkung den Fristbeginn auf den Zeitpunkt der Zustellung des Bundesgerichtsurteils hinausschob. Der Eingang des am 12. September 2012 mitgeteilten Bundesgerichtsurteils bei der Beschwerdeführerin wäre wohl auf den 15. September 2012 zu erwarten gewesen. Somit wäre die Frist gemäss Art. 91 Abs. 2 KRG frühestens Mitte September 2013 abgelaufen. Die Gemeinde hat indessen auf Gesuch der Beschwerdeführerin hin bereits am 11. Dezember 2012 die erteilte Baubewilligung um ein Jahr auf den 31. Dezember 2013 verlängert. Den Ausführungen der Beschwerdeführerin, wonach für die vorbehaltlose Baufreiheit nicht nur die schriftlichen Baubewilligung, sondern auch deren Vollstreckbarkeit vorliegen müsse, ist grundsätzlich zuzustimmen. Sehen Auflagen und/oder Bedingungen einer Baubewilligung die Einreichung bestimmter Unterlagen vor Baubeginn vor, so ist die Baubewilligung erst nach Erfüllung dieser Nebenbestimmungen vollstreckbar. Im vorliegenden Fall kann die Beschwerdeführerin allerdings den Nachweis nicht erbringen, warum die Einreichung der notwendigen Unterlagen nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt möglich war. Den Ausführungen der Beschwerdeführerin, wonach die vorbehaltlose Baufreiheit erst nach Eingang der Bewilligung der korrigierten Baupläne sowie der Katasterpläne am 12. Oktober 2013 eingetreten sei, kann deshalb nicht gefolgt werden. Demzufolge ist der 31. Dezember 2013 für das Ende der Frist für den Baubeginn massgebend.
5. a) Grundsätzlich würde sich nun die Frage stellen, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich innert der Jahresfrist gemäss Art. 91 Abs. 2 KRG mit den Bauarbeiten begonnen hat resp. ob die getätigten Arbeiten als Baubeginn qualifiziert werden können. Wie nachfolgend in Erwägung 5d ausgeführt, ist dem aber im vorliegenden Fall nicht so, da die Beschwerdegegnerin nach Ablauf der Frist am 31. Dezember 2013 durch ihr Verhalten eindeutig zu verstehen gab, wie sie damals die Rechtslage beurteilte.
b) Gemäss den Ausführungen in der Beschwerdeschrift verletze die Beschwerdegegnerin das Prinzip von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV, wenn sie auch im Jahr 2014 weiterhin Zusatz- und Projektänderungsbewilligungen erteilt habe, obwohl sie der Ansicht sei, dass die Baubewilligung Ende 2013 erloschen sei. Die Beschwerdeführerin hätte darauf vertrauen dürfen, dass die Beschwerdegegnerin ihren Standpunkt vom 23. August 2014 geteilt habe, wonach der Baubeginn am 13. November 2013 tatsächlich erfolgt und der Bau erst innerhalb von zwei Jahren zu vollenden sei. Sie habe somit im Mai 2015 nicht damit rechnen müssen, dass noch ein Verfahren pendent sei und ein gegenteiliger Entscheid gefällt werde.
Dementgegen führt die Beschwerdegegnerin aus, dass sich die Beschwerdeführerin das widersprüchliche Verhalten selbst vorzuwerfen habe, da sie niemand daran gehindert habe, das Bauvorhaben im Jahr 2014 fortzuführen. Die noch im Jahr 2013 bewilligten Projektänderungen hätten allesamt Nebenpunkte betroffen, die einen fristgerechten Baubeginn nicht verhindert hätten. Viel eher habe die Beschwerdeführerin einen Schein-Baubeginn inszeniert, um das Erlöschen der Baubewilligung zu verhindern.
c) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wird durch das in Art. 5 BV verankerte Gebot von Treu und Glauben ein allgemeiner Grundsatz eines gewissenhaften, auf Fairness beruhenden Verhaltens der Verwaltungsbehörden garantiert, dem ein justiziabler Anspruch des Bürgers auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und Auskünfte sowie in sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden entspricht (Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrecht, Bd. 1, Bern 2012, Rz. 2131; BGE 136 II 187 E.8.1). Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht unter anderem in Form des Verbots widersprüchlichen Verhaltens aus. Nach dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens dürfen Verwaltungsbehörden nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund wechseln; untersagt ist folgewidriges, widersprüchliches und schwankendes Handeln (Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 707 f.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E.2.8.2).
d) Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin, entgegen den Ausführungen in ihrer Vernehmlassung, nicht nur im Jahr 2013, sondern auch noch im Jahr 2014 Zusatz- resp. Projektänderungsbewilligungen zur Stammbewilligung vom 18. Januar 2011 erteilt. Nach Ablauf der verlängerten Frist für den Baubeginn am 31. Dezember 2013 wurden am 22. Januar 2014 eine Projektänderung betreffend Dachaufbauten, Dachfenster, innere Raumaufteilung, Vordach und Änderungen an der Südfassade sowie Vergrösserung der Fenster an der Nordfassade bewilligt. Diese Bewilligung bildete ausdrücklich einen integrierenden Bestandteil zur Stammbewilligung vom 18. Januar 2011, der Projektänderungsbewilligung vom 4. Oktober 2013 sowie zu zwei weiteren im Dezember 2013 erteilten Bewilligungen. Am 7. Februar 2014 wurde eine Baureklametafel und am 7. November 2014 der Bau und Betrieb einer Wärmepumpenanlage auf Parzelle 3598 bewilligt. Wäre die Gemeinde der Auffassung gewesen, die Stammbewilligung sei aufgrund des nicht erfolgten Baubeginns am 31. Dezember 2013 erloschen, so hätte sie kaum diese Bewilligungen erteilt. Zudem muss sich die Gemeinde vorwerfen lassen, dass sie mit dem Erlass der angefochtenen Verfügung am 5. Mai 2015 nach der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 23. August 2014 ungebührlich lange zugewartet hat.
Dadurch, dass die Beschwerdegegnerin auch nach dem 31. Dezember 2013 weiterhin Projektänderungs- und Zusatzbewilligungen im Zusammenhang mit der Stammbewilligung erteilte und nach der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 23. August 2014 weiterhin mit dem Entzug der Baubewilligung zuwartete, durfte die Beschwerdeführerin zu Recht davon ausgehen, dass die Beschwerdegegnerin den im Schreiben vom 23. Oktober 2014 geäusserten Standpunkt, wonach der Baubeginn am 13. November 2013 tatsächlich erfolgt sei, teilte. Wenn die Gemeinde nun mit ihrem Entscheid vom 5. Mai 2015 ohne gehörige Vorankündigung erneut eine gegenteilige Haltung einnimmt, liegt darin ein schwankendes, widersprüchliches Verhalten. Demzufolge ist die Beschwerdeführerin so zu stellen, wie wenn der Baubeginn tatsächlich am 13. November 2013 erfolgt wäre. Ob er wirklich stattgefunden hatte, ist nicht von Bedeutung, womit sich auch die Ansetzung eines Augenscheins erübrigt.
Folglich hat die Beschwerdeführerin die auf den 31. Dezember 2013 verlängerte Frist mit dem Baubeginn am 13. November 2013 gewahrt, womit die zweijährige Bauvollendungsfrist der Baubewilligung vom 18. Januar 2011 im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Entscheides nach wie vor bestand.
6. a) Die Beschwerdeführerin beantragt, dass die Baubewilligung vom 18. Januar 2011 um die Dauer des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und um weitere sechs Monate verlängert werde. Aufgrund des angefochtenen Entscheides habe die Beschwerdeführerin die ab Kalenderwoche 23/2015 angesetzten Bauarbeiten zur Vermeidung eines Baustopps resp. einer Baubusse sowie aus Gründen der Schadensminderungspflicht absagen müssen. Mit einem rechtskräftigen Entscheid in der vorliegenden Sache könne frühestens im Herbst 2015 gerechnet werden. Die Bausaison 2015 dürfte dannzumal bereits zu Ende sein, so dass mit den ab Kalenderwoche 23/2015 geplanten Bauarbeiten erst im Frühjahr 2016 wieder begonnen werden könne. Die angefochtene Verfügung habe nicht nur eine Verzögerung des Baus zur Folge, sondern habe auch die im Hinblick auf die Bauarbeiten ab Kalenderwoche 23/2015 bereits erfolgten Vorbereitungsarbeiten zunichte gemacht.
Für die Beschwerdegegnerin kommt für den Fall, dass die Beschwerde gutgeheissen würde, eine Verlängerung für die Bauausführung nicht in Frage. Die Frist nach Art. 91 Abs. 2 KRG beginne spätestens mit Vorliegen des rechtskräftigen Verwaltungsgerichtsurteiles wieder zu laufen.
b) Der Beschwerde wurde am 26. Juni 2015 bereits die aufschiebende Wirkung erteilt, wodurch die Bauvollendungsfrist stillsteht. Durch das vorliegende Rechtsmittelverfahren erleidet die Beschwerdeführerin bezüglich der Bauvollendungsfrist somit keinen Nachteil. Wurde einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung bereits zuerkannt, besteht kein Anspruch auf die Erteilung einer Verlängerung der Baubewilligung um die Dauer des Rechtsmittelverfahrens, weshalb auf diesen Antrag der Beschwerdeführerin nicht eingetreten wird. Zu prüfen bleibt, ob eine Verlängerung um sechs Monate sachlich gerechtfertigt ist.
Die zweijährige Bauvollendungsfrist gemäss Art. 91 Abs. 2 KRG begann am 13. November 2013 zu laufen und steht seit der Einreichung der Beschwerde resp. aufgrund deren aufschiebenden Wirkung seit dem 15. Juni 2015 still. Somit lief die Bauvollendungsfrist bereits für ein Jahr, sieben Monate und zwei Tage. Die Frist steht bis zur Mitteilung des Urteils im vorliegenden Verfahren still und läuft dann für die restliche Frist von vier Monaten und 28 Tagen weiter. Für die Bauvollendung reicht dies offensichtlich nicht aus. Der Begründung der Beschwerdeführerin betreffend die beantragte Fristverlängerung um sechs Monate, wonach die Baustelle im Frühjahr 2016 erst wieder vorbereitet werden muss, ehe die Baumeisterarbeiten begonnen werden können, ist zuzustimmen. Aufgrund dieser Gegebenheiten erscheint eine ein- und letztmalige Verlängerung um sechs Monate als angemessen. Somit stehen der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des Vorliegens dieses Urteils zehn Monate und 28 Tage für die Bauvollendung zur Verfügung.
7. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Aussergerichtlich hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zudem gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG angemessen zu entschädigen, wobei dazu auf die Honorarnote des Anwalts der Beschwerdeführerin vom 8. Oktober 2015 (in der Höhe von Fr. 4'374.80 inkl. MWST) abgestellt und diese inhaltlich unverändert übernommen werden kann. Die Beschwerdegegnerin hat an die anwaltlich vertretene, grösstenteils obsiegende Beschwerdeführerin somit Fr. 4'374.80 inkl. MWST zu bezahlen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen soweit darauf eingetreten wird. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die am 18. Januar 2011 erteilte Baubewilligung 2010-0059 nicht erloschen ist und die Frist für die Bauvollendung nach Zustellung des vorliegenden Urteils noch vier Monate und 28 Tage weiterläuft.
2. Die Frist für die Bauvollendung wird um sechs Monate verlängert.
3. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'500.--
Fr.
410.--
zusammen
Fr.
2'910.--
gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
4. Aussergerichtlich hat die Gemeinde X._____ A._____ mit Fr. 4'374.80 (inkl. MWST) zu entschädigen.
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