VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 17 49
4. Kammer
Einzelrichter Racioppi und Hemmi als Aktuarin ad hoc
URTEIL
vom 31. Juli 2017
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
Eheleute A._____,
Eheleute B._____, und
Eheleute C._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Clavadetscher,
Beschwerdegegnerin
betreffend Quartierplanverfahren (Einleitung) Verfahrenskosten
1. Am 9. Januar 2017 beschloss der Gemeinderat von X._____, für das Gebiet D._____ ein öffentliches Quartierplanverfahren einzuleiten. Der Einleitungsbeschluss wurde im Bezirksamtsblatt publiziert.
2. Mit Eingabe vom 25. Januar 2017 an den Gemeindetrat äusserten mehrere vom Quartierplan betroffene Anwohner den Wunsch, dass der D._____ nicht über die bisherigen Sackgassen E._____ und F._____ erschlossen werde, weil diese beiden Strassen zu schmal für ein hohes Verkehrsaufkommen seien. Sie schlugen vor, dass bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens eine zusätzliche Strasse geplant werde, welche in die G._____-strasse einmünde oder entlang des Baches geführt werde mit einem Anschluss an die H._____-strasse.
3. Mit Schreiben vom 7. März 2017 an die Anwohner erkundigte sich der Gemeinderat, ob die Eingabe vom 25. Januar 2017 als Einsprache behandelt werden müsse. Am 31. März 2016 (recte: 2017) teilten die Eheleute A._____, B._____ sowie C._____ der Gemeindeverwaltung X._____ mit, dass die Erschliessung des Quartiers D._____ über eine zweite Strasse (nämlich via G._____ bzw. eine Brücke über den Bach) aus verschiedenen Gründen vorteilhafter als die Einbahnstrasse über den E._____ und den F._____ sei. Zudem führten sie aus, dass ihre Eingabe vom 25. Januar 2017 als Einsprache im Sinne von Art. 16 der kantonalen Raumplanungsverordnung zu behandeln sei.
4. Mit Einspracheentscheid vom 1. Mai 2017, mitgeteilt am 2. Mai 2017, wies der Gemeinderat die Einsprache ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Verwaltungsgebühr für die gemeindeeigene Behandlung von Fr. 500.-- und den Auslagen für die juristische Beratung von Fr. 3'511.60, insgesamt somit Fr. 4'011.60, wurden zu einem Viertel den Eheleuten A._____, B._____ sowie C._____ auferlegt (Dispositiv-Ziffer 5).
5. Gegen diesen Entscheid erhoben die Eheleute A._____, B._____ sowie C._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 2. Juni 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, es sei die Dispositiv-Ziffer 5 des angefochtenen Einspracheentscheids (Kostenregelung) insoweit aufzuheben, als sie sich gegen sie richte. Zudem beantragten sie die Auferlegung von Verfahrenskosten von lediglich Fr. 125.00 (ein Viertel von Fr. 500.00). Begründend wurde geltend gemacht, dass der Beizug eines Rechtsanwalts für die Erledigung einer einfachen Einsprache im Rahmen eines Quartierplanverfahrens, welchem verschiedene Verfahrensschritte im Ortsplanverfahren vorangegangen und dessen zugrundeliegende Fakten damit als abgeklärt zu bezeichnen seien, unverhältnismässig und die entsprechende Auferlegung der Anwaltskosten rechtwidrig sei. Die Erledigung einer einfachen Einsprache gehöre zu den Grundaufgaben einer Gemeinde (Service public). Dies gelte insbesondere für eine Gemeinde in der Grösse und mit einem Organisationsgrad wie X._____. Die Gemeinde X._____ verfüge über eine Geschäftsleitung, einen Bauamtsleiter als Mitglied der Geschäftsleitung sowie einen fünfköpfigen Gemeinderat (Exekutive). Zudem verfüge sie über eine fünfköpfige Baukommission, welche sich unter anderem aus Spezialisten aus dem Bau- und Planungswesen zusammensetze, welche ebenfalls in das Ortsplanverfahren involviert gewesen seien. Auch so gesehen erscheine der Beizug eines Rechtsanwalts und die Weiterverrechnung der dadurch entstandenen Kosten für die Erledigung einer Einsprache ohne juristisch komplexe Fachfragen als unverhältnismässig, zumal es sich beim Quartierplanverfahren D._____ um ein öffentliches Verfahren handle. Sodann gelte betreffend Einsprachen gemäss Art. 9 Ziff. 1 des Gebührenreglements für Baubewilligungen, Quartierplanverfahren und Benützung von öffentlichem Grund, dass Grundleistungen nicht gebührenpflichtig seien. Unter dem Aspekt des Äquivalenzprinzips sei gegen die internen Kosten des Bauamts von Fr. 500.-- nichts einzuwenden. Demgegenüber verletze Art. 9 Ziff. 3 des Gebührenreglements das Gesetzmässigkeitsprinzip. Es fehle jegliche Konkretisierung bezüglich der Höhe der Drittkosten-Gebühr. Schliesslich seien die Anwaltskosten nicht transparent ausgewiesen worden, weshalb der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt sei.
6. Mit Vernehmlassung vom 15. Juni 2017 beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Im vorliegenden Fall gehe es einzig um die Kostenüberbindung, also um Dispositiv-Ziffer 5 des angefochtenen Entscheids. Die Einsprechenden seien mit ihren Einsprachen vollständig unterlegen, weshalb die Kosten zu ihren Lasten gingen. Zudem wäre den Beschwerdeführern die Rechnung des Rechtsanwalts Dr. P. Clavadetscher auf Anfrage hin selbstverständlich offengelegt worden. Des Weiteren sei Art. 96 KRG eine unmittelbar direkt anwendbare Norm, was sich aus Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG ergebe. Diese Norm sehe vor, dass Drittkosten überwälzt werden können. Die Pflicht der Gemeinde zur Regelung der Bemessung der Gebühren betreffe nicht die Leistungen Dritter, sondern die zu erhebenden kommunalen Gebühren. Somit bedürfe die Pflicht zum Ersatz von Leistungen Dritter keiner kommunalen Rechtsgrundlage. Die entsprechende Festlegung in der kommunalen Bauordnung sei daher, da sie dem kantonalen Recht entspreche, zwar zulässig, aber nicht notwendig. Schliesslich sei die Auffassung der Beschwerdeführer, wonach der Beizug eines Rechtanwalts unverhältnismässig gewesen sei, nicht haltbar. Im Zusammenhang mit dem Einleitungsbeschluss seien der Beschwerdegegnerin diverse Eingaben von insgesamt 59 Unterzeichnern zugestellt worden. Es habe sich vorerst die Frage gestellt, welche Eingaben als Einsprachen im Sinne von Art. 16 KRVO zu behandeln seien. Zu diesem Zweck sei den Verfassern der Eingaben ein Antworttalon zugestellt worden, in welchem darauf hingewiesen worden sei, dass mit Kosten rechnen müsse, wer eine förmliche Einsprache erhebe. Nach dieser Runde seien noch vier Einsprachen verblieben. In diesem Zusammenhang sei zu prüfen gewesen, welche Fragen im Rahmen der Revision der Grundordnung verbindlich entschieden worden (u.a. die Festlegung des Beizugsgebiets der Quartierplanung) und welche rechtlich auch sonst nicht haltbar seien (Beanspruchung des Gewässerraums entgegen den Erschliessungsanordnungen in der Grundordnung). Auch sei die Bedeutung des ebenfalls gleichzeitig mit der Revision der Grundordnung abgeschlossenen Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrags zwischen der Beschwerdegegnerin und I._____ abgeklärt worden. Es liege auf der Hand, dass die Rechtsprobleme im Zusammenhang mit diesen Fragen den Beizug eines Rechtanwalts rechtfertigten. Dessen Aufwand für die Behandlung der vier Einsprachen von 12.5 Stunden sei ebenfalls gerechtfertigt. Die Beschwerdeführer hätten insgesamt ein Viertel der Kosten von Fr. 4'011.60 zu tragen. Der Anteil der sechs Beschwerdeführer belaufe sich dabei auf je Fr. 167.15. Damit sei das Äquivalenzprinzip eingehalten. Die sehr komplexe Vorgeschichte im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der Grundordnung habe nicht einfach ausgeblendet werden können.
7. Am 3. Juli 2017 hielten die Beschwerdeführer replicando an ihren Anträgen fest und ergänzten, dass der eingeforderte Gesamtbetrag die Kosten der internen Verwaltungstätigkeit um ein Mehrfaches übersteige und in keinem vernünftigen Verhältnis mehr zu der Leistung der Beschwerdegegnerin im Einspracheverfahren stehe, weshalb das Äquivalenzprinzip verletzt sei. Zudem hätten die Beschwerdeführer anlässlich eines Treffens mit dem ehemaligen und neuen Gemeindepräsidenten am 23. Mai 2017 um Einsicht in die Rechnung des Anwalts gebeten. Die Rechnung habe zwar vorgelegen, Einsicht sei ihnen allerdings keine gewährt worden. Den Beschwerdeführern sei mitgeteilt worden, dass ihnen die Rechnung lediglich bei Weiterzug des Entscheids an das Verwaltungsgericht ausgehändigt werde. Dies widerspreche dem Argument der Beschwerdegegnerin, wonach die Anwaltskosten auf Anfrage selbstverständlich offengelegt worden wären. Die Kostentransparenz fehle somit nach wie vor, weshalb das rechtliche Gehör verletzt sei. Sodann dürfe die Beschwerdegegnerin Auslagen für Beratungen rechtlicher Natur nicht per se weiterverrechnen. Sie habe bei der Behandlung von Einsprachen als Spruchkörper zu fungieren und müsse in der Lage sein, einfache Einsprachen eigenständig zu beurteilen. Komplizierte rechtliche Problemstellungen lägen vorliegend offensichtlich keine vor. Daher leuchte es den Beschwerdeführern nicht ein, weshalb die Beschwerdegegnerin zur Behandlung einer solchen Einsprache einen Rechtsanwalt beigezogen und die entsprechenden Kosten vollumfänglich den Einsprechenden auferlegt habe. Hinzu komme, dass der Beschwerdegegnerin die rechtlichen Hintergründe betreffend Festlegung des Beizugsgebiets bzw. Beanspruchung des Gewässerraums bereits bekannt gewesen seien. Ausserdem fielen planerische Fragestellungen nicht in das Fachgebiet eines Rechtsanwalts. Baurechtliche Fragen müsse das gemeindeeigene Bauamt abklären können. Des Weiteren sei das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, alle vier Einsprachen zusammenzufassen und in einem einzigen Entscheid zu behandeln, befremdend. Dies betreffe insbesondere die Abklärungen bezüglich der Parzellenverwechslung, welche durch K._____ in einer separaten Eingabe geltend gemacht worden und nie Gegenstand der Einsprache der Beschwerdeführer gewesen sei. Auch habe der Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrag zwischen der Beschwerdegegnerin und I._____ mit der Erschliessung und der vorliegenden Beschwerde nichts zu tun. Somit seien die Beschwerdeführer nicht bereit, die in diesem Zusammenhang durch den Rechtsanwalt Dr. P. Clavadetscher getätigten Abklärungen mitzufinanzieren. Ferner spiele die komplexe Vorgeschichte im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der Grundordnung vorliegend keine Rolle. Sämtliche diesbezüglich relevanten Rechtsabklärungen seien für eine fundierte Planung und bestmögliche Erschliessung bereits im Vorfeld erforderlich und damit unabhängig vom vorliegenden Verfahren vorzunehmen gewesen. Weshalb der Rechtsanwalt dennoch geprüft habe, welche Fragen im Rahmen der Revision der Grundordnung verbindlich entschieden worden seien (Festlegung des Beizugsgebiets der Quartierplanung) und was rechtlich umsetzbar sei und was nicht (Beanspruchung des Gewässerraums entgegen den Erschliessungsanordnungen in der Grundordnung), sei schleierhaft. Schliesslich sei bezüglich den weiterverrechneten Anwaltskosten zu bemerken, dass zwei der vier Einsprachen praktisch identisch gewesen seien, eine Einsprache ohne Begründung eingereicht worden sei und die Einsprache von K._____ einen nicht relevanten Abklärungsaufwand generiert habe. Dass der beigezogene Rechtsanwalt zusätzlich zu der gemeindeinternen Behandlung der Einsprachen 12.5 Stunden aufgewendet habe, sei unverhältnismässig.
8. Am 28. Juli 2017 hielt die Beschwerdegegnerin duplicando an ihren Anträgen fest. Die Frage, ob und wie in einem Quartierplanverfahren von der Grundordnung abgewichen werden könne, sei in juristischer Hinsicht nicht so einfach und klar, dass der Beizug eines Anwalts nicht gerechtfertigt wäre. Das Verwaltungsgericht habe diese Rechtsfrage im Entscheid R 16 72 und R 16 73 vom 11. Mai/18. Juni 2017 ebenfalls so gesehen. Zudem liege die Kostennote des Rechtsanwalts jetzt bei den Akten. Der Aufwand von 12.5 Stunden sei für die Aufarbeitung der Vorgeschichte und die Behandlung der Einsprachen zweifellos gerechtfertigt gewesen. Die Annahme der Beschwerdeführer, wonach der Beizug eines Rechtsanwalts nicht notwendig gewesen sei, weil baurechtliche Fragen durch das gemeindeeigene Bauamt abgeklärt werden könnten, treffe insbesondere für die Beanspruchung des Gewässerraums nicht zu. Es sei nicht einmal allen Rechtsanwälten geläufig, welche Normen hier übergangsrechtlich gölten. Die Ausführungen bezüglich der Frage, was rechtlich umsetzbar sei und was nicht (Beanspruchung des Gewässerraums entgegen den Erschliessungsanordnungen in der Grundordnung), sei notwendig gewesen, weil die Beanspruchung dieses Gewässerraums in den Einsprachen gefordert worden sei. Dass der Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrag zwischen der Beschwerdegegnerin und I._____ mit der Erschliessung und der vorliegenden Beschwerde nichts zu tun habe, treffe schliesslich keineswegs zu. Wäre die Beschwerdegegnerin den Anträgen der Beschwerdeführer gefolgt, hätte sie diesen Vertrag einseitig aus den Angeln gehoben. Auf die diesbezügliche Gefahr sei hinzuweisen gewesen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und im angefochtenen Einspracheentscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden ist vorliegend unbestritten. Gemäss Art. 43 Abs. 3 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) entscheidet das Verwaltungsgericht in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn der Streitwert Fr. 5'000.-- nicht überschreitet und keine Fünferbesetzung vorgeschrieben ist. Vorliegend beschränkt sich der Streitwert auf die Rechtsberatungskosten und beträgt Fr. 877.90 (ein Viertel von Fr. 3'511.60). Da das Gericht nicht in Fünferbesetzung zu entscheiden hat (Art. 43 Abs. 2 VRG), ist die Zuständigkeit des Einzelrichters zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit offensichtlich gegeben.
b) Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 1. Mai 2017, mitgeteilt am 2. Mai 2017, mit welchem unter Kosten zulasten der Einsprechenden die Einsprachen derselben abgewiesen wurden. Gegen diesen Entscheid gelangen die Beschwerdeführer mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die Beschwerde richtet sich insbesondere gegen Dispositiv-Ziffer 5 des Einspracheentscheids, wonach den Beschwerdeführern die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 4'011.60 zu einem Viertel auferlegt werden. Streitig ist dabei, ob die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführern zu Recht Kosten für die Rechtsberatung von Fr. 877.90 auferlegt hat. Die Auferlegung der Kosten für die gemeindeeigene Behandlung der Einsprache von Fr. 125.-- (ein Viertel von Fr. 500.--) wird von den Beschwerdeführern ausdrücklich akzeptiert und ist demnach nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. a) In formeller Hinsicht machen die Beschwerdeführer zunächst eine Gehörsverletzung geltend. Im Wesentlichen rügen sie, dass die Anwaltskosten nicht transparent ausgewiesen worden seien. Anlässlich eines Treffens mit dem ehemaligen und neuen Gemeindepräsidenten von X._____ am 23. Mai 2017 habe die Rechnung des Anwalts zwar vorgelegen, Einsicht sei allerdings keine gewährt worden. Den Beschwerdeführern sei mitgeteilt worden, dass die Rechnung lediglich bei Weiterzug des Entscheids an das Verwaltungsgericht herausgegeben werde. Die Beschwerdegegnerin entgegnet dem, dass die detaillierte Kostennote des Anwalts jetzt als Vernehmlassungsbeilage bei den Akten liege.
b) Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbständigen Grundrechts (Häfelin/Müller/Uhl-mann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1001 und 1003). Neben den sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergebenden Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften Anwendung (BGE 134 I 140 E.5.3; BGE 131 I 185 E.2.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das Verwaltungsverfahren im Kanton Graubünden wird durch Art. 16 Abs. 1 VRG gewährleistet. Er beinhaltet u.a. das Recht der Verfahrensbeteiligten auf Akteneinsicht (vgl. Art. 17 VRG; BGE 132 II 485 E.3). Das Akteneinsichtsrecht der Parteien in einem Verwaltungsverfahren umfasst den Anspruch darauf, am Sitz der Akten führenden Behörde selbst Einsicht in die entscheidwesentlichen Unterlagen zu nehmen, sich Aufzeichnungen zu machen und, wenn dies der Behörde keine übermässigen Umstände verursacht, Fotokopien zu erstellen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1020 mit Hinweisen). Im Allgemeinen besteht hingegen kein Anspruch der Parteien, die Originalakten mitzunehmen oder sich zustellen zu lassen (BGE 116 Ia E.3d/aa).
c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 132 V 387 E.5.1). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und dem Beschwerdeführer daraus auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt, und sie soll die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 335 E.3.1; BGE 126 I 68 E.2 mit Hinweisen; PVG 2008 Nr. 1). Jedoch ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E.2.3.2).
d) Aus den Akten geht nicht restlos klar hervor, ob den Beschwerdeführern die Einsicht in die Rechnung des Anwalts ganz verweigert oder ihnen die besagte Rechnung lediglich nicht herausgegeben wurde. Diese Frage kann allerdings im konkreten Fall offen bleiben. Selbst wenn vorliegend mit Blick auf die gerügte Einsichtsverweigerung eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs bejaht würde, dürfte der Mangel als nachträglich geheilt qualifiziert werden, weil das angerufenen Verwaltungsgericht über die gleiche Kognition wie die Vorinstanz verfügt und zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen befugt ist (vgl. Art. 51 Abs. 1 VRG). Zudem liegt in einer allfälligen Einsichtsverweigerung nicht eine derart schwerwiegende Gehörsverletzung, dass eine Heilung durch das Verwaltungsgericht nicht möglich gewesen wäre. Schliesslich reichte die Beschwerdegegnerin die Kostennote des beigezogenen Anwalts zusammen mit der Vernehmlassung vom 15. Juni 2017 beim Verwaltungsgericht ein. Somit stand den Beschwerdeführern gemäss Art. 17 Abs. 1 VRG die Möglichkeit offen, Einsicht in die Rechnung zu nehmen und sich im Rahmen der Replik in Kenntnis der Rechnung nochmals zu äussern, wodurch ein allfälliger Mangel behoben worden wäre. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich damit als unbegründet.
3. a) In materieller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer sodann den Beizug eines Rechtsanwalts durch die Beschwerdegegnerin im Einspracheverfahren und die entsprechende Auferlegung der Kosten von Fr. 877.90. Zudem machen die Beschwerdeführer geltend, Art. 9 Ziff. 3 des Gebührenreglements für Baubewilligungen, Quartierplanverfahren und Benützung von öffentlichem Grund verletze das Legalitätsprinzip, da jegliche Konkretisierung bezüglich der Höhe der Drittkosten-Gebühr fehle. Gebühren sind das Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2764). Bei den Auslagen für die juristische Beratung von total Fr. 3'511.60 handelt es sich um ein Entgelt für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit den Einsprachen gegen die beabsichtigte Einleitung des Quartierplanverfahrens entstanden sind, welche schliesslich abgewiesen wurden.
b) Im Bereich des Abgaberechts werden an das Legalitätsprinzip besonders hohe Anforderungen gestellt. Einerseits muss die Abgabe in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein, die genügend bestimmt ist (BGE 123 I 248 E.2; Erfordernis des Rechtssatzes). Andererseits bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz (Erfordernis der Gesetzesform). Das Gesetz muss dabei mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen umschreiben (vgl. Art. 127 Abs. 1 BV, welcher sich zwar nach seinem Wortlaut nur auf Steuern des Bundes bezieht, aber einem für alle Abgaben gültigen Verfassungsprinzip Ausdruck gibt; statt vieler: BGE 128 I 317 E.2.2.1). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Einer solchen Lockerung zugänglich sind grundsätzlich auch Vorschriften über Verfahrenskosten (BGE 132 I 117 E.4.2 mit Hinweisen).
c) Gemäss Art. 96 Abs. 1 Satz 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) erheben die Gemeinden für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Darunter sind ebenfalls Quartierplanverfahren zu subsumieren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten (Satz 2). Diese Auslagen dürfen grundsätzlich vollumfänglich auf die Verfahrensparteien überwälzt werden (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden A 13 62 vom 9. April 2014 E.3e). Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art, oder durch sein Verhalten verursacht hat (Art. 96 Abs. 2 Satz 1 KRG). Die sich aus der Behandlung von Einsprachen ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die Einsprache abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird (Satz 2). Diesfalls können die Einsprechenden ausserdem zur Leistung einer angemessenen ausseramtlichen Entschädigung an die Gesuchstellenden verpflichtet werden (Satz 3). Gemäss Art. 96 Abs. 2 KRG erfolgt die Kostenverteilung also in erster Linie nach dem Verursacherprinzip. Im vorliegenden Fall rechtfertigt sich eine Überbindung der Kosten an die Beschwerdeführer, da ihre Einsprache, was die materiellen Rügen betrifft, rechtskräftig abgewiesen wurde und sie damit Kosten verursacht haben.
d) Vorliegend stellt das KRG ein formelles Gesetz dar, welches dem aus dem Legalitätsprinzip abgeleiteten Erfordernis der Gesetzesform unweigerlich genügt. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, können die strittigen Kosten des Einspracheverfahrens, bei welchen es sich um Rechtsberatungskosten handelt, ohne weiteres auf der Grundlage von Art. 96 Abs. 1 und 2 KRG den Einsprechenden bzw. Beschwerdeführern überbunden werden. Abgabebegründender Tatbestand (Gegenstand der Abgabe) bildet nach ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung die Beanspruchung von Beratungen im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens und weiterer baupolizeilichen Verfahren (vgl. Art. 96 Abs. 1 Satz 1 KRG), wobei die Beratung durchaus auch rechtlicher Natur sein kann (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden A 10 21 vom 4. Mai 2010 E.2d). Ebenso ist der Kreis der Abgabepflichtigen ohne weiteres ersichtlich, nämlich diejenigen, welche den entsprechenden Aufwand verursacht haben, insbesondere die Einsprechenden (vgl. Art. 96 Abs. 2 Satz 1 und 2 KRG). Die Höhe der Abgabe (und deren obere Grenze) wird durch die effektiven Auslagen, welche der Gemeinde entstanden sind, sowie durch das Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip bestimmt. Daraus folgt, dass für die Erhebung und Überbindung der Gebühr von Fr. 3'511.60 für die Rechtsberatung eine genügende gesetzliche Grundlage gegeben ist. Der Einwand der Beschwerdeführer, wonach Art. 9 Ziff. 3 des Gebührenreglements aufgrund des Fehlens jeglicher Konkretisierung bezüglich der Höhe der Drittkosten-Gebühr das Legalitätsprinzip verletze und somit die Auferlegung der Rechtsberatungskosten rechtswidrig sei, läuft vor diesem Hintergrund ins Leere. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, bedarf die Erhebung und Überbindung von Gebühren für Leistungen Dritter keiner kommunalen Rechtsgrundlage.
4. a) Es bleibt zu prüfen, ob die strittigen Rechtsberatungskosten auch vor den übrigen, im öffentlichen Abgaberecht zu beachtenden Prinzipen (Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip) standhalten.
b) Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es besagt, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen muss zum Wert, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2786). Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in beschränktem Ausmass eine Pauschalisierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (BGE 130 III 225 E.2.3; BGE 128 I 46 E.4a). Jedenfalls darf die Abgabe nie den Charakter einer Gebühr verlieren, wie das beispielsweise der Fall wäre, wenn Kausalabgaben in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen würden oder sich nicht mehr in vernünftigen Grenzen bewegten (BGE 132 II 371 E.2.1 in fine). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen darf (BGE 132 II 47 E.4.1; BGE 131 II 735 E.3.2), wobei zum Gesamtaufwand nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen sind (BGE 126 I 180 E.3a/aa).
c) Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass der Beizug eines Rechtsanwalts für die Erledigung einer solchen einfachen Einsprache im Rahmen eines Quartierplanverfahrens, welchem verschiedene Verfahrensschritte im Ortsplanverfahren vorangegangen und dessen zugrundeliegende Fakten damit als abgeklärt zu bezeichnen seien, unverhältnismässig sei. Insbesondere seien der Beschwerdegegnerin die rechtlichen Hintergründe betreffend der Festlegung des Beizugsgebiets bzw. Beanspruchung des Gewässerraums bereits bekannt gewesen. Zudem müsse ein professionell geführtes Bauamt mit dem Organisationsgrad einer Gemeinde wie X._____ in der Lage sein, eine solche Einsprache ohne den Beizug eines Rechtsanwalts zu bewältigen, zumal die Erledigung einer einfachen Einsprache zu den Grundaufgaben einer Gemeinde (Service public) gehöre. Die Beschwerdegegnerin bringt indes vor, dass der Beizug eines Rechtsanwalts erforderlich gewesen sei, da die sich im Zusammenhang mit der Beurteilung der Einsprachen stellenden Fragen alles andere als alltäglich gewesen seien. In der Tat rechtfertigt sich für eine Gemeinde nicht in jedem Fall der Beizug eines Rechtsanwalts. Das hier zu Diskussion stehende Einspracheverfahren weist aber tatsächlich durchaus komplexe und nicht alltägliche Fragestellungen auf, weshalb der Ansicht der Beschwerdegegnerin zu folgen ist. Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführer in ihrer Einsprache vom 25. Januar 2017 für das Gebiet D._____ zwei alternative Erschliessungsvarianten vorschlugen. Dabei äusserten sie den Vorschlag, dass bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens eine zusätzliche Strasse geplant werde, welche in die G._____-strasse einmünde oder entlang des Baches geführt werde mit einem Anschluss an die H._____-strasse (vgl. Bg-act. 2). Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, hatte sie in der Folge zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Änderung der Grundordnung, welche gemäss Art. 9 Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde X._____ u.a. aus den generellen Erschliessungsplänen besteht, erfüllt sind. Sodann legt die Beschwerdegegnerin überzeugend dar, dass sie auch die Auswirkungen einer anderen Erschliessung des Gebiets D._____ auf den von der Gemeindeversammlung vom 25. Juni 2015 genehmigten Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrag zwischen ihr und I._____ zu klären hatte. Schliesslich geht aus den Akten hervor, dass die Beschwerdeführer mit den von ihnen vorgeschlagenen Erschliessungsvarianten die Beanspruchung von Gewässerraum forderten, weshalb die Beschwerdegegnerin zudem prüfen musste, ob die Voraussetzungen für eine solche Beanspruchung im konkreten Fall gegeben sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es vorliegend als notwendig und angemessen, dass die Beschwerdegegnerin für die Behandlung der eingegangenen Einsprachen einen Rechtsanwalt beizog, weshalb die diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführer unbegründet sind.
d) Die Beschwerdeführer bringen sodann vor, dass das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, sämtliche Einsprachen in dieser Angelegenheit zusammenzufassen und in einem einzigen Entscheid kostenpflichtig zu behandeln, befremdend sei. Dies betreffe insbesondere die Abklärungen des beigezogenen Rechtsanwalts bezüglich der Parzellenverwechslung, welche durch K._____ in einer separaten Einsprache geltend gemacht worden und nie Gegenstand ihrer Einsprache gewesen sei. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, die vier eingegangenen Einsprachen in einem Entscheid zu behandeln und die Verfahrenskosten je zu einem Viertel den Einsprechenden aufzuerlegen, erscheint vorliegend sachgerecht und ist somit nicht zu beanstanden, zumal es im Ermessen der jeweils zuständigen Gemeinde liegt, ob sie mehrere Einsprachen zu derselben Angelegenheit zusammenfassen und durch einen einzigen Entscheid erledigen will. Zudem sprechen vorliegend keine wichtigen Geheimhaltungsinteressen gegen die Zusammenlegung der vier Einspracheverfahren. Sodann haben die Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf, dass der Aufwand des beigezogenen Rechtsanwalts für jede einzelne Einsprache separat ausgewiesen wird, was ihnen vorliegend allerdings zugute kommt. Hätte nämlich die Beschwerdegegnerin die Einsprache von K._____ tatsächlich einzeln behandelt, wäre den Beschwerdeführern kostenmässig insofern ein Nachteil erwachsen, als ihnen höhere Verfahrenskosten auferlegt worden wären, da davon ausgegangen werden kann, dass die Frage der Parzellenverwechslung im Gegensatz zu derjenigen der Erschliessung dem beigezogenen Rechtsanwalt weniger Zeitaufwand verursachte und die Verfahrenskosten für die Behandlung der drei verbleibenden Einsprachen zu gleichen Teilen auf die übrigen drei „Parteien“ aufgeteilt worden wären.
e) Des Weiteren sind die Beschwerdeführer der Auffassung, dass der Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrag zwischen der Beschwerdegegnerin und I._____ mit der Erschliessung und der vorliegenden Beschwerde nichts zu tun habe, weshalb sie auch nicht gewillt seien, die in diesem Zusammenhang durch den beigezogenen Rechtsanwalt getätigten Abklärungen mitzufinanzieren. Dementgegen bringt die Beschwerdegegnerin vor, dass dies keineswegs zutreffe. Wäre man den Anträgen der Beschwerdeführer gefolgt, hätte die Beschwerdegegnerin den Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrag einseitig aus den Angeln gehoben, da dieser Vertrag ebenfalls auf der Erschliessung gemäss Grundordnung basiere. Auf die diesbezügliche Gefahr sei hinzuweisen gewesen. Vorliegend geht aus den Akten klar hervor, dass sich die Beschwerdegegnerin mit dem Kaufrechts- und Mehrwertausgleichsvertrags in ihrem Einspracheentscheid vom 1. Mai 2017 im Zusammenhang mit der Frage der Erschliessung auseinandersetzte und dabei die Auswirkungen einer alternativen Erschliessung des Gebiets D._____ auf den besagten Vertrag prüfte (vgl. Bg-act. 6 S. 6 f.). Auch der diesbezügliche Einwand der Beschwerdeführer erweist sich somit als unbehelflich.
f) Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer die Höhe der Kosten des von der Beschwerdegegnerin beigezogenen Rechtsanwalts. Der Betrag übersteige die Kosten der internen Verwaltungstätigkeit um ein Mehrfaches und stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zu der Leistung der Beschwerdegegnerin im Einspracheverfahren. Die Beschwerdegegnerin ist dagegen der Auffassung, dass der Aufwand des Rechtsanwalts von 12.5 Stunden à Fr. 250.-- für die Behandlung der vier Einsprachen gerechtfertigt sei. Gemäss der Kostennote vom 25. April 2017 stellte der beigezogene Rechtsanwalt der Beschwerdegegnerin einen Aufwand von 12.5 Stunden à Fr. 250.-- zuzüglich Barauslagen und MWST, total Fr. 3'511.60, in Rechnung (vgl. Bg-act. 7). Gemäss Art. 3 Abs. 2 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (HV; BR 310.250) gilt ein Stundenansatz zwischen Fr. 210.-- und Fr. 270.-- als üblich. Diese Verordnung regelt aber lediglich die Parteientschädigung für die Kosten der anwaltlichen Vertretung in Verfahren vor Gerichten und kantonalen Verwaltungsbehörden sowie das Honorar für die unentgeltliche Rechtsvertretung und die amtliche Verteidigung (Art. 1 Abs. 1 HV). Da es sich beim vorliegenden Fall um ein kommunales Verfahren handelt, ist die HV nicht direkt anwendbar. Nichtsdestotrotz könnte die Beschwerdegegnerin aber nicht den gesamten Aufwand den Einsprechenden überbinden, wenn sie eine Vereinbarung mit einem Rechtsvertreter unterzeichnet hätte, welche einen überrissenen Honoraransatz aufweisen würde. Im vorliegenden Fall liegt der vereinbarte Stundenansatz von Fr. 250.-- in der Honorarspannbreite gemäss Art. 3 Abs. 1 HV. Vor diesem Hintergrund und angesichts der von den Einsprechenden aufgeworfenen Rechtsfragen (vgl. vorstehend E.4c) erscheint der Aufwand für die in Anspruch genommene juristische Beratung im Betrag von Fr. 3'511.60 in seiner Höhe als angemessen. Keineswegs kann hierbei von einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung, respektive von einem willkürlichen Handeln der Beschwerdegegnerin gesprochen werden. Mit der Überbindung der Kosten hat die Beschwerdegegnerin weder das Äquivalenzprinzip noch das Willkürverbot verletzt. Sodann bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass mit den erhobenen Rechtsberatungskosten das Kostendeckungsprinzip verletzt wurde.
5. Die vorliegende Beschwerde ist damit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die unterliegenden Beschwerdeführer, gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG, die Gerichtskosten. Mehrere Beteiligte an einem gemeinsam verlangten oder veranlassten Verfahren haften für die Kosten in der Regel solidarisch (Art. 72 Abs. 2 VRG). Die Staatsgebühr wird im Rahmen von Art. 75 Abs. 2 VRG auf Fr. 600.-- festgesetzt und sie wird zusammen mit den Kanzleiauslagen den unterliegenden Beschwerdeführern je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung untereinander auferlegt. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt der Einzelrichter:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
600.--
Fr.
464.--
zusammen
Fr.
1'064.--
gehen je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung untereinander zulasten von den Eheleuten A._____, B._____ sowie C._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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