VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 20 92
5. Kammer
VorsitzMeisser
RichterAudétat und Racioppi
AktuarinMaurer
URTEIL
vom 10. November 2021
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Raffaele De Vecchi,
Ganzoni & Pedretti AG,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde B._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdegegnerin 1
und
E______AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Metzger,
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Duldungsverfügung (Nichtigkeit)
I. Sachverhalt:
1. Die E._____ AG ist Eigentümerin der in C._____ gelegenen Parzelle G._____ und betreibt dort seit 2001 das D._____. Einziges Mitglied des Verwaltungsrates ist F._____. Die Parzelle G._____ befindet sich in der Äusseren Dorfzone gemäss Art. 78 des kommunalen Baugesetzes (BG).
2. Am 6. Juni 2011 erteilte der Gemeindevorstand B._____ die Bewilligung für die energetische Sanierung des D._____. Das Baugesuch beinhaltete unter anderem die Verglasung der bestehenden Balkone und die Verkleidung der Fassade mit Natursteinen. Anlässlich der Bauabnahme vom 27. Dezember 2011 stellte das kommunale Bauamt fest, dass in Abweichung von den bewilligten Plänen die bestehenden thermischen Verglasungen abgebrochen und an die Fassade versetzt und damit die Balkone in die dahinterliegenden Hotelzimmer integriert worden waren, womit die (altrechtliche) bestehende Übernutzung der Parzelle G._____ von 493 m² Bruttogrundfläche (BGF) um weitere 260 m² BGF vergrössert und eine Übernutzung von neu 753 m² BGF erreicht wurde.
3. In der Folge reichte die E._____ AG das geforderte nachträgliche Baugesuch nicht ein, sondern versuchte erfolglos, die fehlende BGF zu erwerben. Eine beabsichtigte Teilrevision der Ortsplanung zur Überführung der Parzelle G._____ in eine "Hotelzone" unter gleichzeitiger Erhöhung der Nutzungsmöglichkeiten wurde vom Stimmvolk am 26. November 2017 an der Urne abgelehnt.
4. Am 25. Juni, mitgeteilt am 10. Juli 2018, lehnte der Gemeindevorstand B._____ das Baugesuch der E._____ AG betreffend "nachträgliches Baubewilligungsverfahren betr. Rückbau Abschlüsse zwischen Balkonen und Hotelzimmern / Erweiterung Hotelzimmer und Aufhebung Balkone" im Sinne der Erwägungen kostenpflichtig ab, da die nachgesuchten Erweiterungen von total 260 m² BGF nicht bewilligt werden konnten. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
5. Am 30. November 2018 teilte der Gemeindevorstand B._____ der E._____ AG mit, er sehe sich gestützt auf den rechtskräftigen Baubescheid vom 25. Juni 2018 gezwungen, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes gemäss beiliegendem Verfügungsentwurf zu verfügen und gewährte ihr dazu das rechtliche Gehör. Am 12. Februar 2019 beantragte die E._____ AG, es sei anstelle der vom Gemeindevorstand beabsichtigten Wiederherstellungsverfügung eine Duldungsverfügung im Sinne von Art. 94 Abs. 4 KRG zu erlassen.
6. Mit Wiederherstellungsverfügung vom 13., mitgeteilt am 17. Mai 2019, forderte der Gemeindevorstand B._____ die E._____ AG auf, den rechtmässigen Zustand auf Parzelle G._____ bis am 29. November 2019 wiederherzustellen.
7. Dagegen erhob die E._____ AG am 17. Juni 2019 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren R 19 44) mit dem Antrag, die Wiederherstellungsverfügung sei aufzuheben. Nach einem doppelten Schriftenwechsel zwischen den Parteien (mit Vernehmlassung der Gemeinde [Beschwerdegegnerin] vom 29. August 2019; Replik E._____ AG [Beschwerdeführerin] vom 11. Oktober 2019; Duplik Beschwerdegegnerin vom 14. November 2019 sowie Entgegnung zur Duplik der Beschwerdeführerin vom 25. November 2019) wurde der Schriftenwechsel abgeschlossen, das Urteil stand jedoch noch aus.
8. Ebenso liess die E._____ AG am 2. Dezember 2019 gegen die Einleitung einer Teilrevision des Quartierplans Bäderzentrum Einsprache erheben.
9. Die Gemeinde B._____ beabsichtigt, gemäss vom Stimmvolk am 24. November 2019 angenommener Teilrevision der Ortsplanung mit entsprechender Anpassung der Nutzungsordnung im Bereich I._____, zusammen mit den Gemeinden J._____ und K._____ auf den Parzellen L._____ und M._____ in B._____ das Alterszentrum I._____ zu erstellen. Gegen dieses Vorhaben reichten am 3. Januar 2020 unter anderem die O._____, deren einziges Mitglied des Verwaltungsrates F._____ ist, bei der Regierung Planungsbeschwerde ein.
10. Anfang Januar 2020 legte die Gemeinde B._____ im Hinblick auf den Neubau des Alterszentrums I._____ das Strassenbauprojekt "Rückbau und Neubau mit veränderter Linienführung Erschliessungsstrasse Via N._____, Werkleitungsumlegungen und Anschlüsse Areal I._____" öffentlich auf. Dagegen erhob die O._____ am 28. Januar 2020 Einsprache, im Wesentlichen mit dem Antrag, die von der Gemeinde nachgesuchte Baubewilligung sei zu verweigern.
11. Am 17. April 2020 erhob die O._____ zudem Einsprache gegen das am 31. März 2020 publizierte Baugesuch der Gemeinde B._____ für den Neubau des Alterszentrums I._____.
12. Am 27. bzw. 29. April 2020 schloss die Gemeinde B._____ mit F._____ bzw. mit dessen verfahrensbeteiligten Gesellschaften E._____ AG und O._____ eine Vereinbarung betreffend Beilegung diverser Streitigkeiten mit folgenden Hauptpunkten:
– Rücknahme der durch den Gemeindevorstand erlassenen Wiederherstellungsverfügung in Sachen D._____. Verzicht auf die gemäss Ziff. I.1. der Vereinbarung umschriebenen Wiederherstellungsmassnahmen, solange das Hotel als solches geführt wird und Erlass einer Duldungsverfügung.
– Rückzug der von der O._____ erhobenen Planungsbeschwerde vom 3. Januar 2020 gegen die Teilrevision der Ortsplanung Areal I._____.
– Rückzug der von der O._____ am 28. Januar 2020 erhobenen Einsprache gegen das im Zusammenhang mit dem geplanten Alterszentrum I._____ stehende Strassenumlegungsprojekt der Via N._____.
13. Am 4., mitgeteilt am 5. Mai 2020, verfügte der Gemeindevorstand B._____ was folgt:
1. Die Wiederherstellungsverfügung vom 13. Mai 2019 wird aufgehoben.
2. Der Gemeindevorstand verzichtet auf die in Ziff. I.1. im Einzelnen umschriebenen Wiederherstellungsmassnahmen und duldet den jetzigen rechtlichen Zustand. Diese Duldung wird solange gewährt, als das D._____ als solches geführt wird. Diese Duldungsverfügung ist auf dem Grundstück Nr. G._____ als öffentliche Eigentumsbeschränkung anzumerken. Die vorliegende Verfügung gilt als Anmeldungstitel für diese Anmerkung.
3. Der Gemeindevorstand behält sich vor, auf die in der Verfügung vom 13. Mai 2019 im einzelnen umschriebenen Wiederherstellungsmassnahmen zurückzukommen für den Fall, dass die Hotelnutzung auf dem Grundstück Nr. G._____ aufgegeben wird.
(4. Kosten).
(5. Rechtsmittelbelehrung).
(6. Mitteilungen.)
Gemäss Erwägung 5 der Vereinbarung vom 27. bzw. 29. April 2020 gab der Gemeindevorstand B._____ am 5. Mai 2020 den Erlass der Rücknahmeverfügung dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden bekannt, mit dem Antrag, das Verfahren R 19 44 infolge Gegenstandslosigkeit des Anfechtungsobjekts abzuschreiben.
14. Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 28. Mai 2020 informierte der Gemeindevorstand B._____ den Gemeinderat (Anm. des Gerichts: Legislative) sowie an der gleichentags stattfindenden Gemeindeversammlung die Stimmbürger über die Vereinbarung vom 27. bzw. 29. April 2020 und die gestützt darauf erlassene Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020.
15. Unter Bezugnahme auf diese Orientierung, die seinem Mandanten "später ebenfalls zur Kenntnis gelangt sei" beanstandete der Rechtsvertreter von A._____ mit Schreiben vom 9. Juli 2020 an den Gemeindevorstand B._____ den Erlass der Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020 und verlangte in diesem Zusammenhang eine anfechtbare Verfügung. Die zur Stellungnahme eingeladene E._____ AG beantragte am 17. Juli 2020 Nichteintreten auf diesen Antrag. Mit Eingabe vom 24. Juli 2020 ergänzte A._____ seine ursprüngliche Eingabe und machte nun die Nichtigkeit der Duldungsverfügung geltend.
16. Mit Verfügung vom 9. Juli 2020 schrieb das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden die Beschwerde R 19 44 infolge Vergleichs (Vereinbarung betreffend Duldung) als gegenstandslos geworden ab, die Gerichtskosten von CHF 422.-- teilte es je zur Hälfte auf die E._____ AG und die Gemeinde B._____ auf.
17. Am 10., mitgeteilt am 18. August 2020, verfügte der Gemeindevorstand B._____ was folgt:
1. Auf das von A._____ gestellte Gesuch um Revision der Duldungsverfügung wird nicht eingetreten.
2. Soweit darauf eingetreten werden kann, wird das Gesuch um Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsverfügung abgewiesen.
3. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens belaufen sich auf CHF 1'950.-- und sind A._____ aufzuerlegen.
4. A._____ wird verpflichtet, der E._____ AG eine ausseramtliche Entschädigung von CHF 600.-- zu bezahlen, und zwar innert 30 Tagen seit Eröffnung der vorliegenden Verfügung.
(5. Rechtsmittelbelehrung).
(6. Mitteilungen).
18. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 18. September 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren R 20 92) und beantragte, es sei die Nichtigkeit der Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020 der Gemeinde B._____ festzustellen und es sei der E._____ AG keine Entschädigung zuzusprechen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zzgl. gesetzlichem Mehrwertsteuerzuschlag, zu Lasten der Gemeinde B._____. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte er, es sei die Durchsetzbarkeit des angefochtenen Entscheids (Ziff. 3 und 4) bis zur rechtskräftigen Beurteilung aufzuschieben.
19. In ihrer Vernehmlassung vom 6. Oktober 2020 beantragte die Gemeinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen; alles unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.
20. Mit Vernehmlassung vom 18. November 2020 beantragte die E._____ AG (Beschwerdegegnerin 2), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers.
21. Am 30. November 2020 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Am 3. Dezember 2020 hielt die Beschwerdegegnerin 2 duplicando an ihren Anträgen fest. Gleichentags verzichtete die Beschwerdegegnerin 1 auf die Einreichung einer Duplik. Am 4. Dezember 2020 nahm die Beschwerdegegnerin 2 Stellung zur Honorarnote des Beschwerdeführers. Es folgten weitere Eingaben der Parteien (Beschwerdeführer: 9. Dezember 2020 und 18. März 2021; Beschwerdegegnerin 2: 14. Dezember 2020, 22. März 2021 und 6. April 2021; Beschwerdegegnerin 1: 22. März 2021).
22. Der Instruktionsrichter erkannte der Beschwerde R 20 92 mit prozessleitender Verfügung vom 17. Februar 2021 die beantragte (teil-)aufschiebende Wirkung zu.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den angefochtenen Entscheid und die weiteren Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen sog. Prozess-voraussetzungen – darunter auch die Legitimation des Beschwerdeführers – erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind, was die Rechtssuchenden jedoch nicht entbindet, u.a. ihre Legitimation zu substantiieren. Die Prozessvoraussetzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als auch im Zeitpunkt der Entscheidfällung noch gegeben sein. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 17 65 vom 3. Mai 2018 E.1b und 1c, mit Hinweis auf Bertschi, in Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a Rz. 50 ff.).
2. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet der angefochtene Entscheid vom 10., mitgeteilt am 18. August 2020, womit die Beschwerdegegnerin 1 auf das Gesuch des Beschwerdeführers um Revision der Duldungsverfügung nicht eingetreten, und das Gesuch um Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsverfügung abgewiesen hat. Streitig und zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht nicht auf die Einsprache des Beschwerdeführers eingetreten ist. Nur falls das Gericht zum Schluss käme, dies sei nicht der Fall, wären auch die vom Beschwerdeführer vorgebrachten materiellen Beschwerdepunkte vom Gericht zu prüfen.
1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Einspracheentscheid des Gemeindevorstands B._____ stellt einen kommunalen Entscheid im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Dagegen steht kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung und der Einspracheentscheid ist auch nicht endgültig (vgl. auch Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700]). Die örtliche und sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden ist somit gegeben. Dessen funktionale Zuständigkeit ergibt sich aus Art. 43 Abs. 1 VRG, wonach das Verwaltungsgericht in der Regel in Dreierbesetzung entscheidet, zumal vorliegend weder eine Konstellation einer Fünferbesetzung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 VRG noch einer einzelrichterlichen Kompetenz im Sinne von Art. 43 Abs. 3 VRG vorliegt. Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids beschwert und damit zur Beschwerdeerhebung befugt (vgl. Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 VRG) ist somit einzutreten.
1. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG hat das kantonale Recht die (Beschwerde‑)Legitimation gegen Verfügungen und Nutzungspläne die sich auf das RPG oder seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungsbestimmungen stützen mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (siehe dazu BGE 141 II 50 E.2.1 und 136 II 281 E.2.2; Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]) zu gewährleisten (siehe BGE 141 II 50 E.2.2 und 136 II 281 E.2.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.1 f., 1C_475/2019 vom 29. Januar 2020 E.3.3.1 und 1C_566/2017 vom 22. März 2018 E.2; vgl. dazu auch Art. 111 Abs. 1 BGG). Der Verweis in Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betrifft seit dem Inkrafttreten des BGG und des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) am 1. Januar 2007 die Legitimationsbestimmungen von Art. 89 BGG i.V.m. Art. 111 Abs. 1 und 2 BGG. Damit gelten die Legitimationserfordernisse, die Lehre und Rechtsprechung zu diesen Vorschriften entwickelt haben, auch für das kantonale Rechtsmittelverfahren, auf das Art. 33 RPG anwendbar ist (vgl. dazu statt vieler BGE 138 II 162 E.2.1.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E.2.1; Aemisegger/Haag, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 Rz. 62, mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 111 Abs. 1 BGG muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert ist. Die Legitimation zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 50 VRG muss folglich den Anforderungen der Legitimation zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG genügen.
1. Das allgemeine Beschwerderecht nach Bundesrecht ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 BGG. Demnach muss der Beschwerdeführer am Verfahren der Vorinstanz teilgenommen haben oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten haben (lit. a; formelle Beschwer), vom angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt sein (lit. b; materielle Beschwer) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (lit. c; materielle Beschwer) (vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 562 f.; Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 60).Zur Beschwerde im kantonalen Verfahren ist berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG i.V.m. Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Durch eine Verfügung besonders berührt ist, wer in einer hinreichend nahen Beziehung zur Streitsache steht (vgl. BGE 144 I 43 E.2.1; Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 64, mit weiteren Hinweisen).
2. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts verlangt die Legitimation im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG bezogen auf die erforderliche räumliche Nähe zu Streitgegenstand bildenden Bauprojekten neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation eines Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. BGE 141 II 50 E.2.1, 137 II 30 E.2.2.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_125/2019 vom 20. Februar 2020 E.6.3, 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E.1.4, mit Hinweisen).
3. Die Behauptung allein, jemand sei von den Folgen einer Baubewilligung betroffen, genügt nicht, um die Beschwerdebefugnis zu begründen. Vielmehr muss aufgrund des konkreten Sachverhalts das besondere Berührtsein und das schutzwürdige Interesse glaubhaft erscheinen, ansonsten stünde jedermann die Beschwerdeberechtigung zu, der eine unzutreffende Behauptung aufstellt. Ein Kriterium für die Beurteilung der Beschwerdebefugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks zum umstrittenen Bauvorhaben, wobei es nicht auf abstrakt bestimmte Distanzwerte ankommt. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften unmittelbar an das Baugrundstück angrenzen oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt werden oder deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden (vgl. BGE 136 II 281 E.2.3.1, BGE 121 II 171 E.2b mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.2 mit Hinweisen, 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E.1.3, 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E.2.3, 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E.1.4 mit Hinweisen; Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 67). Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung glaubhaft gemacht und gestützt auf eine Gesamtwürdigung der konkreten Verhältnisse beurteilt werden (vgl. BGE 140 II 214 E.2.3, mit Hinweisen, BGE 133 II 181 E.3.2.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E.1.3, 1C_33/2011 vom 12. Juli 2011 E.2).
4. Das Anfechtungsinteresse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die von der beschwerdeführenden Person als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Verlangt wird, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (vgl. BGE 142 II 80 E.1.4.1, 139 II 279 E.2.3 f.; Urteile des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.2 mit Hinweisen, 1C_475/2019 vom 29. Januar 2020 E.3.3.2). Dies ist der Fall, wenn deren tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diesen Anforderungen kommt vor allem grosse Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat, sondern ein Dritter den Entscheid anficht, bei dem das ausreichende Rechtsschutzinteresse im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der Entscheid zur Folge hätte, besteht (vgl. BGE 142 II 451 E.3.4.1, 138 III 537 E.1.2.2; Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 64). Das Element des praktischen tatsächlichen Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (vgl. Heinz Aemisegger, Erste Erfahrungen mit dem Bundesgerichtsgesetz, in: Jusletter vom 10. November 2008 Rz. 52 und 65, www.weblaw.ch, letztmals besucht am 10. November 2021).
5. Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt gemäss Art. 11 Abs. 1 VRG die Untersuchungsmaxime, d.h. der Sachverhalt ist von Amtes wegen zu ermitteln. Folglich muss auch das Vorliegen der Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation von Amtes wegen geprüft werden. Daraus folgt, dass der Entscheid der Vorinstanz über das Vorliegen der Voraussetzungen der Legitimation das Gericht nicht bindet. Der Beschwerdeführer hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, diesbezüglich ist er zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert. Fraglich ist indessen, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt, in anderen Worten, ob die bei Bauprojekten vorausgesetzte Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand in räumlicher Hinsicht gegeben ist.
6. Unbestritten wohnt der Beschwerdeführer an der Via P._____ in B._____, also oberhalb von B._____ Dorf im Gebiet Q._____. Ebenso befindet sich dort sein Arbeitsort (an der Via Q._____). Das (Bauprojekt) D._____ befindet sich indessen an der Via R._____ in C._____ und damit mindestens ca. 1.5 km (Luftlinie) vom Wohnort des Beschwerdeführers entfernt. Wie ein Überblick über die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Legitimation von Dritten in Bezug auf die räumliche Distanz der Liegenschaft des Beschwerdeführers zu Bauvorhaben zeigt, verneinte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation bereits bei einer räumlichen Nähe von 150 bis 200 Metern bei fehlender Immissionszunahme (vgl. den Katalog in Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 67 ff.). Folglich muss eine Entfernung von mindestens ca. 1.5 km zum Objekt der Duldungsverfügung bei fehlenden Immissionen die Legitimation ausschliessen. 4.2.7 Der Beschwerdeführer erachtet es als seine Pflicht, die Öffentlichkeit auf das Vorgehen der Beschwerdegegnerinnen aufmerksam zu machen. Entgegen seiner Ansicht kann das Kriterium der fehlenden räumlichen Nähe aber nicht durch sein behauptetes, besonderes subjektives Interesse an der Sanktionierung des unrechtmässigen Zustandes des D._____ kompensiert werden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – keine Parteistellung (BGE 142 II 451 E.3.4.1, 139 II 279 E. 2.2 S. 282; BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f., BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; BGE 131 II 587 E. 2.1 und 3 S. 588 ff.). Ebenso unzulässig ist das Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird (vgl. BGE 133 II 249 E.1.3.2), ohne dass dem Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Ein solch subjektives Interesse kann schon deshalb keine Rolle spielen, weil damit die Voraussetzungen der Glaubhaftigkeit des besonderen Berührtseins und des schutzwürdigen Interesses umgangen würden und jedem, der eine (unzutreffende) Behauptung aufstellen würde, die Beschwerdeberechtigung zukäme, was zur verpönten Popularbeschwerde führte. Ein vorgebrachtes Interesse muss nach objektivierter Betrachtungsweise vorliegen, was wiederum bedeutet, dass eine subjektive Empfindlichkeit oder ein affektives Interesse nicht zu berücksichtigen ist (vgl. BGE 138 II 173 E.7.4.3; Urteil des Bundesgerichts 1C_313/2019 vom 28. April 2020 E.2.3; Bertschi, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 13 und 55; Urteile des Verwaltungsgerichts Graubünden [VGU] R 16 32 vom 13. September 2016 E.3d, R 13 202 vom 3. Oktober 2013 E.2c, mit Hinweisen).
5.1. Der Beschwerdeführer beantragt die Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020. Die Nichtigkeit und damit die absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird im Falle fehlerhafter Verfügungen nur ausnahmsweise angenommen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 E.3.2). Die Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit – auch noch im Vollstreckungsverfahren – geltend gemacht werden (vgl. BGE 144 IV 362, 367 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E.2.2). Gemeint ist damit aber nicht ein ausserordentliches Rechtsmittel vor einer beliebigen Instanz, sondern eine vorfrageweise Berücksichtigung im Falle eigener Zuständigkeit. Für die Feststellung der Nichtigkeit ist jedenfalls ein Rechtsschutzinteresse erforderlich, d.h. ein genügendes Interesse an der Feststellung der Nichtigkeit durch das Gericht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_627/2012 vom 24. April 2013 E.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1101). Die Nichtigkeit einer Verfügung ist zwar von Amtes wegen festzustellen. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, jede beliebige Person sei berechtigt, die Feststellung der Nichtigkeit zu beantragen, also auch dann, wenn sie keine nähere Beziehung zum betreffenden Verwaltungsakt aufweist. Die Legitimationsfrage ist dabei gleich zu beantworten, wie wenn beispielsweise eine Baubewilligung oder eben eine Duldungsverfügung angefochten wird. Jedermann soll zwar die Möglichkeit haben, auch nachträglich bei einer Gemeinde Nichtigkeit zu beanstanden. Es ist aber dann der betreffenden Behörde überlassen, ob sie von Amtes wegen Nichtigkeit feststellen will. Ein Anspruch auf eine diesbezügliche Feststellung besteht aber nicht, es sei denn, eine solche Person sei von Anfang an einsprachelegitimiert gewesen.
5.2. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht auf die Vorbringen des Beschwerdeführers eingetreten ist, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Demzufolge kann das Gericht auch auf die vom Beschwerdeführer vorgebrachten materiellen Beschwerdepunkte nicht eintreten, womit sich die Beurteilung derselben erübrigt.
5.3. Wäre es anders, wäre auf das hauptsächliche Rechtsbegehren des Beschwerdeführers, womit er die Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020 beantragt, nicht einzutreten. Nichtigkeitsgründe sind schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrensfehler, schwerwiegende Form- oder Eröffnungsfehler oder schwerwiegende inhaltliche Mängel (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1102 ff.). Die ersten drei Gründe kommen von vornherein nicht in Frage, ein schwerwiegender inhaltlicher Mangel liegt hier aber auch nicht vor.
Nach Art. 94 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung der zuständigen Behörde zu beseitigen. Die zuständige Behörde hat indes eine sog. Duldungsverfügung, womit der gesetzeswidrige Zustand geduldet wird, zu erlassen, wenn sie aus Gründen der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes von der Anordnung von Wiederherstellungsmassnahmen ganz oder teilweise absehen muss (Art. 94 Abs. 4 KRG). Die Beschwerdegegnerin, welche betreffend das Projekt Neubau Alterszentrum I._____ selber als Bauherrin fungiert, hat die widerrechtlichen Bauten am D._____ nur zum Zwecke der Vermeidung von Zeitverzögerungen bei den Bauprojekten bewilligt, und in diesem Zusammenhang eine Duldungsverfügung erlassen. Dieses Vorgehen befremdet, ist jedoch vom Gericht – wie in E.5.2 erläutert – nicht weiter zu kommentieren. Der Gemeindevorstand B._____ hat sich aus Gründen, die entweder gutgeheissen oder abgelehnt werden, für den Erlass der Duldungsverfügung entschieden. Er hat das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Bauvorschriften in diesem Fall als weniger gewichtig als das Interesse der Förderung der Hotellerie betrachtet (das D._____ wird verschiedentlich als systemrelevant bezeichnet). Deswegen hat der Gemeindevorstand die Duldung des rechtswidrigen Zustandes auch nur so lange gewährt, als das Hotel bestimmungsgemäss genutzt wird. Ebenfalls höher gewichtet hat er das Interesse an einer Ausräumung der Einsprachen der E._____ AG und der O._____ gegen das Projekt I._____. Sein Ermessen hat er damit nicht überschritten, womit keine Rechtsverletzung vorliegt. Einen schwerwiegenden inhaltlichen Mangel weist die Duldungsverfügung nach dem Gesagten nicht auf.
5.4. Auch die weitere Rüge des Beschwerdegegners, wonach ihm zu Unrecht die Pflicht zur Bezahlung einer aussergerichtlichen Entschädigung an die E._____ AG auferlegt worden sei, ist abzuweisen. Vielmehr hat die Beschwerdegegnerin zu Recht die offensichtliche Unzulässigkeit der Eingabe mangels Legitimation zum Anlass genommen, um die aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 96 Abs. 2 KRG).
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der Sache sowie unter Berücksichtigung, dass das Vorgehen des Beschwerdeführers verständlich erscheint, ist die Staatsgebühr vorliegend auf CHF 500.-- festzusetzen und mit den Kanzleiauslagen dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 75 Abs. 2 VRG). Dieser hat die anwaltlich vertretene und obsiegende Beschwerdegegnerin 2 zudem aussergerichtlich zu entschädigen, wobei hierfür auf die zuletzt eingereichte Honorarnote vom 23. November 2020 des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin 2 in der Höhe von total CHF 2'108.-- abgestellt werden kann. In diesem Umfang hat der Beschwerdeführer die Beschwerdegegnerin 2 zu entschädigen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
CHF
500.--
CHF
428.--
zusammen
CHF
928.--
gehen zulasten von A._____.
3. A._____ hat die E._____ AG aussergerichtlich mit insgesamt CHF 2'108.‑‑ zu entschädigen.
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