VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 22 8
5. Kammer
EinzelrichterMeisser
AktuarGees
URTEIL
vom 29. August 2022
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
B._____,
C._____,
D._____,
E._____,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Vedat Erduran,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde F._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Andreas Flütsch,
Beschwerdegegnerin
betreffend Änderung Grundordnung (Gesuch)
I. Sachverhalt:
1. Die Landschaftsschutzone (LSZ) im Gebiet G._____ in F._____ wurde erstmals mit Beschluss der Urnenabstimmung der Gemeinde F._____ vom 2. Juli 1989 festgesetzt und genehmigt durch den Regierungsbeschluss Nr. 1341 vom 21. Mai 1990. Mit Beschluss der Urnenabstimmung der Gemeinde F._____ vom 25. September 2005 und der Genehmigung durch den Regierungsbeschluss Nr. 293 vom 21. März 2006 wurde die besagte LSZ bestätigt. Im Regierungsbeschluss Nr. 293 wurde die Gemeinde F._____ sodann darauf hingewiesen, dass im Bereich der im kantonalen Richtplan 2000 enthaltenen Landschaftsschutz- und Naturschutzobjekte Handlungsbedarf bestehe.
2. Zu diesem Zeitpunkt überlagerte die LSZ noch nicht die sich im Eigentum von A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ befindlichen Parzellen I._____, J._____, K._____, L._____, M._____, H._____, N._____, O._____, P._____, Q._____, R._____, S._____, T._____ und U._____, wurde jedoch mit der Totalrevision der Ortsplanung der Gemeinde F._____ 2011/2012 auf u.a. die besagten Parzellen ausgedehnt. Im Rahmen der öffentlichen Mitwirkungsauflage im Juli 2011 äusserten sich vereinzelte Grundeigentümer und wehrten sich gegen die Überlagerung ihrer Parzellen mit der LSZ. Der Beschluss der Urnenabstimmung erfolgte am 27. November 2011 und die Genehmigung durch den Regierungsbeschluss Nr. 1057 vom 6. November 2012.
3. Am 28. August 2020 ersuchte A._____ die Gemeinde F._____ um Entlassung seiner Parzelle I._____ aus der LSZ. Mit Urteil R 21 45 vom 28. Juni 2021 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf die gegen den abweisenden Entscheid des Gemeindevorstands erhobene Beschwerde wegen verpasster Frist zur Nachbesserung der mangelbehafteten Beschwerde nicht ein.
4. Am 16. November 2021 stellten A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ wiederum ein Gesuch betreffend Antrag auf Änderung der Grundordnung. Sie beantragten, die Ortsplanung sei einer vorgezogenen Teilrevision zu unterziehen und die LSZ aufzuheben; eventualiter seien ihre Parzellen aus der LSZ zu entlassen. Sie begründeten den Antrag damit, die genehmigte Erweiterung der LSZ sei widerrechtlich erfolgt und müsse rückgängig gemacht werden. Die Abgrenzung der LSZ sei willkürlich erfolgt und eine Interessenabwägung sei unterblieben.
5. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2021 beschloss der Gemeindevorstand der Gemeinde F._____ die kostenfällige Abweisung des Gesuchs, soweit darauf einzutreten sei. Begründend hielt sie zunächst fest, die Gesuchsteller machten einen Revisionsgrund geltend, vermöchten jedoch keine gewichtigen Änderungsgründe oder veränderten Verhältnisse aufzuzeigen. Sie könnten kein Interesse nachweisen, welche eine Aufhebung der LSZ rechtfertigen würde; das öffentliche Interesse am Schutz der erhaltenen Landschaft überwiege, bereits damals wie auch heute noch. Die Gemeinde bestritt zudem den Vorwurf der Willkür und der Gehörsverletzung als aus der Luft gegriffen. Bei der Totalrevision der Ortsplanung 2011/2012 seien die vorgesehenen Verfahrensschritte eingehalten worden, während die Gesuchsteller zahlreiche Mitwirkungsgelegenheiten ungenutzt verstreichen lassen hätten und die planerische Festsetzung unangefochten in Rechtskraft erwachsen sei. So hätten sie die Möglichkeit zur Mitwirkung und einer allfälligen Planungsbeschwerde verpasst. Adressatin des Revisionsbegehrens wäre zudem die Regierung. Da das Gesuch aber auch inhaltlich nicht begründet sei und es sich aus Gründen der Prozessökonomie aufdringe, das Gesuch auch materiell zu beurteilen, könne auf eine Weiterleitung an die Regierung unterbleiben.
6. Dagegen erhoben A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ (nachfolgend Beschwerdeführer 1-5) am 31. Januar 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten u.a. in Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung der Angelegenheit an die Gemeinde, die kommunale Grundordnung einer vorgezogenen Teilrevision zu unterziehen sowie die im Jahr 2011/2012 festgelegte LSZ im Gebiet "G._____" aufzuheben. Eventualiter seien im Rahmen einer vorgezogenen Teilrevision der kommunalen Grundordnung die im Eigentum der Beschwerdeführer stehenden Parzellen I._____, J._____, K._____, L._____, M._____, H._____, N._____, O._____, P._____, Q._____, R._____, S._____, T._____ und U._____ aus der LSZ zu entlassen. Begründend machten sie im Wesentlichen bei der Überlagerung ihrer Parzellen mit der LSZ im Rahmen der Totalrevision der Ortsplanung 2011/2012 diverse formelle und materielle Fehler geltend. So habe der Beschwerdeführer 1 erst im Jahr 2019 von der Überlagerung seiner Parzelle I._____ mit einer LSZ erfahren. Bei der willkürlich gezogenen Abgrenzung der LSZ seien gewisse Parzellen ohne Interessenabwägung davon erfasst worden seien und andere nicht. Das kantonale Recht sehe anstelle der Festlegung von Schutzzonen weitere geeignete Massnahmen vor. Weil die LSZ rechtswidrig sei, müssten die Beschwerdeführer keine veränderten Verhältnisse geltend machen. Abschliessend hielten sie fest, sie hätten sich nie auf einen gewichtigen Änderungsgrund berufen und sich nicht damit zu begnügen, dass sie ihr Anliegen in der von der Gemeinde aktuell geplanten Gesamtrevision der Ortsplanung vorzubringen hätten.
7. Mit prozessleitender Verfügung vom 2. Februar 2022 forderte der Instruktionsrichter die Beschwerdeführer zur Zahlung eines Kostenvorschusses von CHF 5'000.-- auf. Der Kostenvorschuss ging beim Verwaltungsgericht innert Frist ein.
8. In ihrer Vernehmlassung vom 9. März 2022 beantragte die Gemeinde F._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Einleitend betonte sie, das Verwaltungsgericht habe sich in seinem Urteil vom R 21 45 vom 28. Juni 2021 bereits mit der LSZ befassen müssen. Begründend brachte sie insbesondere vor, es bestehe kein Anspruch auf eine Überprüfung der Nutzungsordnung bzw. Ortsplanung, weil sich seit dem Erlass der LSZ weder die tatsächlichen noch die rechtlichen Verhältnisse erheblich geändert hätten. Dies hätten die Beschwerdeführer ausdrücklich nicht geltend gemacht und bestätigt. Es fehle ihnen daher an einem aktuellen und schutzwürdigen Interesse an der Aufhebung, weshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne. Sie bestritt sodann vermeintliche Zusicherungen an den Beschwerdeführer 1, dass seine Parzelle nicht von der LSZ erfasst sei. Die Beschwerdeführer hätten durchaus die Gelegenheit gehabt, Einsicht in die Planunterlagen zu nehmen, was beispielsweise anhand der damaligen Mitwirkungseingaben des Beschwerdeführers 2 deutlich werde. Die Rügen betreffend willkürliche Grenzziehung, unterbliebene Interessenabwägung, unverhältnismässiger Eigentumseingriff sowie fehlendes Schutzbedürfnis hätten die Beschwerdeführer im Rahmen der Totalrevision der Ortsplanung 2011/2012 mittels Planungsbeschwerde an die Regierung vorbringen werden müssen. Dies sei nicht erfolgt, sodass die LSZ unangefochten genehmigt worden sei. Die Rüge der Gehörsverletzung sei unberechtigt, jene des Eigentumseingriffs pauschal und weder substantiiert noch bewiesen. Weitere Rügen würden sich in appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid erschöpfen.
9. In ihrer Replik vom 25. April 2022 hielten die Beschwerdeführer unverändert an ihren Rechtsbegehren fest und vertieften das bereits Vorgebrachte. Sie betonten darüber hinaus, es sei zwar zutreffend, dass sich das Verwaltungsgericht bereits mit der LSZ habe befassen müssen. Es sei jedoch deshalb nicht darauf eingetreten worden, weil der Beschwerdeführer 1 innert der viel zu kurz bemessenen Frist die vom verfahrensleitenden Richter damals eingewendeten formellen Beanstandungen der Beschwerde nicht habe beheben können.
10. Mit Eingabe vom 13. Mai 2022 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf die Einreichung einer Duplik.
Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung sowie auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene Verfügung vom 14. Dezember 2021 (vgl. beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 2) stellt einen kommunalen Entscheid im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Gegen diese Verfügung steht kein anderes Rechtsmittel als die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Verfügung; zudem ist diese auch nicht endgültig. Damit ist die örtliche und sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden zu bejahen. Die übrigen Prozessvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.2. Gemäss Art. 18 Abs. 3 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG; BR 173.000) und Art. 43 Abs. 3 lit. b VRG entscheidet der zuständige Vorsitzende in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder offensichtlich begründet oder unbegründet ist. Vorliegend erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unbegründet (vgl. Erwägung 4 und zusammenfassend Erwägung 5.2), weshalb der Vorsitzende der 5. Kammer als Einzelrichter zuständig ist.
2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde das Gesuch betreffend Antrag auf Änderung der Grundordnung vom 16. November 2021 zu Recht abwies, soweit sie darauf eingetreten ist. Mithin stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer zu Recht einen Anspruch auf eine Änderung der Grundordnung geltend machen.
3.1. Die Beschwerdeführer beantragten mit ihrem Gesuch vom 16. November 2021 betreffend "Antrag auf Änderung der Grundordnung" (vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 14), zwar nicht explizit, aber sinngemäss und unmissverständlich eine Änderung der Nutzungsplanung i.S.v. Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700). Demnach werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
3.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, der Beschwerdeführer 1 habe erst im August 2019 von der Überlagerung seiner Parzelle I._____ mit einer LSZ erfahren. Im Jahr 2011 sei er von den Planungsbehörden im Vertrauen gelassen worden, dass seine Parzelle I._____ nicht von der Revision betroffen sei. So sei im Auflageverfahren keine LSZ thematisiert worden. Er habe sich anlässlich eines Telefongesprächs auf die Auskunft des damaligen Gemeindeschreibers verlassen, welcher ihm ausdrücklich zugesichert habe, seine Parzelle sei nicht von der Ortsplanungsrevision betroffen. Dies habe das Vertrauen erweckt, sodass er es nicht für notwendig hielt, Einsicht in die Unterlagen zu nehmen und beruft sich auf den Vertrauensschutz gemäss Art. 5 Abs. 3 BV (vgl. Beschwerde, S. 5 f.).
3.3. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, sie habe gegenüber dem Beschwerdeführer 1 zu keinem Zeitpunkt Aussagen getätigt, wonach seine Parzelle nicht von ortsplanerischen Massnahmen betroffen sei. Dass er auf die Einsicht in die Planungsunterlagen verzichtet habe, habe er alleine sich selbst zuzuschreiben. Durch Konsultation der Planungsmittel hätten sich sämtliche Beschwerdeführer informieren können, was es mit der LSZ auf sich habe. Die Beschwerdeführer 2-4 seien dazu sodann auch offensichtlich in der Lage gewesen, von der LSZ Kenntnis zu nehmen. Insbesondere habe sich mit den an den Gemeindevorstand – darunter auch durch den im vorliegenden Beschwerdeverfahren auftretenden Beschwerdeführer 2 – eingereichten Mitwirkungseingaben gezeigt, dass die betroffenen Grundeigentümer parzellengenaue Kenntnis zum Erlass der LSZ gehabt hätten. Ferner sei die beschwerdeführerische Vermutung, dass keine Pläne mit der genauen Festlegung der LSZ aufgelegt worden seien, absurd (vgl. Vernehmlassung S. 5 f.).
4.1. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung unterscheidet Art. 21 Abs. 2 RPG mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2017 vom 5. Oktober 2016 E.3.2). Derweil bestehen im vorliegenden Fall jedoch unbestrittenermassen keine veränderten Verhältnisse i.S.v. Art. 21 Abs. 2 RPG. Zum einen machen die Beschwerdeführer keine veränderten Verhältnisse geltend. Zudem bringen sie explizit zum Ausdruck, dass keine veränderten Verhältnisse vorliegen und sie sich auch nicht auf solche berufen würden (vgl. Beschwerde, S. 10 f.; Replik, S. 9). Dieser Tatsache schliesst sich denn auch die Beschwerdegegnerin an (vgl. Vernehmlassung vom 9. März 2022, S. 6 f. und 9). Wenn nun vorliegend gar keine veränderten Verhältnisse bestehen, so kann folglich auch keine Überprüfung oder Änderung der Nutzungsplanung in Frage kommen.
4.2. Ebenfalls unbestritten wurde gegen die Totalrevision der Ortsplanung F._____ im Jahre 2011/12 keine Planungsbeschwerde an die Regierung erhoben. Auch deren Genehmigung i.S.v. Art. 49 KRG durch den Regierungsbeschluss Nr. 1057 vom 6. November 2012 blieb unangefochten. Mithin liegt eine rechtmässige und rechtskräftige Nutzungsplanung vor. Die beschwerdeführerische Rüge, die Totalrevision der Ortsplanung 2011/12 sei rechtswidrig, ist somit nicht zu hören. Die Beschwerdegegnerin hielt zudem fest, die Regierung prüfe im Rahmen der Genehmigung die Rechtmässigkeit, Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Planungsakten von Amtes wegen und nicht nur auf Beschwerde hin. Mit Genehmigungsbeschluss vom 6. November 2012 habe somit verbindlich festgestanden, dass die LSZ rechtens sei. Den zutreffenden Ausführungen der Beschwerdegegnerin folgend, kann festgehalten werden, dass die Rügen vorliegend allesamt zu spät ergangen sind und somit nicht mehr zu hören sind (Vernehmlassung S. 5 f.). So hatten die Grundeigentümer unzweifelhaft die Möglichkeit, an der Totalrevision im Jahre 2011/2012 mitzuwirken, insbesondere ersichtlich an der Eingabe des Beschwerdeführers 2 vom 2. August 2011 (vgl. Bg-act. 7). Der Planungsbericht vom 17. Oktober 2011 hielt schliesslich fest, im Gebiet G._____ werde die bestehende LSZ erweitert (vgl. Bg-act. 7, S. 16). Sämtliche Vorbringen der Beschwerdeführer hätten im Rahmen der Totalrevision der Ortsplanung im Jahre 2011/12 vorgebracht werden müssen. Es besteht kein Anspruch auf eine Abänderung einer unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Nutzungsplanung, bloss weil die Mitwirkung und Rechtsmittelergreifung im ordentlichen Verfahren der Totalrevision der Ortsplanung nicht ergriffen wurde. Bereits aus diesen Gründen erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Damit erübrigen sich grundsätzlich Ausführungen zu den weiteren Rügen der Beschwerdeführer.
5.1. Es bleibt anzumerken, dass die Beschwerdeführer die Gelegenheit haben werden, ihre Anliegen an der in näherer Zukunft bevorstehenden und von der Gemeinde angesprochenen Totalrevision der Ortsplanung einzubringen. So hielt die Gemeinde auch in ihrer Verfügung vom 14. Dezember 2021 fest: "Die Gemeinde ist auch bereits seit einiger Zeit damit beschäftigt, eine Totalrevision der Ortsplanung zu erarbeiten, wozu aber zuerst ein Kommunales Räumliches Leitbild […] als Basis dafür erarbeitet werden musste. Eine öffentliche Mitwirkung für die Totalrevision der Ortsplanung von F._____ hat indessen noch nicht stattgefunden." Die unbestrittene Notwendigkeit der grundsätzlichen Überprüfung der Zonenordnung bedeute aber nicht, dass die Zonenordnung in Bezug auf die Zonierung eines bestimmten Grundstückes automatisch zu ändern oder gar aufzuheben wäre (vgl. angefochtene Verfügung, S. 3).
5.2. Zusammenfassend ist somit erstellt, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch betreffend Antrag auf Änderung der Grundordnung vom 16. November 2021 zu Recht abwies, soweit sie darauf eingetreten ist. Die dagegen erhobene Beschwerde vom 31. Januar 2022 erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen.
6.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdeführer. Die Staatsgebühr wird ermessensweise auf CHF 3'000.-- festgelegt (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG). Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten der unterliegenden Beschwerdeführer und ist mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss von CHF 5'000.-- zu verrechnen.
6.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (vgl. Art. 78 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall erscheint es allerdings gerechtfertigt, der obsiegenden Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von pauschal CHF 500.-- zuzusprechen. Ihr entstand ein von den Beschwerdeführern vermeidbarer Aufwand, verursacht durch die leichtsinnige Ergreifung des Rechtsmittels. Daher ist der Beschwerdegegnerin, ausnahmsweise und in Abweichung des Grundsatzes von Art. 78 Abs. 2 VRG, eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. zum Ganzen VGU U 2017 8 E.11.3.2).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
CHF
3'000.--
CHF
248.--
zusammen
CHF
3'248.--
gehen unter solidarischer Haftung zulasten von A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ und werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3. A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde F._____ mit pauschal mit total CHF 500.-- aussergerichtlich zu entschädigen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_555/2022 vom 9. Mai 2023 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen.]