U 06 139
1. Kammer
URTEIL
vom 5. Juni 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Bussverfügung nach GWG
1. a) Am 14. September 2004 stellte … das Gesuch zur Erteilung einer Gastwirtschaftsbewilligung für den Betrieb des Restaurants/Dancing ... Am 21. September 2004 reichte er ein Konzept zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit nach. Dieses ergänzt gemäss seinen Angaben das Konzept vom 6. Februar 2001, welches vom vorherigen Betriebsinhaber eingereicht worden war. Am 27. September 2004 erteilte der Stadtrat … die beantragte Bewilligung für den erwähnten Gastwirtschaftsbetrieb. Als verantwortliche Person ist der Gesuchsteller und Bewilligungsinhaber … aufgeführt. Insbesondere für das hier interessierende Jahr 2006 beanspruchte … zudem dauernd längere Öffnungszeiten. Am Freitag und am Samstag konnte der Betrieb jeweils bis 06.00 Uhr geöffnet bleiben.
b) Nach einem Rapport der Stadtpolizei hielt sich am Samstag, 29. April 2006 um 0.55 Uhr im Eingangsbereich vor dem Restaurant Dancing … eine grosse Anzahl von Personen auf, die dadurch den Durchgang behinderten. Diese Personen kamen nach den Angaben der anwesenden Polizisten ausnahmslos aus dem ... Einige Gäste hätten es sich sogar auf den Fenstersimsen des Hotels … bequem gemacht. Die Sicherheitsangestellten des Betriebes seien zu diesem Zeitpunkt nicht anwesend gewesen. Der Geschäftsführer … sei mit der Eingangskontrolle beschäftigt und daher nicht in der Lage gewesen, auf das Geschehen unmittelbar vor dem Lokal Einfluss zu nehmen. Die Stadtpolizei habe dieselbe, nicht tolerierbare Situation bereits rund eine Stunde früher anlässlich eines Einsatzes vor Ort festgestellt. Die Polizeibeamten hätten dabei die Sicherheitsangestellten des … eindringlich ermahnt, besser für Ruhe und Ordnung im Zugangsbereich vor dem Lokal zu sorgen und Präsenz zu markieren. Mit Bussverfügung vom 6. Juli 2006 erkannte das Polizeikommando der Stadt Chur … der Übertretung von Art. 12 des städtischen Gastwirtschaftsgesetzes (GWC) für schuldig und sprach eine Busse von Fr. 100.-- aus. Zudem wurden ihm Amtskosten in der Höhe von Fr. 80.-- auferlegt. Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Stadtrat mit Entscheid vom 22., mitgeteilt am 28. November 2006 und Amtskosten von Fr. 100.-- ab.
2. Dagegen erhob … am 14. Dezember 2006 Rekurs bzw. Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid und die Bussverfügung aufzuheben. Der Beschwerdeführer macht geltend, gemäss Grundbucheintrag bestehe in den Arkaden vor dem Lokal ein öffentlicher Durchgang. Am 28./29.4.2006 seien sowohl der Geschäftsführer … teilweise im Ordnungsdienst als auch … und … als Sicherheitspersonal eingesetzt worden. In der Bewilligung für längere Öffnungszeiten für das Jahr 2006 sei wohl festgelegt, dass das beigelegte Konzept vom 21.9.2004 sowie das vom Vorgänger übernommene Konzept vom 6.2.2001 integrierenden Bestandteil der Bewilligung bilden würden. Verantwortlich sei jedoch die Mieterin und Betreiberin des Lokals, die … GmbH, und nicht der Beschwerdeführer, der in der Bewilligung vom 5.12.2005 ohne nähere Begründung als „verantwortliche Person“ bezeichnet werde. Grundlage für das Konzept bilde Art. 4 Abs. 2 lit. d der Ausführungsbestimmungen zum GWC (ABzGWC), der den Einsatz von Ordnungs- und Reinigungsdiensten vorsehe. Daraus ergebe sich keine Verpflichtung, während der gesamten Öffnungszeit ohne jeden Unterbruch Sicherheitspersonal im Aussenbereich des Lokals einzusetzen. Der Grundsatz nulla poena sine lege und das Bestimmtheitsgebot seien verletzt, da nicht eine ständige Präsenz erforderlich sei. Es gebe auch keine Kompetenz von privaten Sicherheitsbeauftragten im öffentlichen Bereich der Arkaden Leute zu kontrollieren oder weg zu weisen; dies sei allein Aufgabe der Polizei. Der Beschwerdeführer stellte ausserdem Antrag auf Zeugeneinvernahmen der 3 an jenem Abend verantwortlichen Personen.
3. Der Stadtrat beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies er vor allem auf den angefochtenen Entscheid.
4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Sie setzten sich dabei in erster Linie mit dem ihrer Ansicht nach relevanten Sachverhalt auseinander.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Januar 2007 ist das neue Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) in Kraft getreten, welches das bisherige Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; BR 370.100) abgelöst hat. Die Übergangsbestimmung in Art. 85 Abs.2 VRG legt fest, dass Rechtsmittelverfahren sich nach neuem Recht richten, wenn bei dessen In-Kraft-Treten die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist. Da im vorliegenden Fall die Rechtsmittelfrist infolge der Gerichtsferien erst im Jahre 2007 geendet hat, ist das neue Recht anwendbar.
2. Gemäss Art. 7 des kantonalen Gastwirtschaftsgesetzes (GWG) kann die Bewilligung für einen Gastwirtschaftsbetrieb insbesondere zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit mit Auflagen verbunden werden. Art. 8 GWC wiederum bestimmt, dass die Bewilligung mit Auflagen, insbesondere über die Zutrittsberechtigung und die Aufenthaltsdauer Jugendlicher sowie über die Öffnungszeiten und den Lärmschutz verbunden werden kann. Art. 4 Abs. 1 ABzGWC verlangt betriebliche Auflagen zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit. Bei bewilligten, dauernd längeren Öffnungszeiten ist zudem regelmässig ein Konzept beizubringen (Art. 12 GWC; Art. 4 Abs. 2 ABzGWC). Dieses beinhaltet zum Beispiel Zusammenarbeitslösungen mit benachbarten Betrieben (lit. a), Massnahmen zur Reduktion des Musik-, Betriebs- und Kundenlärms (lit. b-c) sowie den hier interessierenden Einsatz von Ordnungsdiensten (lit. d). Vorliegend hat der Stadtrat die vom Gesuchsteller eingereichten Konzepte zum integrierenden und verbindlichen Bestandteil der Gastwirtschaftsbewilligung erklärt. Danach hat sich der Gesuchsteller und heutige Beschwerdeführer u.a. verpflichtet, auch ausserhalb des Lokals bzw. um dieses herum Sicherheitspersonal zur Überwachung von Ruhe und Ordnung einzusetzen. Zu prüfen ist im Folgenden, ob gegen den Beschwerdeführer zu Recht wegen Missachtung der Bewilligungsauflagen eine Busse ausgefällt wurde.
3. Der Beschwerdeführer ist zunächst der Ansicht, dass für die Einhaltung von Ruhe und Ordnung nicht er, sondern die Lokalbetreiberin zuständig sei. Dieser Einwand ist offensichtlich unbegründet. Die Gastwirtschaftsbewilligung bezieht sich auf einen bestimmten Betrieb oder Anlass. Sie wird einer handlungsfähigen und gut beleumdeten Person erteilt, die für die Betriebsführung oder den Anlass verantwortlich ist (Art. 5 Abs. 1 GWG). Damit stellt das kantonale Recht klar, dass der Bewilligungsinhaber für den einwandfreien Betrieb und insoweit auch verwaltungsstrafrechtlich verantwortlich ist. Da vorliegend unbestritten der Beschwerdeführer Inhaber der Bewilligung ist, ist er demnach für Verstösse gegen die Bewilligung oder gegen damit verbundene Auflagen strafrechtlich verantwortlich.
4. Der Sachverhalt ist unter den Parteien teilweise umstritten. Aufgrund des Polizeirapportes und der Angaben des Beschwerdeführers darf jedoch von zwei Tatsachen ausgegangen werden: Zum einen befand sich zu den Kontrollzeitpunkten vor dem Lokal beim Eingang in den Arkaden eine Ansammlung von Personen. Dies wird auch vom Beschwerdeführer nicht ernsthaft in Abrede gestellt. Unbestritten ist zum Zweiten, dass zu diesen Zeitpunkten kein Sicherheitspersonal vor dem Lokal anzutreffen war. Da bereits dann von einem verwaltungsstrafrechtlich relevanten Verstoss gegen die Bewilligungsauflagen ausgegangen werden muss, wenn auf den soeben geschilderten Sachverhalt abgestellt wird, wie noch zu zeigen ist, erübrigen sich weitere Sachverhaltsabklärungen und insbesondere die Einvernahme von Zeugen.
5. Es ist gerichtsnotorisch und wird auch vom Beschwerdeführer anerkannt, dass sich im … ein ausuferndes Nachtleben mit den damit verbundenen Belästigungen für Anwohner, Hotelgäste und friedliche Passanten abspielt (vgl. auch VGU V 06 10). Dass in einem solchen Vergnügungsviertel Personenansammlungen vor dem Eingang eines der einschlägigen Lokale geeignet sind, die öffentliche Ruhe und Ordnung zumindest zu gefährden, entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung. Für das … ist zudem bekannt, dass sich dort nach Mitternacht häufig alkoholisierte und dementsprechend gewaltbereite Jugendliche im Freien aufhalten. Zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung ist es nun wohl unbestreitbar erforderlich, das Entstehen von Ansammlungen potentieller Störenfriede möglichst zu vermeiden oder bereits entstandene Ansammlungen zu zerstreuen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die versammelten Personen alle oder auch nur teilweise aus dem Lokal kamen. Es genügt, dass der Lokaleingang offenbar einen Anziehungspunkt für Vergnügungswillige bildet und dadurch ein Störungspotential vorhanden ist. Auch ist aus demselben Grund nicht erforderlich, dass von der Ansammlung bereits eine konkrete Störung ausgeht. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers erfordert das Legalitätsprinzip nicht, dass er in den Auflagen zur Gastwirtschaftsbewilligung explizit dazu verpflichtet wurde, sich um solche Personenansammlungen zu kümmern. Vielmehr ist die Verpflichtung, durch den Einsatz von Sicherheitspersonal auch ausserhalb des Lokales die Einhaltung von Ruhe und Ordnung zu überwachen, von genügender Bestimmtheit, sind doch dem Beschwerdeführer die oben geschilderten Umstände bekannt. Zu entscheiden ist vorliegend auch nicht, ob das Sicherheitspersonal des Beschwerdeführers ständig vor dem Lokal anwesend sein muss. Es genügt für einen Verstoss gegen die Auflagen vielmehr, dass dort jedenfalls zum entscheidenden Zeitpunkt kein Personal anwesend war. Wie er die Überwachung gewährleisten will, ist grundsätzlich Sache des Beschwerdeführers. Entscheidend ist einzig, dass in potentiellen Gefährdungssituationen eben die Aussenüberwachung stattfindet, wie dies im verbindlichen Konzept auch zugesichert wurde. Beizupflichten ist dem Beschwerdeführer indessen insofern, als seinem Personal auf öffentlichem Grund keinerlei polizeilichen Weisungsbefugnisse zukommen. Dies ändert aber nichts daran, dass die Überwachungsaufgaben sachgerecht wahrzunehmen sind und eben erforderlichenfalls Präsenz zu markieren ist. Schon dies allein wirkt präventiv. Wenn die Betroffenen den Wünschen der Sicherheitsorgane, sich zu zerstreuen nicht freiwillig nachkommen, ist es im Rahmen des Überwachungskonzeptes erforderlich, die Polizei zu avisieren. Indem der Beschwerdeführer in der fraglichen Nacht nicht dafür gesorgt hat, dass die Kontrollen durch sein Sicherheitspersonal im Sinne des Gesagten durchgeführt wurden, hat er gegen die Bewilligungsauflagen verstossen. Die angefochtene Minimalbusse, die der Höhe nach unbestritten ist, erging demnach zu Recht.
6. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'000.--
Fr.
194.--
zusammen
Fr.
1'194.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.