Statutenverletzung

U 07 68

1. Kammer

URTEIL

vom 5. Februar 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Statutenverletzung

1. Die Kehrichtverbrennungsanlage des GEVAG auf Gebiet der Gemeinde Trimmis verfügt seit dem Jahre 2005 über zwei Ofenlinien. Gemäss derzeitiger Betriebsbewilligung des Amtes für Natur und Umwelt (ANU) können pro Jahr 76'000 Tonnen Abfall verbrannt werden, wobei die alte Ofenlinie 1 während 2'000 h/a, die neue Ofenlinie 2 während 8'000 h/a betrieben werden dürfen.

Am 27. Juni 2007 fand die ordentliche Delegiertenversammlung der GEVAG statt. Unter Punkt 6 war das Geschäft "Projekt KVA Trimmis Mengenerhöhung" traktandiert worden. In einer 30-seitigen Botschaft hatte der Vorstand die hinter der Idee der Mengenerhöhung stehenden Überlegungen erläutert. Ziel sollte es sein, die bestehenden Anlagen möglichst gut auszulasten, um sie kostengünstig betreiben zu können. Dabei standen Mengenerhöhungen auf 95'000 (optimierte Bündner Lösung), 110'000 (überregionale Lösung) und 125'000 (optimierte überregionale Lösung) t/a zur Diskussion. Im ganzen Abstimmungsprozedere fand schliesslich die Variante mit 125'000 t/a eine Mehrheit. Bei dieser Variante sollte im Jahre 2010 aus Graubünden 83'900 t Abfall verbrannt werden, bis zu 40'000 t sollten aus dem näheren Ausland (Vorarlberg und Bayern) herangeführt werden.

2. Dagegen erhob die Gemeinde Zizers am 30. Juli 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben. Der Beschluss der Delegiertenversammlung verstosse gegen die Statuten des GEVAG, da damit die langfristige Verbrennung von Kehrichtimporten aus dem Ausland bezweckt werde. Für die Verbrennung des Kehrichts aus dem ganzen Kanton Graubünden bis ins Jahr 2021 würde eine bewilligte Verbrennungsmenge von 95'000 t /a genügen. Das Einzugsgebiet des GEVAG umfasse gemäss den Statuten höchstens den Kanton Graubünden. Auch der Hinweis auf Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sei unbehelflich.

3. Der GEVAG beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Art. 31b Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) besage, dass die Kantone für diese Abfälle Einzugsgebiete festzulegen und für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen zu sorgen hätten, was sich auch an die Abfallverbände richte. Eine nähere Betrachtung zeige nun, dass die Verbandsgemeinden eine tiefere Tonnengebühr zu bezahlen hätten, je höher die jährliche Verbrennungsmenge sei. Der von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Auslegung von Art. 2 und 3 der Statuten könne nicht gefolgt werden. Die Tatsache, dass in Art. 2 der Statuten der Import von Kehricht nicht erwähnt sei, bedeute nicht, dass ein solcher Import verboten sei. Richtig sei vielmehr, dass der Import ausserkantonaler Abfälle soweit zulässig sei, als dies für die Erreichung des Hauptzweckes (wirtschaftliche Verwertung aller Bündner Abfälle) erforderlich sei. Selbst wenn aber das Gericht zum Ergebnis gelangen sollte, dass der Import ausserkantonaler Abfälle durch Art. 2 der Statuten nicht gedeckt sei und dass ein solcher Import nur im engen Rahmen von Art. 3 der Statuten zulässig sei, erwiese sich der angefochtene Beschluss als rechtens. Es müsse nämlich zwischen drei Mengen unterschieden werden, einmal die technische Kapazität (hier 125'000 t/a), dann die praktische Kapazität (./. 8 - 10%, hier also 120'000 t/a<) und schliesslich die Entsorgungssicherheit (./. 5 - 10%, hier also 101'250 t/a). Wenn man nun auf der anderen Seite bei der Abfallprognose 2010 den Bündner Kehricht, der bis anhin nach Buchs (8'000 t/a) und nach Niederurnen (4'000 t/a) gehe. Komme man insgesamt auf 98'400 t/a, womit nur noch eine Restkapazität von 2'850 t/a übrig bleibe. Die beschlossene Mengenerhöhung erweise sich daher als rechtmässig; es bleibe nur noch eine Kapazität von 2‘850 t/a für die aushilfsweise Annahme ausserkantonaler Abfälle.

4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Die Legitimation der Gemeinde, die Mitglied des GEVAG ist und territorial an die Standortgemeinde der Kehrichtverbrennungsanlage angrenzt, zur Beschwerdeführung wird von der Gegenpartei zu Recht nicht bestritten, weshalb auf die Beschwerde ohne weiteres einzutreten ist.

2. Beschwerdegegenstand bildet die Frage, ob die Delegiertenversammlung mit dem angefochtenen Beschluss gegen die Verbandsstatuten verstossen hat. Umstritten ist unter den Parteien dabei die Auslegung von Art. 2 und 3 des Organisationsstatutes, das unbestritten als generell-abstrakter Erlass einzustufen ist. Das Gesetz bzw. der generell-abstrakte Erlass ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49 E. 3.2 S. 53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V 130 E. 5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen).

3. Gemäss der Zweckbestimmung von Art. 2 Abs. 1 der Statuten übernimmt der GEVAG in erster Linie für das Verbandsgebiet die Entsorgung der Abfälle. Das Verbandsgebiet umfasst das Territorium der 42 Mitgliedsgemeinden und bildet das Einzugsgebiet im Sinne von Art. 31 des kantonalen Umweltschutzgesetzes und Art. 31 a Abs. 2 lit. a USG. Gemäss Art. 2 Abs. 2 der Statuten kann der GEVAG auch von anderen bündnerischen Gemeinden und Kehrichtbeseitigungsverbänden Abfälle entgegen nehmen und in der Anlage in Trimmis entsorgen. Nach Art. 3 lit. b der Statuten kann der GEVAG im Sinne einer vorübergehenden Hilfeleistung, im Einverständnis mit den zuständigen kantonalen Stellen, auch Abfälle aus ausserkantonalen Gebieten annehmen, sofern im Bedarfsfalle auch vereinbartes Gegenrecht gehalten wird.

Mit diesen Bestimmungen wird der Verbandszweck klar und eindeutig umschrieben. Er besteht darin, die Abfälle des Verbandsgebietes sowie aus anderen Bündner Gemeinde zu entsorgen. Die Beseitigung von ausserkantonalen oder gar ausländischen Abfällen zählt dagegen nicht zur dauernden Verbandsaufgabe, sondern darf nur ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen erfolgen. Dies war dem Vorstand des Beschwerdegegners offenbar bewusst, wenn er in der den Delegierten unterbreiteten Botschaft von einer weniger restriktiven Auslegung der Statuten gesprochen hat, um die Mengenerhöhung zu begründen, für deren Auslastung dauerhaft Abfall aus dem Ausland verbrannt werden müsste (vgl. Botschaft S. 11 oben: "optimierte überregionale Lösung"). Für eine solche Interpretation bleibt aber schon angesichts des klaren Wortlautes der Bestimmungen kein Raum. Sie lässt sich auch nicht mit dem Gebot der Wirtschaftlichkeit rechtfertigen. Zwar ist der Beschwerdegegner unbestritten gehalten, die Abfälle wirtschaftlich zu entsorgen. Dieser Grundsatz gilt indessen nur im Rahmen des statutarischen Verbandszweckes, der eben zur Hauptsache darin liegt, Abfälle aus dem Kanton zu beseitigen, und nicht in der Wirtschaftlichkeit des Betriebes als solchem ohne Rücksicht auf die Herkunft des Mülls. Durch den Verbandszweck ist es nicht gedeckt, die Wirtschaftlichkeit dadurch zu verbessern, dass dauernd Abfall entsorgt wird, der nicht aus dem statutarischen Beizugsgebiet stammt. Die vom Verband mit der umstrittenen Mengenausweitung letztlich angestrebte Erweiterung des Entsorgungsperimeters verstösst somit gegen die geltenden Statuten und wäre erst nach einer entsprechenden Statutenänderung zulässig.

4. Unbehelflich ist auch die vom Beschwerdegegner vorgetragene Eventualbegründung. Mit dieser setzt er sich in Widerspruch zu den in der Botschaft den Delegierten unterbreiteten Argumenten. Im Prinzip wird damit versucht, die Abfallprognosen, welche dem vorliegenden Geschäft zu Grunde gelegt worden sind, zu relativieren. Es wird auf einmal vorgeschützt, dass die umstrittene Mengenerhöhung eigentlich nur der Verwertung des Bündner Abfalles diene und daher gar nicht Kapazitäten für den Import von auswärtigem Abfall schaffe. Diese Kehrtwendung in der Argumentation kommt einem venire contra factum proprium gleich und verstösst damit gegen den Vertrauensgrundsatz. Anlässlich der Delegiertenversammlung wurde nämlich dargetan, dass allen für den aus dem Kanton anfallenden Müll eine Kapazität von 95'000 t/a genüge, was nun plötzlich nicht mehr gelten soll. Darauf kann indessen nach dem Gesagten nicht weiter eingegangen werden; der Verband ist vielmehr auf seine dem angefochtenen Beschluss zugrunde gelegten Angaben zu behaften. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der angefochtene Beschluss aufzuheben.

5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdegegners. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Da vorliegend die Gemeinde jedenfalls nicht in ihrem engeren Wirkungskreis aufgetreten ist, rechtfertigt es sich ihr eine Parteientschädigung zuzusprechen. Der mit der eingereichten Honorarnote geltend gemachte Betrag von Fr. 6'639.35 erscheint als angemessen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss der Delegiertenversammlung vom 27. Juni 2007 aufgehoben.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

• aus einer Staatsgebühr von

Fr.

6'000.--

• und den Kanzleiauslagen von

Fr.

176.--

zusammen

Fr.

6'176.--

gehen zulasten des GEVAG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Der GEVAG entschädigt die Gemeinde Zizers aussergerichtlich mit Fr. 6'639.35 (inkl. MWST).