U 07 91
1. Kammer
URTEIL
vom 25. Januar 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Strassenverkehr (Höchstgewicht)
2. Infolge Sanierungsarbeiten an der Fläscher Rheinbrücke im Jahr 2003 musste der Schwerverkehr nach Fläsch via Maienfeld/Fläscherstrasse umgeleitet werden. Die Regierung des Kantons Graubünden setzte daher mit Beschluss vom 28. Januar 2003 das zulässige Höchstgewicht auf der Fläscherstrasse für den Strassenabschnitt Maienfeld-Fläsch innerorts von 18 t auf 28 t und die Höchstbreite von 2.30 m auf 2.55 m herauf und legte die Maximalhöhe am Engpass in Maienfeld auf 3.60 m fest. Dieser Beschluss erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Die Engstelle wurde mittels eines vorgezogenen Bordsteins auf Strassenhöhe baulich eingeengt. Trotz dieser Massnahme verursachte der Lastverkehr in der Folge Fassadenschäden an den beiden Liegenschaften.
3. Nach Abschluss der Sanierungsarbeiten an der Rheinbrücke wurde mit Regierungsbeschluss vom 21. August 2007 (Publikation im Kantonsamtsblatt: 30. August 2007) eine Heraufsetzung des zulässigen Höchstgewichts auf der Fläscherstrasse von „18 t“ (recte: bezüglich des Abschnitts Maienfeld-Fläsch innerorts 28 t) auf 32 t vorgenommen.
4. Gegen diesen Beschluss erhoben die Liegenschaftseigentümer am 29. September 2007 frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten dessen Aufhebung. Sie machten Ermessensüberschreitung bzw. -missbrauch geltend. Die durchfahrenden Lastwagen verursachten bereits heute Schäden an Hausfassaden und Bausubstanz; regelmässig werde trotz des vorgezogenen Bordsteins von den durchfahrenden Lastwagen die Dachrinne am Vordach der Liegenschaft Marschallgut heruntergerissen. Das Lichtraumprofil zwischen den Häusern betrage 3.3 m in der Höhe und 3.6 m in der Breite, was nicht der Strassenbaunorm für Kantonsstrassen entspreche und zu eng für Eurocamions sei. Im Übrigen hätten Verantwortliche des Tiefbauamts zugesichert, nach Abschluss der Sanierung der Rheinbrücke würde die Situation verbessert, weshalb man sich still verhalten habe. Die Zufahrt nach Fläsch für Schwerverkehr solle daher allein über die sanierte, für 32-Tönner zugelassene Rheinbrücke von Seiten der Autobahnausfahrt Bad Ragaz erlaubt werden.
5. In ihrer Stellungnahme beantragte die Regierung Abweisung der Beschwerde und verwies auf die zum Schutz der Liegenschaften vorgenommene bauliche Einengung auf Höhe des Engpasses. Diese Stelle könne ohnehin nicht mit 32-Tönnern befahren werden, da die Steigstrasse mit einer Tonnagebeschränkung von 28 t belegt sei und von Fläscher Seite her eine Freigabe für 32-Tönner nur bis zur - vor dem Engpass befindlichen - Örtlichkeit „Im Loretscher“ gegeben sei, wo sich auch die letzte Wendemöglichkeit befände. Die signaltechnischen Möglichkeiten zum Schutze der Häuser am Engpass seien durch die bauliche Einengung und die Maximalhöhenbeschränkung weitgehend ausgeschöpft worden. Die im Jahre 2003 erfolgte Aufhebung der Breitenlimite von 2.30 m bilde nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
6. In ihrer Replik liessen die Beschwerdeführer vorbringen, sie hätten sich im Jahr 2003 nur deshalb nicht gegen die Tonnageerhöhung auf der Fläscher Strasse gewehrt, da ihnen vom Kanton zugesichert worden sei, diese sei nur vorübergehend und werde nach Sanierung der Rheinbrücke wieder rückgängig gemacht. In der Folge seien Risse im Mauerwerk und in deren Folge Wasserschäden aufgetreten, weshalb ein kreisamtliches Beweissicherungsverfahren initiiert worden sei. Die bisher getroffenen Massnahmen seien untauglich, da sich die Lastwagenfahrer nicht immer an die signalisierten Beschränkungen hielten; zudem verlaufe die bauliche Einengung nicht parallel zum in die Fahrbahn hineinragenden Vordach. Eine Erhöhung von 28 t auf 32 t würde die Situation weiter verschärfen, was auch ein Gutachten (Dipl. Ing. …) aus dem Jahre 2005 bestätige. Im Übrigen sei die Erhöhung auf 32 t im fraglichen Bereich unsinnig, da nicht beabsichtigt sei, diesen Teil der Fläscherstrasse für 32-Tönner zu öffnen. Weiter seien flankierende Massnahmen zum Schutz der historischen Gebäude zu ergreifen.
7. In ihrer Duplik erklärte die Beschwerdegegnerin, es sei vorgesehen, die Tonnage von Seiten Fläsch ab der Örtlichkeit „Im Loretscher“ auf 28 t zu beschränken und dies entsprechend zu signalisieren. Die Erhöhung der Tonnage für die gesamte Fläscherstrasse sei erfolgt, damit im Falle einer Erhöhung des Höchstgewichts auf der Luzisteigstrasse auf 32 t eine einheitliche Regelung bestehe.
8. Am 25. Januar 2008 wurde von einer Delegation der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts ein Augenschein in Maienfeld durchgeführt, an dem die Beschwerdeführer mit ihrem Rechtsvertreter, die Ehefrau des Beschwerdeführers 1 sowie für die Beschwerdegegnerin der zuständige Jurist sowie ein Vertreter der Kantonspolizei teilnahmen. Die Parteien erhielten an verschiedenen Standorten (Keller der Liegenschaft Unteres Gugelberghaus sowie betroffener Strassenabschnitt) Gelegenheit, sich noch mündlich zu allen aufgeworfenen Fragen zu äussern. Der Vertreter der Beschwerdeführer reichte Fotoausdrucke der aktuellen Signalisation sowie einen Zeitungsartikel zu den Akten.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.a) Die Beschwerde richtet sich gegen den am 30. August 2007 im Kantonsamtsblatt publizierten Regierungsbeschluss vom 21. August 2007, mit dem das bestehende Höchstgewicht auf der Fläscherstrasse, Abschnitt Abzweigung Fläsch bis Ende Rheinbrücke, auf 32 t heraufgesetzt wurde.
b) Nicht endgültige Entscheide der Regierung sind gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes hierbei auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen ist.
c) Zunächst ist die Rechtsnatur des Regierungsbeschlusses zu klären, mithin, ob es sich hierbei um einen Rechtssatz oder eine Verfügung handelt. Als Rechtssätze gelten alle generellen und abstrakten Regelungen bestimmten Inhaltes, selbst wenn sie sich nur auf einen beschränkten Kreis von Personen oder Sachen beziehen. Demgegenüber charakterisiert sich die Einzelverfügung als behördliche Anordnung in einem konkreten Einzelfall, die sich an einen bestimmten Adressaten wendet (PVG 1989 Nr. 2). Zwischen dem generell abstrakten Rechtsatz und der individuell konkreten Verfügung haben Lehre und Rechtsprechung das Institut der Allgemeinverfügung angesiedelt. Diese regelt zwar einen konkreten Sachverhalt, richtet sich aber an eine unbestimmte Zahl von Adressaten, nämlich an all diejenigen, welche den normierten Tatbestand erfüllen (vgl. Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 90.). Das Bundesgericht bezeichnet eine örtlich begrenzte Verkehrsmassnahme als Allgemeinverfügung und nicht als Rechtssatz, weil durch sie eine unbestimmte Zahl von Personen gehalten wird, sich in einer konkreten Verkehrssituation gleich zu verhalten (BGE 101 Ia 74; 108 IV 58). In konstanter Rechtsprechung setzt das Bundesgericht in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege die Allgemeinverfügung der Einzelverfügung gleich.
Der angefochtene Beschluss ordnet eine konkrete Situation (Festsetzung des zulässigen Höchstgewichts auf dem entsprechenden Strassenabschnitt), richtet sich aber nicht direkt an die Beschwerdeführer, sondern an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Personenkreis; er stellt mithin eine Allgemeinverfügung dar (Ulrich Häfelin, Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2002, RZ 923). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG ist somit gegeben.
d) Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Beschwerdeführer durch das Projekt stärker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 120 Ib 431 Erw. 1 zu Art. 48 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; ZBl 1997, 137f.) Diese Nähe der Beziehung muss beispielsweise bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 120 Ib 59 Erw. 1c). Gemäss neuerer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss kein rechtlich geschütztes Interesse mehr behauptet werden, ein faktisches Interesse genügt (Leitentscheid PVG 2003 Nr. 34). Vorliegend bestehen an der Legitimation der Beschwerdeführer keinerlei Zweifel, da sie als unmittelbare Anstösser der fraglichen Strasse mehr als andere unter den durch den LKW-Verkehr verursachten Schäden und Belästigungen zu leiden haben; es liegt nahe, dass diese bei einer allfälligen Tonnageerhöhung noch zunehmen würden. Ein schutzwürdiges Interesse ist damit zu bejahen, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
2. a) Die Beschwerdeführer wehren sich als Eigentümer der an den Engpass angrenzenden Liegenschaften gegen die Erhöhung der zulässigen Tonnage auf dem Abschnitt Abzweigung Steigstrasse (km. 0.000) bis Einmündung „Im Loretscher“ (ca. km 0.250). Zu prüfen ist, ob der Regierungsbeschluss auf einer gesetzlichen Grundlage beruhte, im öffentlichen Interesse lag und verhältnismässig, mithin insgesamt rechtmässig war.
b) Gemäss Art. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG; SR 741.01) bleibt die kantonale Strassenhoheit im Rahmen des Bundesrechts gewahrt (Abs. 1); die Kantone sind befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen (Abs. 2). Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Abs. 4), wobei dem Kanton grundsätzlich ein relativ weites Ermessen zusteht. Gemäss Art. 6 Abs. 2 der kantonalen Ausführungsverordnung zum Bundesgesetz über den Strassenverkehr (GAV zum SVG; BR 870.100) legt die Regierung für die einzelnen Strassenzüge und Strassen des Kantons entsprechend dem jeweiligen Stand des Ausbaues, unter Berücksichtigung der für das schweizerische Strassennetz geltenden Normen, die bautechnisch verantwortbaren Höchstgrenzen hinsichtlich Masse und Gewichte der Motorfahrzeuge fest. Eine gesetzliche Grundlage für die Heraufsetzung des zulässigen Höchstgewichts liegt damit vor.
c) Zudem müsste die Erhöhung im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Der Grundsatz des öffentlichen Interesses gilt für das gesamte Verwaltungsrecht; die Verwaltungsbehörden sind im hoheitlichen wie im nichthoheitlichen Tätigkeitsbereich an diesen Grundsatz gebunden (Häfelin/Müller, a.a.O., RZ 558 f.). Stehen der Verwirklichung bestimmter öffentlicher Interessen im Einzelfall private oder andere öffentliche Interessen entgegen, so muss eine wertende Gegenüberstellung und eine Interessenabwägung stattfinden. Die Abwägung zwischen öffentlichem und betroffenem privatem Interesse erfolgt im Allgemeinen im Zusammenhang mit der Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Häfelin/Müller, a.a.O., RZ 564 f., mit Hinweisen).
d) In tatsächlicher Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass die Erschliessung von Fläsch für 32-Tönner via Rheinbrücke mittlerweile sichergestellt ist. Zudem stimmt die derzeitige Signalisation nicht mit dem angefochtenen Regierungsbeschluss überein, da das zulässige Gesamtgewicht von 32 t nur von Fläscher Seite bis zur Örtlichkeit „Im Loretscher“ zugelassen ist. Eine Durchfahrt für solche Fahrzeuge bis zur Steigstrasse wäre auch rein faktisch nicht möglich, da auf dieser eine Tonnagebeschränkung von 28 t besteht und keine Wendemöglichkeit vorhanden ist. Von Seiten der Steigstrasse ist ein zulässiges Höchstgewicht von 28 t signalisiert. Dies soll nach Aussage der Beschwerdegegnerin in nächster Zeit auch so beibehalten werden; letztlich stimmt somit die Signalisation mit den Anträgen der Beschwerdeführer überein. Der Vollzug des Regierungsbeschlusses für den fraglichen Strassenabschnitt ist im Übrigen solange unmöglich, bis das zulässige Höchstgewicht auf der Steigstrasse auf 32 t erhöht wird. Ein öffentliches Interesse an einem nicht vollziehbaren Beschluss erschliesst sich dem Verwaltungsgericht nicht.
e) Die Beschwerdegegnerin bringt vor, eine Heraufsetzung des zulässigen Höchstgewichts habe den Vorteil, dass im Falle einer späteren Erhöhung der Tonnage auf der Steigstrasse eine einheitliche Regelung bestünde. Auch fiskalische Interessen zählen zwar grundsätzlich zu den öffentlichen Interessen; ein konkreter Spareffekt durch einen solchen „Vorratsbeschluss“ ist jedoch vorliegend nicht auszumachen. Zudem sind nach der Rechtsprechung Vollzugshandlungen, die eine frühere rechtskräftige Verfügung konkretisieren und dabei dem Betroffenen keine neue Belastung überbinden sowie blosse Bestätigungsverfügungen mit einem förmlichen Rechtsmittel nicht mehr anfechtbar; es ist nur noch die Übereinstimmung der Vollzugshandlung mit der zugrunde liegenden Verfügung überprüfbar (VGU U 07 97, E 2.b), mit Hinweisen). Es besteht daher die Gefahr, dass bei einer späteren Umsetzung die dann herrschenden konkreten Verhältnisse, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen auf die angrenzenden Liegenschaften, mangels materieller Überprüfungsbefugnis nicht mehr angemessen berücksichtigt würden. Ein solcher Beschluss ist daher bezüglich des streitgegenständlichen Strassenabschnitts nicht interessengerecht und deshalb auch aus diesem Grunde aufzuheben.
f) Da somit kein öffentliches Interesse an einer Erhöhung der Tonnage auf dem entsprechenden Strassenabschnitt zum jetzigen Zeitpunkt besteht, kann die Frage der Verhältnismässigkeit des Regierungsbeschlusses dahinstehen, mithin die Güterabwägung zwischen den öffentlichen und privaten Interessen unterbleiben. Sollte eine Tonnageerhöhung in späterer Zeit wieder aktuell werden, etwa nach einer Heraufsetzung des zulässigen Höchstgewichts auf der Steigstrasse, müssten die Auswirkungen auf die Bausubstanz der betroffenen Liegenschaften einer genaueren Prüfung unterzogen werden, um die bautechnisch verantwortbaren Höchstgrenzen hinsichtlich Masse und Gewichte der Motorfahrzeuge gemäss Art. 6 Abs. 2 GAV zum SVG seriös - nötigenfalls unter Heranziehung externer Experten - bestimmen zu können. Je nach Ergebnis dieser Güterabwägung wäre theoretisch sowohl eine Heraufsetzung des zulässigen Gesamtgewichts auf 32 t als auch eine Herabsetzung auf 18 t denkbar.
g) Unbestrittenermassen ist der Zustand der Gebäude prekär. Bereits im vorliegenden Verfahren hätte den dahingehenden Bedenken daher entsprechend Rechnung getragen werden müssen. Das diesbezüglich nicht fachkompetente Gericht kann und muss an dieser Stelle nicht entscheiden, ob - wie von der Beschwerdegegnerin vorgebracht - Lastwagen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 32 t aufgrund der günstigeren Gewichtsverteilung (Verteilung des Gewichts mehrheitlich auf 4 Achsen statt 2-3 Achsen bei 28-Tönnern) sogar weniger schädlich für die Bausubstanz wären als 28-Tönner. Zur hier vorgebrachten Argumentation der Beschwerdegegnerin sei jedoch angemerkt, dass im Falle einer Tonnageerhöhung neben den 28-Tönnern zusätzlich 32-Tönner die Liegenschaften der Beschwerdeführer passieren würden, was in jedem Falle eine Zunahme der Belastung bedeutete. Zudem verfügen nicht alle dieser schwereren Fahrzeuge über 4 Achsen. Eine höhere Belastung der Bausubstanz ist daher wahrscheinlich.
Auch das beschwerdegegnerische Vorbringen, die Höhenbeschränkung allein ziehe bereits eine Tonnagebeschränkung nach sich, da schwere Lastwagen in der Regel auch höher seien, erscheint in diesem Zusammenhang nicht stichhaltig. Zum einen wäre auch dies von der Regierung näher abzuklären gewesen; zum anderen ist kein Interesse ersichtlich, die zulässige Tonnage auf 32 t zu erhöhen, wenn solche Fahrzeuge aufgrund der Höhenbeschränkung den Engpass ohnehin nicht passieren könnten.
h) Soweit die Beschwerdeführer Schäden an ihren Liegenschaften geltend machen, kann und muss das auch diesbezüglich nicht fachkompetente Gericht hier nicht Stellung nehmen. Da bei staatlichen Eingriffen, die keine Eigentumsbeschränkung bezwecken, sondern den Eigentümer nur „mittelbar“ treffen, in der Regel kein Eingriff in die Eigentumsgarantie und somit keine enteignungsrechtlichen Ansprüche gegeben sind, müssten die Beschwerdeführer ihre allfälligen Forderungen gegen den Kanton auf dem Zivilrechtsweg geltend machen.
i) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mangels öffentlichen Interesses der Regierungsbeschluss hinsichtlich des entsprechenden Strassenabschnitts nicht haltbar und daher insoweit aufzuheben ist.
3. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kosten gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der Beschwerdegegnerin; sie hat darüber hinaus die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer gemäss Art 78 Abs. 1 VRG entsprechend der angemessenen Kostennote ihres Rechtsanwalts aussergerichtlich mit Fr. 2'716.90 zu entschädigen
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Regierungsbeschluss 969 vom 21. August 2007 betreffend Heraufsetzung des Höchstgewichts auf der Fläscherstrasse aufgehoben, soweit er die Teilstrecke Abzweigung Steigstrasse (km. 0.000) bis Einmündung „Im Loretscher“ (ca. km 0.250), Maienfeld, betrifft.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'500.--
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
2'766.--
gehen zulasten des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Aussergerichtlich hat der Kanton Graubünden … und … mit Fr. 2'716.90 (MWST) zu entschädigen.