U 08 11
1. Kammer
URTEIL
vom 7. März 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gastwirtschaftsbewilligung (Reinigung öffentlicher Grund)
1. Mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 passte der Stadtrat von Chur die Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe sowie die entsprechende Rayon-Einteilung gestützt auf Art. 12 des städtischen Gastwirtschaftsgesetzes (GWC) mit Wirkung ab 1. Januar 2008 generell wie folgt an:
Gebiet: Altstadt / Lindenquai inkl. Übriges Wohngebiet
So–Do bis max. 24.00 Uhr
Fr/Sa: mit permanenter Bewilligung bis max. 01.00 Uhr
Gebiet: Welschdörfli und Industrie
So–Do: mit permanenter Bewilligung bis max. 02.00 Uhr
Fr/Sa: mit permanenter Bewilligung bis max. 03.00 Uhr
Auf Grund von Bewilligungen vom 10. Dezember 2007 erlaubte der Stadtrat von Chur nebst weiteren Betrieben im Welschdörfli der … AG, der … GmbH, der … GmbH und der … GmbH dauernd längere Öffnungszeiten für das Jahr 2008 von Sonntag bis Donnerstag bis 02.00 und für Freitag/Samstag bis 03.00 Uhr unter den Auflagen, dass das mit dem Gesuch eingereichte Konzept vom 28. März 2007 integrierenden Bestandteil der Bewilligungen bilde, die Reinigung des öffentlichen Grundes angrenzend ihrer Liegenschaften Sache der Bewilligungsinhaber sei und eine allfällige Nachreinigung durch den städtischen Werkbetrieb direkt in Rechnung gestellt werde.
2. Dagegen erhoben die … AG, die … GmbH, die … GmbH und die … GmbH am 1. Februar 2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die angefochtenen Bewilligungen seien dahin abzuändern, dass der Passus bezüglich „Reinigung des öffentlichen Grundes angrenzend der Liegenschaften Sache der Bewilligungsinhaber sei sowie bei allfälligen Nachreinigungen durch den Werkbetrieb direkt Rechnung gestellt werde“ gestrichen werde. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, für die angefochtene Auflage gebe es keine gesetzliche Grundlage, sie verletze das Verursacherprinzip, das Gleichheitsgebot und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
3. Die Stadt Chur beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Die Auflage stehe in einem engen Sachzusammenhang zur Betriebsbewilligung, liege im öffentlichen Interesse und sei auch nicht unverhältnismässig, zumal die Gäste der Beschwerdeführerinnen Verunreinigungen des öffentlichen Grundes verursachten.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Beschwerdegegenstand ist einzig die Frage, ob die Bewilligung für dauernd längere Öffnungszeiten mit der Auflage verknüpft werden durfte, den öffentlichen Grund angrenzend an die Betriebsliegenschaften der Beschwerdeführerinnen reinigen zu müssen bzw. für die Kosten einer allfälligen Nachreinigung durch den städtischen Werkbetrieb aufzukommen.
2. Mit der umstrittenen Auflage überbindet die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen eine Naturalleistungspflicht bzw. den Kostenersatz, wenn sie dieser Pflicht nicht nachkommen. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit einer als Kostenanlastungssteuer ausgestalteten baselstädtischen Strassenreinigungsabgabe festgestellt (BGE 124 I 289 E. 3e S. 293), dass das öffentliche Strassennetz von den Grundeigentümern nicht stärker in Anspruch genommen wird als von der übrigen Bevölkerung. Die öffentlichen Verkehrswege würden von jedermann benützt, unabhängig davon, ob er Eigentümer eines Grundstückes sei oder in gemieteten Räumen wohne und arbeite. Es könne auch nicht gesagt werden, dass die Grundeigentümer als Personenkreis aus der Strassenreinigung einen grösseren Nutzen zögen als die übrige Bevölkerung. In einem Fall, in welchem die Grundeigentümer einer Gemeinde durch ein Regelement zu einer persönlichen Arbeitsleistung für die Strassenreinigung verpflichtet wurden, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass es sich grundsätzlich gleich verhalte (BGE131 I 1 E. 4.4, S. 8). Alle regelmässigen Benützer des öffentlichen Strassen- und Wegnetzes seien an dessen Reinigung und Unterhalt gleichermassen interessiert. Die Grundeigentümer erschienen auch nicht als primäre Verursacher des Unterhalts- und Reinigungsbedarfes. Es möge zwar angehen, dass den Anstössern "von öffentlichen Fuss- und Gehwegen" gewisse (punktuelle) Reinigungs- und Schneeräumungsarbeiten auferlegt würden, wie dies das kantonale Strassengesetz als Möglichkeit vorsehe. Hingegen erscheine es mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar, ausschliesslich die Grundeigentümer einer Gemeinde für die Instandhaltung und Reinigung des kommunalen Strassennetzes arbeits- oder ersatzabgabepflichtig zu erklären (vgl. zur ähnlichen Sachlage beim Brandschutz, welcher der gesamten Wohnbevölkerung dient, weshalb nicht einzig die Gebäudeeigentümer zu Feuerschutzabgaben herangezogen werden dürfen: BGE 122 I 305 E. 6 S. 313 ff.).
3. Wie sich den vorstehenden Erwägungen des Bundesgerichtes entnehmen lässt, kommt die Verpflichtung der Beschwerdeführerinnen zu einer Naturalleistungspflicht in ihren Auswirkungen einer Kostenanlastungssteuer gleich. Unter diesen Begriff fallen nach heutiger Terminologie Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen (Peter Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Basel und Stuttgart 1975, S. 52 f; Kathrin Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, in: ZSR 111/1992 S. 80; Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, Bern 1991, S. 20ff; BGE 124 I 291 f., 122 I 309). Solche Abgaben haben eine gewisse Verwandtschaft zur Vorzugslast (Beiträgen), doch unterscheiden sie sich von dieser dadurch, dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es genügt, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von den Leistungen generell (abstrakt) stärker profitiert als andere oder weil sie - abstrakt - als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden kann (PVG 2003 Nr. 32). Die Kostenanlastungsabgabe stellt, da sie voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil des Pflichtigen erhoben wird, eine Steuer dar. Sie steht nach dem Gesagten aber in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung (Art. 127 BV). Eine derartige Sondersteuer setzt voraus, dass sachlich haltbare Gründe bestehen, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen; andernfalls verletzt die Abgabe das in Art. 8 BV enthaltene Gleichheitsgebot (vgl. dazu BGE 122 I 305). Der Kreis der Schuldner einer Zwecksteuer, die für die Deckung von gewissen bestimmten Ausgaben vorgesehen sind, umfasst somit die Personen, denen die öffentliche Körperschaft aus objektiven und vernünftigen Gründen vorrangig die fraglichen Ausgaben auferlegen kann, anstatt diese der Gesamtheit der Steuerpflichtigen zu belasten; diese Steuer wird jedoch unabhängig von der Verwendung oder von dem einzeln durch den Steuerpflichtigen erzielten Vorteil oder von der durch diesen verursachten Ausgabe geschuldet. Der Zusammenhang zwischen den fraglichen Ausgaben und den pflichtigen Personen ist somit abstrakt und lockerer als im Falle einer Vorzugslast; diese Ausgaben werden in einem weiten Sinne verstanden, ohne dass es nötig wäre, dass eine solche Steuer der sofortigen Finanzierung einer bestimmten Massnahme diente (vgl. BGE 122 I 67 sowie zit. Hinweise; vgl. auch Böckli, a.a.O., S 52 f). Als Kostenanlastungssteuer eingestuft werden in der Doktrin etwa Kurtaxen, Motorfahrzeugsteuern, Schiffssteuern, Hundesteuern, Treibstoffzuschläge, Feuerschutzabgaben, wobei die betreffenden Einnahmen auch meist einer entsprechenden gesetzlichen Zweckbindung unterworfen sind (vgl. Marantelli, a.a.O., S. 25; BGE 124 I 292, 122 I 311). Wenn nun vorliegend die Beschwerdeführerinnen durch die Naturalleistungspflicht gleich oder zumindest ähnlich wie durch eine Kostenanlastungssteuer betroffen werden, genügt es nicht, diese Sonderpflicht als Auflage in einer Gastwirtschaftsbewilligung zu verfügen, auch wenn davon ausgegangen würde, dass die fraglichen Betriebe überhaupt primäre Verursacher eines zusätzlichen Strassenreinigungsbedarfes wären und die Auflage insoweit als im öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden könnte, wie das von der Beschwerdegegnerin vorgebracht wurde. Vielmehr gebietet das Legalitätsprinzip, dass eine solche Verpflichtung in ihren Grundzügen in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt wird, wie dies die Stadt bezüglich Verkaufsgeschäfte in der Innenstadt übrigens selber ausführt. Eine genügende gesetzliche Grundlage im erwähnten Sinn ist aber im Gastwirtschaftsgesetz der Stadt nicht vorhanden. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die angefochtene Auflage aufzuheben.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Stadt. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Die Stadt hat daher die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen aussergerichtlich zu entschädigen. Die mit der eingereichten Honorarnote geltend gemachte Parteientschädigung von Fr. 5'023.85 erscheint ausgewiesen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Auflage aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
3'000.--
Fr.
176.--
zusammen
Fr.
3'176.--
gehen zulasten der Stadt Chur und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Stadt Chur entschädigt die Beschwerdeführerinnen aussergerichtlich mit Fr. 5'023.85 (inkl. MWST).