U 08 28
1. Kammer
URTEIL
vom 3. Juli 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Disziplinarmassnahme und Lohnforderung
2. a) Ausgangspunkt der später offensichtlich eskalierenden Meinungsverschiedenheiten zwischen … und dem Kirchgemeindevorstand war die Einstellung des Pfarradministrators … in die Kirchgemeinde … im August 2006. Dadurch fand ein Paradigmenwechsel statt, denn bis anhin waren Priester aus dem Kapuzinerorden in dieser Funktion tätig. Diese Veränderung führte zu Spannungen im Seelsorgeteam, zumal Pfarradministrator … Führungsdefizite aufwies. Um diese Probleme zu lösen, zog der Kirchgemeindevorstand einen Mediator bei. Im ersten Halbjahr 2007 war die Pfarrwahlkommission noch der Ansicht, die endgültige Wahl des Pfarradministrators könne im November 2007 erfolgen. Nach den Sommerferien traten jedoch neue Spannungen auf. Am 29. Oktober 2007 fand eine Beratung des Kirchenvorstandes mit Bischof … statt. Letzterer entschied, Pfarradministrator … in eine kleinere Pfarrei ohne Führungsaufgaben zu versetzen.
b) Mit Antrag vom 11. November 2007 forderte … den Präsidenten des Kirchgemeindevorstandes auf, der Traktandenliste für die Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 ein weiteres Traktandum beizufügen. Dieses sollte die Aufstellung des Pfarradministrators zur Pfarrwahl enthalten. Der Antrag wurde sowohl von … als auch von weiteren neun Kirchgemeindemitgliedern unterschrieben.
c) Mit Schreiben vom 20. November 2007 lehnte der Kirchgemeindevorstand den Antrag ab. Zur Begründung wurde auf die Regelung der Pfarrwahl verwiesen, wonach sich der Bischof sowie der Kirchgemeindevorstand für eine Wahl auszusprechen hätten. Dies sei nicht der Fall, weil entschieden worden sei, Pfarradministrator … in eine andere Pfarrei zu versetzen. Folglich könne er der Kirchgemeindeversammlung gar nicht zur Wahl vorgeschlagen werden.
d) Am 22. November stellte … in einem Schreiben an den Präsidenten des Kirchgemeindevorstandes den Antrag, der Kirchgemeindevorstand möge nochmals zu Bischof … gehen und in Sachen Pfarrwahl von Pfarradministrator … vorsprechen. Ausserdem wurde beantragt, dass neben dem Kirchgemeindevorstand zusätzlich auch Kirchgemeindemitglieder, welche den Pfarradministrator positiv unterstützen, teilnehmen dürften.
e) Anlässlich der Budgetversammlung vom 23. November 2007 sprach sich eine grosse Zahl der Kirchgemeindemitglieder - gegen den Willen des Vorstandes - für eine Wahl von Pfarradministrator … aus. Dazu gehörte auch ...
f) Am 18. Dezember 2007 fand eine zweite Beratung des Vorstandes mit Bischof … statt. Am 21. Januar 2008 beschloss der Kirchgemeindevorstand, Pfarrer … bis am 31. März 2008 teilweise und ab dem 1. April 2008 bis zum 31. Juli 2008 endgültig freizustellen.
g) Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 kündigte … den Arbeitsvertrag mit der Kirchgemeinde … auf Ende Schuljahr 2007/2008 (Ende Juli 2008).
3. Am 19. Februar 2008 verfügte der Kirchgemeindevorstand gegenüber … schriftlich disziplinarische Massnahmen. Diese beinhalteten einen scharfen Verweis sowie die Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs (1.8%) und die Nichtgewährung der Lohnerhöhung (2%) ab dem 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2008. Der Entscheid stützte sich auf Art. 23 des Personalgesetzes des Kantons Graubünden (PG; BR 170.400) und wurde mit dem schriftlichen Auftreten vor und dem mündlichen Auftreten an der Budgetversammlung vom 23. November 2007 begründet. Ihr Verhalten sei nicht im öffentlichen Interesse gewesen. Zwar sei ihr Verhalten gegenüber dem neuen Pfarradministrator loyal und unterstützend gewesen, was ehrenhaft sei, gegenüber dem Kirchgemeindevorstand als Wahlbehörde sei sie hingegen unloyal aufgetreten.
4. a) Am 18. März 2008 (Datum Poststempel) erhob … frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren um Aufhebung der Verfügung des Kirchgemeindevorstandes ... Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die ihr erteilte finanzielle Strafe beziehe sich in keiner Art und Weise auf ihre Arbeit als Lehrerin, weshalb sie nicht bereit sei, diese Strafe hinzunehmen. Ihr Auftreten an der fraglichen Versammlung könne nicht so gewertet werden, dass sie in ihrer Lehrerfunktion anwesend gewesen sei. Als Mitglied der Kirchgemeinde habe sie das Recht, ihrem Willen an Kirchgemeindewahlen Ausdruck zu verleihen und zwar nicht nur dann, wenn es der Kirchgemeindevorstand als vorteilhaft erachte.
b) In der Vernehmlassung vom 20. April 2008 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Zur Argumentation wurde ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe gegen die allgemeine Dienstpflicht verstossen, indem sie mutig, schriftlich und mündlich, gegen den vom Kirchgemeindevorstand gefällten Personalentscheid gearbeitete habe. Damit habe sie die Interessen des Arbeitgebers und die Treue gegenüber dem Arbeitgeber aufs Schärfste verletzt. An der Versammlung habe sie zwar als Privatperson teilgenommen, aber ihre Funktion als Religionslehrerin lasse sich davon nicht trennen.
5. In ihrer Replik vom 5. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den Ausführungen in der Beschwerdeschrift fest und brachte keine neuen Anträge vor.
6. Mit Duplik vom 18. Mai 2008 stellte die Beschwerdegegnerin zusätzlich das Rechtsbegehren, der Beschwerdeführerin sei gerichtlich zu verbieten, die in der Vernehmlassung gemachten Ausführungen zu anderen Mitarbeitenden öffentlich zu machen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Parteien gehen davon aus, dass das zwischen ihnen abgeschlossene Arbeitsverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu qualifizieren ist. Gemäss Art. 98 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV GR; BR 110.100) sind die Evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden sowie die Katholische Landeskirche und ihre Kirchgemeinden Körperschaften des öffentlichen Rechts. Entsprechend hält Art. 1 der Verfassung der Katholischen Landeskirche Graubünden fest, dass die Katholische Landeskirche von Graubünden eine öffentlich-rechtliche Körperschaft auf territorialer und personaler Grundlage ist. Als solche hat die Kirchgemeinde … am 6. März 2007 einen Arbeitsvertrag mit der Beschwerdeführerin abgeschlossen. Dieses Anstellungsverhältnis untersteht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich dem öffentlichen Recht, es sei denn, es liege eine klare und unmissverständliche kantonale Regelung vor, welche den Vertrag als privatrechtlich qualifiziert (BGE 118 II 218 f., E. 3). Vorliegend ist dem kantonalen Recht keine solche Norm zu entnehmen. Vielmehr deutet Art. 8 der Verfassung der Katholischen Landeskirchen Graubünden auf die öffentlich-rechtliche Natur hin. Dieser Norm ist zu entnehmen, dass die Delegierten des Bischöflichen Ordinariates und der Kirchgemeinden auf vier Jahre gewählt werden und unbeschränkt wieder wählbar sind. Folglich handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht um ein privatrechtliches Rechtsverhältnis, sondern um ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis (vgl. Dubach, Das Dienstverhältnis bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften am Beispiel der Kirchgemeinden im Kanton Schaffhausen, in: SJZ 91/1995 Nr. 19, S. 357). Die Qualifikation als Dienstverhältnis rein öffentlich-rechtlicher Natur ergibt sich sodann aus dem Arbeitsvertrag, in welchem das öffentliche Recht bzw. das kantonale Personalgesetz aufgeführt ist.
b) Gemäss Art. 66 Abs. 4 lit. b PG können Lohnkürzungen von mehr als einem Monat und weitere vermögensrechtliche Ansprüche mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht geltend gemacht werden. Vorliegend wurde eine disziplinarische Massnahme verfügt, welche finanzielle Folgen (Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs von 1.8% sowie Nichtgewährung der Lohnerhöhung von 2%) zum Inhalt hatte. Auf die Beschwerde an das Verwaltungsgericht i.S.v. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist somit einzutreten.
2. a) Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ist gekennzeichnet durch ein besonderes Loyalitätsverhältnis des Beamten gegenüber dem Arbeitgeber. Dazu gehört neben der gewissenhaften Verrichtung der dienstlichen Tätigkeit auch die Treuepflicht. Diese beinhaltet sogar die Pflicht, auch ausserhalb der dienstlichen Tätigkeit, die Interessen des Arbeitgebers zu wahren (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1575 f.). Darüber hinaus ergeben sich aus der Treuepflicht gewisse Einschränkungen in der Ausübung der Freiheitsrechte, welche sich dadurch manifestieren, dass die Voraussetzungen an die gesetzliche Grundlage bezüglich Normstufe und Normdichte und an die Verhältnismässigkeit geringer sind (a.a.O., Rz. 1579 mit Hinweisen). Die Meinungsäusserungsfreiheit wird insofern eingeschränkt, als die ausserdienstliche (politische) Tätigkeit ihre Grenze dort findet, wo das Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur der ausserdienstlichen Tätigkeit sind im Einzelfall daher die dienstlichen Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu berücksichtigen (BGE 108 Ia 175 f., E. 4b/aa).
b) Zu den allgemeinen Dienstpflichten gehört gemäss Art. 48 Abs. 1 PG die Wahrung der öffentlichen Interessen. Es ist alles zu unterlassen, was diese beeinträchtigt. Diese Verpflichtung gilt aber - wie nachstehend aufzuzeigen ist - nicht uneingeschränkt, sondern findet ihre Grenze z.B. an der Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]; Art. 10 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK; SR 0.101]) oder den politischen Rechten (Art. 34 Abs. 1 BV). Aufgrund von Art. 23 PG kann die Entlöhnung gekürzt werden, wenn die Leistungen ungenügend sind oder das Verhalten nicht befriedigt.
3. a) Zu klären ist die Frage, ob das Verhalten der Beschwerdeführerin vor und während der Kirchgemeindeversammlung eine Verletzung der ihr obliegenden Treuepflicht darstellte und zu Recht disziplinarische Massnahmen ergriffen wurden. Wie den Akten zu entnehmen ist, handelte es sich bei den Differenzen zwischen den Parteien um einen kirchgemeindeinternen Konflikt. Im Einzelnen ging es bei der Auseinandersetzung um die Wahl oder Nichtwahl des Pfarradministrators. Wobei sich die Beschwerdeführerin für die Durchführung einer ordentlichen Wahl einsetzte, der Kirchgemeindevorstand seinerseits allerdings gar keine Wahl vornehmen wollte.
b) Gemäss Art. 22 Ziff. 3 der Verfassung der Katholischen Landeskirchen Graubünden fällt die Wahl des Pfarrers in den Zuständigkeitsbereich der Kirchgemeindeversammlung. Art. 3 der Verordnung über das Verfahren bei der Pfarrwahl hält diesbezüglich fest, dass der Pfarrer durch die Kirchgemeinde in geheimer Abstimmung gewählt wird. Art. 1 dieser Verordnung befugt die Kirchgemeindeversammlung zum Erlass von Vorschriften über das Verfahren in der Kirchgemeinde bei der Besetzung der Pfarreiämter. Entsprechend hält Art. 7 lit. d der Verfassung der Katholischen Kirchgemeinde … fest, dass die Kirchgemeindeversammlung als oberstes Organ der Kirchgemeinde die Wahl des Pfarreigeistlichen vornimmt. Das Wahlverfahren für Priester wird - soweit vorliegend von Interesse - in Art. 2 des Übereinkommens betreffend das Pfarrwahlrecht der Kirchgemeinden zwischen dem Bischof von Chur und der Verwaltungskommission der Katholischen Landeskirche Graubünden vom 4. September 1979 konkretisiert. Danach wird ein Kandidat der Kirchgemeindeversammlung zur Wahl vorgeschlagen, sofern sich der Bischof und der Kirchgemeindevorstand auf einen Kandidaten geeinigt haben (Art. 2 Abs. 4 Übereinkommen). Im konkreten Fall entschieden sich der Bischof sowie der Kirchgemeindevorstand gegen eine Wahl des in Frage stehenden Pfarradministrators; dieser sollte vielmehr in eine andere Pfarrei versetzt werden.
c) Zum Verhalten der Beschwerdeführerin ist den eingereichten Unterlagen zu entnehmen, dass sie sich vor der besagten Gemeindeversammlung vom 23. November 2007 in zwei Schreiben zur betreffenden Angelegenheit äusserte. Im Schreiben vom 11. November 2007 beantragte sie zusammen mit neun weiteren Kirchgemeindemitgliedern die Ergänzung der Traktandenliste der Kirchgemeindeversammlung mit dem Antrag, den Pfarradministrator entgegen der Vorstellung von Bischof und Kirchgemeindevorstand zur Wahl aufzustellen. Nach Erhalt einer ablehnenden Antwort des Kirchgemeindevorstandes verlangte sie mit Schreiben vom 22. November 2007 ein weiteres Gespräch zwischen dem Kirchgemeindevorstand und dem Bischof, das jedoch im Beisein von Kirchgemeindemitgliedern, welche den Pfarradministrator positiv unterstützten, stattfinden sollte. An der Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 setzte sie sich mit anderen für die Durchführung einer ordentlichen Pfarrwahl ein. Im Nachgang an die Versammlung nahm die Beschwerdegegnerin insbesondere diese mündlichen Stellungnahmen zum Anlass, der Beschwerdeführerin eine „agitative Ermutigung von Kirchgemeindemitgliedern an vorderster Front“ und damit einen Loyalitätsbruch vorzuwerfen, welcher letztlich die streitige Disziplinarmassnahme rechtfertigte. Dieser Auffassung kann in keiner Weise gefolgt werden. Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin an der besagten Versammlung nicht in ihrer Funktion als Religionslehrerin, sondern als Mitglieder der Kirchgemeinde aufgetreten ist. Die Argumentation der Beschwerdegegnerin, wonach eine solche Trennung nicht möglich sei, erweist sich als falsch. Die Äusserungen der Beschwerdeführerin zur umstrittenen Wahl des Pfarradministrators tangierten weder direkt noch indirekt ihre Funktion als Religionslehrerin. Es waren weder Schüler an der Versammlung anwesend, noch ging es inhaltlich um ein die Lehrertätigkeit betreffendes Thema. Die Wahl resp. Nichtwahl des Pfarradministrators hatte mit der Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Religionslehrerin höchstens so viel zu tun, als der Pfarradministrator fachlicher Vorgesetzter der Beschwerdeführerin war. Ein direkter Zusammenhang mit der dienstlichen Tätigkeit ist nun aber beim besten Willen nicht ersichtlich. Selbst wenn ein solcher bestehen würde, hätte dies nicht unbesehen zur Folge, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Stellung als Angestellte per se die Meinung des Vorstandes teilen müsste. Die Anstellung beim Staat oder einem anderen Gemeinwesen kann nicht dazu führen, dass man auf die Mitgliedsrechte oder Bürgerrechte verzichten muss, oder diese nur sehr beschränkt ausüben kann. Unter keinen Umständen darf der Beamte ohne dienstliche Notwendigkeit auf die Meinung der Mehrheit verpflichtet werden. Das gilt nicht bloss für das politische Verhalten des Beamten, sondern für seine ausserdienstlichen Tätigkeiten schlechthin, denn dem Beamten kommt keine Vorbildfunktion zu (BGE 120 Ia 207, E. 4b). Mit anderen Worten war die Beschwerdeführerin sowohl als Mitglied der Kirchgemeinde als auch in ihrer Funktion als Religionslehrerin befugt, eine andere Meinung als diejenige des Kirchgemeindevorstands zu haben und sie durfte diese an der Kirchgemeindeversammlung auch äussern. Der Vorwurf eines unloyalen Verhaltens erweist sich personalrechtlich als falsch.
d) Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann daher aus dem Verhalten der Beschwerdeführerin kein Disziplinarmassnahmen rechtfertigender Loyalitätsbruch abgeleitet werden. Ein solcher wäre nur dann zu bejahen, wenn im Vorfeld „agitative Ermutigungen“ unter den Vorgesetzten betrieben worden wären. Dies hat die Beschwerdeführerin aber gerade nicht getan. Den Akten ist nichts zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin ihre Vorgesetzten in unzulässiger Art und Weise angegriffen oder diese gar gegeneinander ausgespielt hätte. Sie hat lediglich ihre Meinung an der Versammlung geäussert. Dass diese nicht mit derjenigen des Kirchgemeindevorstandes identisch war, liegt in der Natur der Sache und kann ihr personalrechtlich nicht entgegengehalten werden. Als Mitglied der Kirchgemeinde hatte sie das Recht, sich an der Kirchgemeindeversammlung zu der von ihr gewünschten Pfarrwahl zu äussern. Der nachträgliche Vorwurf, dass sie damit einen vom Bischof und Kirchgemeindevorstand vorgenommen Personalentscheid torpediert, aktiv Kirchgemeindemitglieder mobilisiert und damit zur Spaltung bzw. zur Zersplitterung der Pfarrei beigetragen habe, rechtfertigt in keiner Weise die Anordnung einer disziplinarischen Massnahme mit finanziellen Folgen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Verletzung der Treuepflicht vorliegt, weshalb sich die Beschwerde als begründet erweist. Die von der Beschwerdegegnerin verfügte disziplinarische Massnahme in Form eines Verweises, mit welchem der Beschwerdeführerin der Teuerungsausgleich (1.8%) sowie die Lohnerhöhung (2%) nicht gewährt wurde, ist nicht rechtens und aufzuheben. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.
4. Der Antrag der Beschwerdegegnerin, es sei der Beschwerdeführerin gerichtlich zu verbieten, die in der Vernehmlassung gemachten Ausführungen anderen Mitarbeitenden öffentlich zu machen, entbehrt jeglicher gesetzlicher Grundlage, weshalb ihm nicht entsprochen werden kann.
5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin. Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin kann mangels anwaltlicher Vertretung abgesehen werden.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1’000.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'248.--
gehen zulasten der Katholischen Kirchgemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.