U 09 108
1. Kammer
URTEIL
vom 23. Februar 2010
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Bewilligung Jugendfest
1. Am 21. September 2009 hatte die … bei der Gemeinde … das Gesuch gestellt, zwischen dem 26. Dezember 2009 und dem 3. Januar 2010 - wie bereits in den Vorjahren - wiederum ein Jugendfest auf dem Dorfplatz der „…“ in der Fraktion … veranstalten zu dürfen. Der Gemeindevorstand gab diesem Gesuch anlässlich der Sitzung vom 30. September 2009 mit zahlreichen Auflagen statt. Am 15. Dezember 2009 erkundigte sich der Rechtsvertreter der Eheleute …, welche das Hotel … in … führen, nach der Durchführung des Jugendfestes. Mit elektronischer Post vom 17. Dezember 2009 teilte die Gemeinde dem Rechtsvertreter mit, dass sie der … die Bewilligung für das traditionelle Jugendfest am 30. September 2009 mit verschiedenen Auflagen erteilt habe.
2. Mit Datum vom 22. Dezember 2009 reichten die Eheleute … beim Verwaltungsgericht einen „Eilantrag“ ein, mit welchem sie eine Rechtsverweigerung geltend machten und die besagte Bewilligung der Gemeinde anfochten. Sie hätten von der Bewilligung nur zufällig Kenntnis erhalten und die Bewilligung enthalte keine Anfechtungsfristen. Der Dorfplatz „…“ liege unmittelbar neben ihrem Hotel und das Fest habe bereits im vergangenen Jahr für enorme Lärmbelästigungen gesorgt. Es seien deshalb Gäste vorzeitig abgereist. Für dieses Jahr hätten Stammgäste mit der Begründung abgesagt, dass sie nicht anreisen würden, wenn das Fest wieder stattfinde.
3. In ihrer Vernehmlassung vom 23. Dezember 2009, eingegangen am 28. Dezember 2009, beantragt die Gemeinde … die Abweisung der Beschwerde. Seit rund 10 Jahren veranstalte die … zwischen Weihnachten und Neujahr ein Jugendfest auf dem Dorfplatz „…“; Einheimische und Gäste fänden sich an den Abenden im Festzelt ein. Es herrsche eine angenehme Atmosphäre, welche von der Jugend, von der Bevölkerung und den zahlreichen Gästen sehr geschätzt werde. Reklamationen wegen Nachtruhestörung habe es bis anhin lediglich vom Hotel … gegeben. Die … habe von der Gemeinde die Auflage erhalten, die Nachtruhe zu beachten. Sollte sie dieser Forderung nicht nachkommen, könnten die Betroffenen die erforderlichen Schritte unternehmen und Anzeige erstatten.
4. Mit prozessleitender Verfügung vom 28. Dezember 2009 verweigerte der Instruktionsrichter die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Entsprechend konnte das bereits begonnene Winterfest weitergeführt werden. Der abschlägige Entscheid wurde im Wesentlichen damit begründet, die Beschwerdeführer hätten mit keinem Wort dargetan, dass mit der Auflage der Einhaltung der Nachtruhe ab 22.00 Uhr ihren Anliegen zu wenig Rechnung getragen werde, oder, inwiefern allenfalls zusätzliche Massnahmen geeignet wären, das behauptete Lärmproblem zu verringern oder zu vermeiden. Selbst wenn also eine unzumutbare Lärmbelästigung vorläge, habe dies nicht zwingend die Verweigerung der Bewilligung zur Folge. Im Sinne des Prinzips der Verhältnismässigkeit müsste zuerst geprüft werden, welche zusätzlichen Auflagen gemacht werden könnten, um die Situation zu verbessern. Es erstaune zudem, dass sich die Beschwerdeführer erst Mitte Dezember 2009 um das bevorstehende Jugendfest gekümmert hätten, nachdem sie schon längst hätten annehmen müssen, dass dieses traditionelle Fest auch dieses Jahr durchgeführt werde. Es würde daher dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen, wenn dieses Fest nun auf dem Wege der Gewährung der aufschiebenden Wirkung verboten würde. Im Hinblick darauf, dass auch im kommenden Jahr mit der Durchführung des Jugendfestes zu rechnen sei, besässen sie jedoch ein schützenswertes Interesse daran, dass die vorliegende Beschwerde auch nachträglich noch durch das Gericht beurteilt werde. - In der Folge ordnete der Instruktionsrichter einen zweiten Schriftenwechsel an.
5. In ihrer Replik hielten die Beschwerdeführer fest, es treffe nicht zu, dass das Jugendfest seit 10 Jahren auf dem Dorfplatz „…“ stattfinde. Schon die Vorpächterin der Hotels habe sich gegen das Fest gewehrt, das Fest sei daraufhin in … durchgeführt worden. Nicht nur das Hotel …, sondern insbesondere dessen Gäste hätten sich wegen des Lärms beschwert und den Verzicht auf weitere Ferien im Hotel … ins Auge gefasst. Von einem traditionellen Fest könne keine Rede sein. Unzutreffend sei auch, dass sich im Zelt zahlreiche Feriengäste einfinden würden; das Publikums bestehe zu 99% aus Einheimischen. Halte man sich das Festprogramm vor Augen, ersehe man unschwer, dass der Veranstalter nicht daran denke, die Nachtruhe ab 22 Uhr einzuhalten. Bereits in den Vorjahren sei es jeweils zu massiven Ruhestörungen mit Lärmbelästigungen gekommen. Auch damals seien sie jeweils nicht über die Bewilligungserteilung informiert worden. Im 2009 hätten sie wiederum erst aus dem Veranstaltungskalender entnehmen können, dass das Winterfest wieder stattfinden werde. Obwohl sie immer versucht hätten, eine einvernehmliche Lösung zu finden, sei die Gemeinde nicht darauf eingegangen. Heute sei es so, dass die angeordnete Nachtruhe nicht eingehalten, sondern vielmehr gar bis in die frühen Morgenstunden gefeiert werde. Hinzu komme, dass die Terrassenmauer als WC missbraucht werde und die Parkplätze vor dem Hotel durch die Feiernden benutzt würden. Der ganze Platz sei zudem übersät mit Zigarettenstummeln, zerbrochenen Plastikgläsern und Glasflaschen. In den Vorjahren 2007 und 2008 hätten sie jeweils die Polizei verständigt, diese habe aber die Gemeinde als dafür zuständig bezeichnet. Diese wiederum unternehme jedoch nichts, um die verfügte Einhaltung der Nachtruhe zu gewährleisten. Störend seien nicht nur die laute Musik, sondern auch das Grölen der Gäste vor dem Zelt, das Starten der Autos sowie das laute Zuschlagen der Autotüren. Dem Hotel entstünden jährlich grosse finanzielle Schäden (Buchungsausfälle, Imageschaden). Die Gemeinde handle auch nicht uneigennützig. So verzichte sie auf eine finanzielle Entschädigung für den Gebrauch des Platzes in der Hoffnung, bei Gemeindeanlässen gratis auf das Festzelt der „…“ zurückgreifen zu können. Sodann sei der Gemeindepräsident nicht unparteiisch, weil er eines der beiden Mitglieder des Duos „…“ sei, welches am 27. Dezember 2009 im Festzelt für musikalische Unterhaltung gesorgt habe. Die Gemeinde sei daher anzuweisen, das Jugendfest nicht mehr auf dem Platz der „…“ zu genehmigen, sondern zusammen mit den Veranstaltern einen anderen geeigneten Ort zu suchen. Sie sei ferner als mitverantwortlich zu erklären, für die dem Hotel und den Gästen erlittenen Schäden.
6. Die Gemeinde … wies darauf hin, dass das Fest am fraglichen Standort seit 2004 durchgeführt werde und sich der Platz für die … bewährt habe. Er sei zentral gelegen, es seien Parkplätze vorhanden und es könne die Infrastruktur der „…“ (Strom, WC usw.) mitbenützt werden. Der Gemeindevorstand sei sich bewusst, dass an diesem zentralen Ort die Nachtruhe eingehalten werden müsse. Es habe aber bis anhin, abgesehen von der vorliegenden Beschwerde, nie Beanstandungen gegeben. Im Dezember 2008 hätten 162 Einwohnerinnen und Einwohner der ehemaligen Gemeinden … und … bestätigt, dass das Jugendfest sehr geschätzt werde und dass der Standort beibehalten werden solle. Das Hotel verfüge über 30 Zimmer mit insgesamt 68 Betten. Über die Festtage sei die Belegung des Hotels eher gering, weshalb es nicht verständlich sei, wenn die Beschwerdeführer nicht zuerst die dem Festplatz abgewandten Zimmer (Westfassade) belegt hätten.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt bildet eine von der Gemeinde am 30. September 2009 unter verschiedenen Auflagen erteilte Bewilligung für das Winterfest vom 26. Dezember 2009 - 3. Januar 2010 auf dem öffentlichen Dorfplatz „…“.
b) Zwar ist das Winterfest zwischenzeitlich längst vorüber, so dass es den Beschwerdeführern an dem von der Rechtsprechung grundsätzlich verlangten aktuellen Rechtsschutzinteresse mangeln würde, was einen Nichteintretensentscheid zur Folge hätte. Nach bestätigter höchstrichterlicher Rechtsprechung (z.B. BGE 124 I 231 E.1, 121 I 279 E.1, sowie Urteil 1P.117/2000 vom 30. Juni 2000) darf vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses jedoch dann abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und zudem eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Vorliegend sind die umschriebenen Voraussetzungen zweifellos erfüllt. So bereits deshalb, weil absehbar ist, dass sich die gleichen Rechtsfragen auch im Zusammenhang mit dem jährlich wiederkehrenden Winterfest am Ende des laufenden Jahres erneut stellen werden und dass es wegen der Kurzfristigkeit der Bewilligungserteilung allenfalls wieder nicht möglich sein wird, das Beschwerdeverfahren rechtzeitig vor dem Beginn des Winterfestes abzuschliessen. Auf die Beschwerde ist daher, nachdem die anderen Sachurteilsvoraussetzungen zu keinen Bemerkungen Anlass geben, einzutreten.
c) Einzutreten ist auf die Beschwerde aber auch aus einer weiteren Überlegung. Die Beschwerdeführer, welche unbestrittenermassen erst im Dezember von dem bevorstehenden Fest erfahren haben wollen, sind erst am 18. Dezember 2009 in den Besitz der Bewilligung gelangt, mit der Folge, dass für sie - nachdem die Gemeinde von einer Publikation der Bewilligungserteilung abgesehen hat - die Anfechtungsfrist erst ab diesem Zeitpunkt zu laufen beginnen konnte. Hält man sich sodann vor Augen, dass sie ihre Replik noch innert der 30-tägigen Beschwerdefrist eingereicht haben, erhellt, dass es entsprechend zulässig ist, wenn sie ihre Rechtsbegehren in der Replik noch ausgedehnt haben (Mitverantwortlicherklärung der Gemeinde für dem Hotel und den Gästen erlittene Schäden).
2. a) Materiell richtet sich die Beschwerde nicht gegen die Bewilligungserteilung an sich, sondern vielmehr gegen die faktische Nichteinhaltung und Nichtdurchsetzung der mit der Bewilligung für die Nutzung des öffentlichen Platzes verknüpften Auflage (Einhalten der Nachtruhe ab 22.00 Uhr). Die Beschwerdeführer monieren dabei insbesondere den übermässigen von der Veranstaltung und den dortigen Besuchern ausgehenden Lärm.
b) Den Schall von Veranstaltungen im Freienwie z.B. das streitauslösende Winterfest empfindet die betroffene, an der Veranstaltung nicht direkt beteiligte Bevölkerung (i.c. u.a. die Gäste des Hotels der Beschwerdeführer) mitunter als erheblich störend. Dabei handelt sich um Aussenlärm, also um Lärm, den die Veranstaltung nach aussen abstrahlt und der bei den Betroffenen ausserhalb der Veranstaltung eine Störung bewirkt. Der Lärm wird dabei durch menschliche Stimmen, Musik- und Schlaginstrumente, Lautsprecher innerhalb des Festzeltes oder unabhängig davon auf den Strassen und Plätzen erzeugt. Eigen ist einer solchen Veranstaltung, dass ihr eigentlicher Zweck in der Erzeugung des Schallsbesteht und ihre zeitliche Dauer sowie die örtliche Einwirkung in der Regel beschränkt ist.
c) Im Bereich der Lärmbekämpfung schützt das Umweltschutzgesetz (USG) ausschliesslich vor Lärmeinwirkungen, die durch den Betrieb von Anlagenverursacht werden (Art. 7 Abs. 1 i.V.m. Art.11 ff. USG). Als Anlagen gelten nach Art. 7 Abs. 7 USG Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen; diesen Anlagen sind u.a. Fahrzeuge, Maschinen und Geräte (z.B. auch Musikinstrumente und Lautsprecher) gleichgestellt. Menschliche und tierische Stimmen demgegenüberstammen nicht von Anlagen, und werden deshalb vom USG nur dann erfasst, wenn sie dem bestimmungsgemässen Betrieb einer (ortsfesten) Anlage zuzurechnen sind (z.B. bei Sportstätten, Tierställen, Rockkonzerten). Aussenlärm, der mittels Anlagen/Geräten bei Veranstaltungen erzeugt wird, ist nach Art. 11 Abs. 2 USG vorsorglich so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese vorsorglichen Emissionsbegrenzungensind immer dann zu verschärfen, wenn die Lärmimmissionen für die Bevölkerung schädlich oder lästig sind oder werden können (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung von schädlichen und lästigen Lärmimmissionen legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte (IGW)fest (Art. 13 USG). Nach Art. 15 USG sind IGW für den Lärm so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Für das Ausmass der Störung der Bevölkerungund damit für die Festlegung der IGW sind akustische, physiologische (Tageszeit, Tätigkeit des Lärmbetroffenen) und psychologische (Einstellung zur Lärmquelle) Faktoren massgebend. Zu den akustischen Faktoren gehören insbesondere die Höhe des Schallpegels, die Häufigkeit und Dauer des Lärmereignisses sowie der Charakter des Lärms und die Lärmvorbelastung. Wesentlich ist auch, dass die IGW grundsätzlich nur bei Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen gelten (vgl. Art. 41 i.V.m. Art. 2 Abs. 6 der Lärmschutz-Verordnung (LSV)). Personen im Freien sind deshalb nur durch vorsorgliche Lärmschutzmassnahmen geschützt. Die LSV enthält in Ihren Anhängen IGW für die verschiedenen Arten des Verkehrslärms, für Industrie- und Gewerbelärm und für Schiessanlagenlärm. IGW zur Beurteilung von Veranstaltungslärm finden sich jedoch in der LSV nicht.IGW, die den Veranstaltungslärm störungsgerecht abbilden würden, liessen sich angesichts des unterschiedlichen Charakters dieses Lärms und der unterschiedlichen Dauer, Häufigkeit und Tageszeit seines Auftretens kaum generell festlegen. Dies auch deshalb, weil die Schallerzeugung bei vielen Veranstaltungen bestimmungsgemäss bezweckt ist. Der Lärmschutz nach USG und LSV greift indessen auch dann, wenn für bestimmte Lärmarten IGW fehlen. So sieht Art. 40 Abs. 3 LSV bei fehlenden IGW vor, dass die Lärmimmissionen im Einzelfall direkt anhand der Kriterien für die Festlegung der IGW(Art.15 USG) zu beurteilen sind. Die Begrenzung des Lärms hat bei Veranstaltungen wie der vorliegenden mithin ermessensweise auf ein zumutbares Mass begrenzt zu werden.
d) Gestützt auf die dargestellten rechtlichen Vorgaben von USG und LSV ist es nun zum einen Aufgabe der kommunalen Vollzugsbehörde, nicht nur die vorsorglichen und gegebenenfalls noch verschärften Emissionsbegrenzungen gegen störenden Veranstaltungslärm bei den Veranstaltern des Anlasses anzuordnen. Angesichts der bei Veranstaltungen bestimmungsgemäss bezweckten Schallverursachung werden dabei weniger Massnahmen zur Begrenzung der Schallintensität als vielmehr zeitliche und örtliche Begrenzungen der Veranstaltung im Rahmen der Vorsorge festzulegen sein. Dies aufgrund einer Interessenabwägung zwischen den mit Blick auf die Art des Anlasses vertretbaren Bedürfnisse der Veranstaltungsbesucher einerseits und den anerkannten Ruhebedürfnissen der betroffenen Bevölkerung andererseits (vgl. BGE 126 II 300 E4c/cc betr. Lärm von Geräten; BGE 126 II 366 E2d betr. Lärm ortsfester Anlagen). Berücksichtigt werden darf, dass die Nutzung des öffentlichen Raums für Veranstaltungen gesellschaftlich erwünscht sein kann und zum Wesensmerkmal jeder Urbanität gehört. Dabei steht den Vollzugsbehörden ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Soweit trotz vorsorglicher Massnahmen weiter mit schädlichen oder lästigen Immissionen aufgrund der erwähnten Kriterien zur Festlegung von IGW zu rechnen ist, wird die Vollzugsbehörde die Einschränkungen der Veranstaltung verschärfen müssen.
e) Gegenstand der umschriebenen Vollzugskompetenz der Gemeinde bildet zum andern aber auch die Verpflichtung, die von ihr zum Schutz der betroffenen Bevölkerung vor störendem Veranstaltungslärm angeordneten Einschränkungen (organisatorische, betriebliche und/oder zeitliche Vorgaben wie z.B. die Verpflichtung zur Einhaltung der Nachtruhe ab 22 Uhr) selbst durchzusetzen.
3. a) Seitens der Parteien ist die Bewilligungspflicht des auf öffentlichem Grund durchgeführten (und dort auch künftig vorgesehenen) Winterfestes zu Recht bejaht worden (BGE 105 Ia S. 92 E.2). Damit einher geht, dass zum Schutze betroffener Dritter - und um sich nicht dem Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs aussetzen zu müssen - minimalste verfahrensrechtliche Vorgaben beachtet werden. Zu denken ist dabei - analog des Vorgehens im Baubewilligungsverfahrens - an die Publikation des entsprechenden Veranstaltungsgesuchs, dessen Auflage auf der Gemeindekanzlei verbunden mit der Eröffnung einer Einsprachefrist, innert derer Betroffene (wie z.B. die Beschwerdeführer als Betreiber eines Hotels am Platz) Einwendungen vorbringen können. Der nach Ablauf der Einsprachefrist ergangene, eine Interessenabwägung (vgl. oben 2.c) enthaltende Entscheid ist sodann sowohl den Gesuchstellern als auch allfälligen Einsprechern verbunden mit einer Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen.
b) Im Lichte des oben Ausgeführten wird die Gemeinde in materieller Hinsicht zudem berücksichtigen müssen, dass es im Rahmen der vorsorglichen, gegebenenfalls verschärften Emissionsbegrenzung offenkundig nicht genügen kann, wenn mit der Bewilligung lediglich eine Auflage (Nachtruhe ab 22 Uhr) verfügt wird, ohne deren Einhaltung zu gewährleisten. Vielmehr ist die Gemeinde als Vollzugsbehörde verpflichtet, die Einhaltung dieser (wie auch weiterer) Auflage(n) zu überprüfen und nötigenfalls einzuschreiten, wenn der Veranstalter den verfügten Auflagen nicht Folge leistet. Sie wird sich daher im Zusammenhang mit der Bewilligungserteilung für das nächste Winterfest überlegen müssen, ob sie willens und in der Lage ist, die Durchsetzung der Auflagen durchzusetzen bzw. nötigenfalls zu erzwingen, oder ob sie es vorzieht, das Winterfest an einem anderen, weniger lärmsensitiven Standort in einer anderen Fraktion (allenfalls wiederum unter Auflagen) zu bewilligen. Ansonsten müsste sie letztlich wohl oder übel von einer Bewilligung absehen. - Wenn sich die Argumentation der Beschwerdeführer also mit Blick auf künftige Bewilligungen als durchaus begründet erweist, so ist ihr Antrag betreffend Verzicht auf künftige Bewilligungserteilungen doch abzuweisen.
c) Angesichts der von den Beschwerdeführern glaubhaft vorgebrachten Bereitschaft, gemeinsam eine tragfähige Lösung zu suchen, könnte es allenfalls dienlich sein, wenn sich die Gemeinde vorgängig einer künftigen Bewilligungserteilung mit der Gesuchstellerin und allfälligen Betroffenen (im Bereich der … z.B. die Beschwerdeführer) zwecks Erarbeitung einer einvernehmlichen Regelung der zu treffenden und durchzusetzenden Massnahmen und Einschränkungen zusammensetzen würde.
4. Soweit die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren einen Antrag auf Verantwortlicherklärung der Gemeinde für Schäden am Hotel und der Gäste eingereicht haben, erweist sich ihre Beschwerde als unbegründet. Abgesehen davon, dass sie mit keinen Worten näher substantiieren, um welche konkreten Schäden es sich handelt, vermögen sie sich auch nicht auf eine entsprechende gesetzliche Grundlage zu berufen, und eine solche ist im öffentlichen Recht auch keine ersichtlich. Für die Deckung allfälliger Schäden müssten sich die Beschwerdeführer an die Verursacher, allenfalls an die Veranstalter (auf dem Zivilweg) halten. Die Beschwerde ist entsprechend auch diesbezüglich abzuweisen.
5. Zusammenfassend ist die Beschwerde daher im Sinne der vorstehenden Erwägungen abzuweisen. Angesichts des umschriebenen Verfahrensausganges rechtfertigt es sich die Verfahrenskosten den Parteien je hälftig aufzuerlegen (Art. 73 VRG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 78 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
295.--
zusammen
Fr.
1'795.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführer und der Gemeinde … Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlt.