U 09 5
1. Kammer
URTEIL
vom 24. Juni 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baukostenverteiler
1. a) Der in den 70iger Jahren gegründete Abwasserverband … besteht aus den Gemeinden …, …, … (ohne Fraktion …), … (für Fraktion …), … und ... In den Jahren 1983/84 wurde die ARA … gebaut und 1994 erneuert. Am 23. August 2005 wurde die ARA durch starke Unwetter beschädigt, was ihre Sanierung nötig machte. Die … AG, …, wurde mit der Planung der Wiederinstandstellung und der nötigen technischen Erneuerung der ARA beauftragt. An der Delegiertenversammlung vom 23. August 2006 fassten die Delegierten einstimmig den Baubeschluss und genehmigten gleichzeitig einen Bruttokredit von Fr. 2,7 Mio. für die erste Etappe der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung der ARA. Die vom Verband zu tragenden Restkosten sollten mittels einmaligen Gemeindebeiträgen gedeckt werden, die anhand von Einwohnergleichwerten auf Grund des von … im September 2001 festgesetzten Kostenverteilers (=Kostenverteiler 01) berechnet werden sollten. Anlässlich der Delegiertenversammlung vom 23. August 2007 wurde beschlossen, die zweite Etappe der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung der ARA direkt im Anschluss an die laufende erste Etappe vorzunehmen und es wurde dafür ein Kredit von Fr. 1,6 Mio. bewilligt. Die Verteilung dieser Investitionskosten sollte nach den gleichen Regeln wie bei der ersten Etappe erfolgen, also durch Erhebung einmaliger Gemeindebeiträge, welche anhand von Einwohnergleichwerten unter Anwendung des Kostenverteilers 01 berechnet werden sollten.
b) Im Bericht zur Jahresrechnung 2006 vom 19.6.2007 hatte die Geschäftsprüfungskommission (GPK) auf die Statutenwidrigkeit der Betriebskostenverteilung hingewiesen (statt zugeleiteter Abwassermenge wurde der Verteiler anhand der Einwohnergleichwerte berechnet). Zudem sollten die Kapitaldienstkosten aus der Betriebsrechnung eliminiert werden. Die langfristigen Verbindlichkeiten aus dem Bau der ARA anno 1983/84 und der technischen Erneuerung von 1994 (Restbauschulden) sollten durch die Verbandsgemeinden abgelöst werden. An der Delegiertenversammlung (DV) vom 5. Juli 2007 wurde in der Folge die Überprüfung des Betriebskostenverteilschlüssels 1998 beschlossen und die Frage diskutiert, nach welchem Schlüssel die Restbauschulden aufgeteilt werden sollten. In diesem Zusammenhang wurde die … AG beauftragt, die Einwohnergleichwerte zu kontrollieren. Am 13. August 2007 wandte sich die Gemeinde … brieflich an den Verband und teilte darin die Auffassung der GPK, dass der angewandte Betriebskostenverteiler statutenwidrig sei und dass es nicht angehe, den Kapitaldienst der Restschulden über die Betriebskosten abzuwickeln; dies müsse über den Baukostenverteiler geschehen. Die Probleme mit den Restbauschulden und dem Betriebskostenverteiler waren in der Folge Gegenstand der DV vom 7. Mai 2008. Da zwischen der DV und der GPK bezüglich der Restbauschulden und dem Betriebskostenverteiler Divergenzen bestanden, beauftragte die GPK die … AG … mit der Klärung verschiedener Fragen (Bericht der … AG vom 18. August 2008). Die DV nahm am 28. August 2008 Kenntnis vom Bericht der … AG. Am 25. September 2008 erstellte die GPK ihren Bericht zum Geschäftsjahr 2007. Thema waren wiederum der statutenwidrige Betriebskostenverteiler, die statutenwidrige Verteilung der Aufwendungen für die Restschulden und erstmals auch die Forderung nach einem korrekten Baukostenverteiler. Der Kostenverteiler 01 sei falsch und damit seien auch die Kosten der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung falsch verteilt worden. An der DV vom 30. Oktober 2008 befasste sich der Verband u.a. auch mit einem Kostenverteilungsvorschlag der … AG (die … AG hatte inzwischen mit dieser Firma fusioniert). Die DV beschloss, diesen Kostenverteilungsvorschlag verfeinern zu lassen und an der DV vom Dezember 2008 diskutieren zu lassen. An der gleichen DV äusserte sich der Delegierte der Gemeinde … dahingehend, dass zumindest die Kosten der zweiten Etappe für die Wiederinstandstellung und technische Erneuerung in Abweichung von den früheren DV-Beschlüssen anhand des neuen Baukostenverteilers aufzuteilen seien.
c) An der DV vom 17. Dezember 2008 wurde der überarbeitete Entwurf für den neuen Baukostenverteiler besprochen. Mit 5:1 Stimmen wurde beschlossen, die … AG zu beauftragen, die für den definitiven Baukostenverteiler nötigen Angaben im Hinblick auf die nächste DV noch zu beschaffen. Den Antrag, den in Ausarbeitung begriffenen Baukostenverteiler rückwirkend auch auf die Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung anzuwenden, wies die DV mit 5:1 Stimmen ab. Einzig der Vertreter der Gemeinde … sprach sich für eine rückwirkende Anwendung des zukünftigen neuen Schlüssels aus. Die anderen Gemeindevertreter lehnten dies ausdrücklich ab. Der Delegierte von … verwies auf die gefassten DV-Beschlüsse und empfand eine rückwirkende Anpassung des Verteilschlüssels als unglaubwürdig. Jener von … erachtete ein solches Verfahren als unzulässig. Die nachträgliche Änderung eines Verteilschlüssels entspreche nicht im Geringsten der geltenden Rechtspraxis. Der Vertreter von … führte aus, dass die Gemeinde … bei einer rückwirkenden Änderung des Baukostenverteilers das Referendum ergreifen würde. Der Delegierte von … vertrat ebenfalls die Meinung, dass ein neuer Schlüssel erst für künftige Investitionen angewendet werden solle.
2. Dagegen erhob die Gemeinde … am 27. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Baukosten statutenkonform gemäss dem aufgrund der Erhebungen der … AG ermittelten Verteilschlüssel mit einem Belastungsanteil der Gemeinde … von 25% zu verteilen. Gemäss Art. 45 der revidierten Statuten des Abwasserverbandes seien die Anteile der Verbandsgemeinden an den Baukosten der Verbandsanlagen im Verhältnis zu den Einwohnergleichwerten zu bestimmen. Im Herbst 2008 habe das projektleitende Ingenieurbüro … AG die für die Baukostenverteilung massgebenden Einwohnergleichwerte erhoben. Die DV vom 17.12.2008 habe diesen Vorschlag genehmigt, allerdings nur für zukünftige Investitionen, nicht für die zur Diskussion stehenden Instandstellungs- und Erneuerungskosten. Ein solcher Entscheid sei jedoch willkürlich und verletze Art. 45 der Statuten. Die Differenz zwischen dem statutenwidrigen Verteilschlüssel und dem neuen Schlüssel sei wesentlich. Gemäss den bisherigen Beschlüssen trage die Gemeinde … 33.53% der Kosten, gemäss neuem Schlüssel nur noch 25%. Der Einwand des Verbandes, die DV wäre gar nicht verpflichtet gewesen, auf den Antrag auf rückwirkende Anwendung des neuen Verteilschlüssels einzutreten, erweise sich als unbegründet. Es sei zu bedenken, dass nach der Beschädigung der ARA im Jahre 2005 so rasch wie möglich die Wiederherstellung angestrebt worden sei, so dass die Zeit gefehlt habe, die nötigen Abklärungen betreffend die Einwohnergleichwerte vorzunehmen. Der damalige Kostenverteiler habe daher lediglich provisorischen Charakter besessen, was auch in den Rechnungsstellungen vom 20.9.2006 und 30.12.2008 zum Ausdruck komme, wo von „voraussichtlichen“ Anteilen die Rede sei. Offenbar habe auch im Abwasserverband die Meinung bestanden, die Angelegenheit würde zu einem späteren Zeitpunkt bereinigt. Aber selbst wenn es zutreffen sollte, dass die Beschlüsse der DV vom 12.8.2006 und 23.8.2007 rechtskräftig geworden wären, hätte der Verband den Antrag des Gemeindedelegierten von … als Wiedererwägungsantrag im Sinne von Art. 24 VRG entgegennehmen müssen. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung seien zweifellos erfüllt; denn die neuen Erhebungen der … AG zeigten, dass die ursprüngliche Grundlage für die Ermittlung des Kostenverteilers falsch gewesen sei.
3. Der Abwasserverband … beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Es treffe zu, dass die Baukosten in Anwendung von Art. 45 der Statuten im Verhältnis der Einwohnergleichwerte zu verteilen seien. Der von der … AG im September 2001 erstellte Kostenverteiler (Kostenverteiler 01) basiere auf den Einwohnergleichwerten. Dieser Kostenverteiler sei also statutenkonform. Die Kosten für die Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung der ARA seien anhand des Kostenverteilers 01 erfolgt und damit statutenkonform. Die Kostenverteilung sei definitiv erfolgt und nicht nur provisorisch; und damit sei die Kostenverteilung längst rechtskräftig entschieden. Der Entscheid der Delegiertenversammlung, den zukünftigen Baukostenverteiler nicht rückwirkend auf die Verteilung der Kosten der Wiederinstandstellung und technischen Erneuerung 2006 und 2007 anzuwenden, verletze keine Vorschriften und sei auch nicht in Überschreitung des Ermessens erfolgt. Es gebe gar keine Vorschrift, welche die Delegiertenversammlung zwinge, auf rechtskräftige Beschlüsse zurückzukommen. Art. 24 VRG (Wiedererwägung) sei im vorliegenden Falle gar nicht anwendbar, da Art. 1 VRG ausdrücklich festhalte, dass dieses Gesetz nur für Kantons-, Kreis- und Gemeindebehörden gelte, womit Gemeindeverbände ausgeschlossen seien. Abgesehen davon wären die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung auch gar nicht erfüllt, da sich die Umstände seit den ersten Entscheiden nicht wesentlich verändert hätten.
4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Ausgangspunkt der rechtlichen Betrachtungen bildet die Tatsache, dass die Delegiertenversammlung des Abwasserverbandes für die erste und die zweite Etappe der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung der ARA … einen Baubeschluss, einen Kreditbeschluss und einen Finanzbeschluss gefällt hat, wobei letzterer so aussah, dass die Baukosten nach dem Kostenverteiler 01 auf die einzelnen Verbandsgemeinden aufzuteilen seien. Alle diese Beschlüsse sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hatten die Kostenverteilbeschlüsse nicht nur rein vorsorglichen Charakter. Vielmehr waren alle Beschlüsse definitiv. Der Ausdruck „voraussichtlicher Anteil“ in den Rechnungsschreiben weist lediglich darauf hin, dass die endgültige Bauabrechung noch nicht vorliege, nicht aber, dass der prozentuale Gemeindeanteil noch eine Änderung erfahren könnte. Erst im Herbst 2008, als auch die GPK Fragen betreffend die Rechtmässigkeit der Baukostenverteilung aufgeworfen hatte, bemühte sich der Vertreter der Beschwerdeführerin dann um eine nachträgliche Änderung des Verteilschlüssels. Er stellte in der DV vom 17. Dezember 2008 den Antrag, dass der neue in Ausarbeitung begriffene Verteilschlüssel in Abänderung der Beschlüsse vom 23.8.2006 resp. 2007 rückwirkend auch auf die Kosten der Wiederherstellung und der technischen Erneuerung Anwendung finde. Die Delegiertenversammlung ist diesem Ansinnen nicht gefolgt. Fraglich ist, ob darin eine Rechtsverletzung liegt.
b) Zunächst ist festzuhalten, dass der Antrag der Beschwerdeführerin an die Delegiertenversammlung rechtlich nur als Wiedererwägungsgesuch im Sinne von Art. 24 VRG qualifiziert werden kann, nachdem ja mit den vorangegangenen erwähnten DV-Beschlüssen die Anwendung des Kostenverteilers 01 bereits rechtskräftig festgelegt wurde. Entgegen der ursprünglichen Ansicht der Beschwerdeführerin, die sie allerdings in der Duplik aufgegeben hat, sind die Bestimmungen des VRG über die Wiedererwägung bzw. den Widerruf auf ihr Gesuch anwendbar, auch wenn dies vom Gesetz nicht explizit gesagt wird, weil es sich dabei ohnehin um allgemeine Rechtsgrundsätze handelt, die zu beachten sind.
c) Weiter ist zu beurteilen, von welcher Rechtsnatur der angefochtene Beschluss ist. Die Beschwerdeführerin stellt sich nämlich auf den Standpunkt, dass die DV auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten sei und das Gesuch um rückwirkende Anwendung des neuen Kostenverteilers materiell behandelt und abgewiesen habe. Aus diesem Grunde müsse hier gar nicht mehr geprüft werden, ob die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung (wesentliche Änderung der Verhältnisse) erfüllt seien. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Da die schriftlichen Unterlagen des Vorverfahrens eher dürftig sind, lässt sich die Natur des angefochtenen Beschlusses nicht ganz leicht feststellen. Mangels anderer Unterlagen muss dabei auf die protokollierten Meinungsäusserungen der Delegierten zu diesem Traktandum abgestellt werden. Daraus ist ersichtlich, dass ausser dem Vertreter der Beschwerdeführerin alle Delegierten eine rückwirkende Anwendung des zukünftigen Kostenverteilers mit der Begründung ablehnten, dass über die Kostenverteilung rechtskräftige Beschlüsse vorlägen, an die man sich halten müsse. Es ist also nicht so, dass die Delegierten an sich die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung stillschweigend anerkannten und das Gesuch aus materiellen Überlegungen abwiesen. Die Begründung deutet vielmehr klar darauf hin, dass man auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eintreten wollte, da eben in dieser Sache bereits rechtskräftige Entscheide gefällt worden waren und kein Grund erkennbar war, um darauf zurückzukommen. Aus diesem Grunde ist im Folgenden zu prüfen, ob die DV zu Recht auf das Gesuch nicht eingetreten ist.
3. a) Gemäss Art. 24 Abs. 2 VRG ist eine Behörde dann zur Wiedererwägung ihres Entscheides verpflichtet, wenn Gründe für einen Widerruf glaubhaft gemacht werden. Nach Art. 25 VRG können (formell rechtskräftige) Verwaltungsverfügungen widerrufen werden, wenn eine von der ursprünglichen Entscheidungsgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder Rechtslage eingetreten ist und nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Widerruf entgegenstehen. Diese Bestimmung setzt voraus, dass ein Verwaltungsakt wegen wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage nicht (mehr) gesetzeskonform ist. Die Verfügung war also bei ihrem Erlass rechtmässig. Der Widerruf ist daher auf so genannte Dauerverfügungen zugeschnitten, d.h. solche, die ein Rechtsverhältnis angesichts eines in einem bestimmten Zeitpunkt gegebenen Sachverhaltes regeln, wobei jedoch die Rechtsfolgen in die Zukunft wirken und auch Veränderungen erfahren können, wie auch der rechtserhebliche Sachverhalt späteren Wandlungen unterworfen sein kann (vgl. Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen in ZBl 83 S. 149 ff, S. 159; VGU A 04 36). Die Fehlerhaftigkeit der Verfügung kann indessen auch darauf beruhen, dass der Verwaltung bei Erlass ein Fehler unterlaufen ist, die Verfügung also an einer ursprünglichen Fehlerhaftigkeit leidet (vgl. Pfleiderer, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Art. 58 N 16 mit Hinweisen). Auch in solchen Fällen kann nach Lehre und Rechtsprechung ein Widerruf in Betracht gezogen werden. Sowohl bei der ursprünglich fehlerfreien als auch der von Beginn weg fehlerhaften Verfügung ist zu beachten, dass im konkreten Fall dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechtes der Vorrang vor den Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommen muss, damit eine Verfügung widerrufbar ist (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., N 1033).
b) Vorliegend ist nun nicht ersichtlich, dass sich die Sach- oder Rechtslage seit den Beschlüssen vom 12. August 2006 bzw. 23. August 2007 wesentlich geändert hat. Obwohl die Delegierten bereits damals davon Kenntnis hatten, dass der Kostenverteiler 01 die aktuellen Einwohnergleichwerte nicht mehr exakt widerspiegelte, haben sie diesen für anwendbar erklärt. Sie hätten ohne weiteres auch beschliessen können, dass dieser Kostenverteiler nur provisorisch für die Einforderung der Akontozahlungen gelte und dass inzwischen ein neuer Kostenverteiler erarbeitet werde. Darauf verzichtete der Verband indessen. Wenn nun der inzwischen in Ausarbeitung befindliche Kostenverteiler zeigt, dass die Einwohnergleichwerte in der Zwischenzeit eine Änderung erfahren haben, so ist dies nicht überraschend. Vielmehr musste die Beschwerdeführerin schon anlässlich der früheren Beschlüsse damit rechnen, dass sie bei Anwendung eines revidierten Kostenverteilers günstiger fahren würde. Von einer Änderung der Verhältnisse kann daher keine Rede sein. Sodann würde es auch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstossen, wenn die ursprünglichen Beschlüsse auf dem Wege der Wiedererwägung geändert worden wären. Anlässlich der Delegiertenversammlungen von 2006 und 2007 wurde nämlich nicht nur der Kostenverteiler festgesetzt. Damit in unauflöslichem Zusammenhang wurden hauptsächlich die Baubeschlüsse und die Kreditgenehmigungen vorgenommen. Diese drei Beschlüsse stellen eine Einheit dar. Es kann nun nicht einer dieser drei Beschlüsse herausgenommen werden und nachträglich anders entschieden werden. Denn nur anhand der für sie zu erwartenden Baukostenanteile aufgrund des Verteilschlüssels konnten die am Verband beteiligten Gemeinden beurteilen, ob die geplanten Baumassnahmen für sie überhaupt finanziell tragbar waren. Der Verteilschlüssel war daher für die Gemeinden unabdingbare Voraussetzung für ihren Entscheid. Sie durften sich daher auf die Rechtsbeständigkeit des Kostenverteilers verlassen. Der Anwendung eines etwas zugunsten der Beschwerdeführerin abgeänderten Kostenverteilers kann in Anbetracht der gewichtigen Interessen der übrigen Gemeinden an der beschlossenen Kostenverteilung kein Vorrang zukommen. Die Beschwerdegegnerin ist deshalb zu Recht nicht auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
3'000.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
3'248.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.