U 09 89
1. Kammer
URTEIL
vom 17. November 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Plakataushang
1. Anlässlich der Volksabstimmung vom 29. November 2009 wird über die von der Bundesverfassung für gültig erklärte Initiative „Gegen den Bau von Minaretten“ abgestimmt. Danach soll Art. 72 der Bundesverfassung (BV) mit einem neuen Absatz 3 „Der Bau von Minaretten ist verboten.“ ergänzt werden.
In diesem Zusammenhang hat die Schweizerische Volkspartei (SVP) ein Plakat erarbeiten lassen, welches schweizweit in der Presse und der Öffentlichkeit Anlass zu kontroversen Diskussionen gab, mit der Konsequenz, dass in der Folge einzelne Gemeinden und Städte das Anbringen und den Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund untersagten.
Die Stadt … hat der … (…) mit Vertrag vom 11. November 1997 bzw. mit Nachtrag vom 5. Februar 2008 das Alleinrecht übertragen, auf öffentlichen Grund Plakate anzubringen und die dazu notwendigen Werbeträger zu erstellen. Nach Art. 1 Abs. 1.5 (Restriktionen) des erwähnten Vertrages kann die Stadt den Aushang von Plakaten verbieten oder bereits ausgehängte Plakate entfernen lassen, sofern diese gegen strafrechtliche oder sittenpolizeiliche Bestimmungen oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen. Gemäss Art. 13 Abs. 2 des städtischen Reklamereglementes sind Reklamen, deren Inhalt gegen Sitte und Anstand verstossen und insbesondere die menschliche Würde verletzen und herabsetzen, untersagt. Sie sind auf Anordnung des zuständigen Departementes zu entfernen.
Am 30. September 2009 gelangte die … mit einer Anfrage an den Stadtrat, ob die Plakatkampagne der Befürworter der Initiative „Gegen den Bau von Minaretten“ in der Stadt … erfolgen könne. Anlässlich seiner Sitzung vom 12. Oktober 2009 befasste sich der Stadtrat mit dieser Anfrage, wobei er sich dabei auf die Frage der Vereinbarkeit des Plakates mit den erwähnten städtischen Rechtsgrundlagen beschränkte. Er sah dabei keinen Anlass, den Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund verbieten und damit in den laufenden Abstimmungskampf einzugreifen. Dieser Beschluss wurde über die Medien auch der Öffentlichkeit bekannt gegeben.
2. a) Am 13. Oktober 2009 erhob der in Zürich wohnhafte …, als Mitglied der israelitischen Kultusgemeinde Zürich und Mitglied der jüdischen Stimmen für gerechten Frieden zwischen Israel und Palästina, Schweiz, bei der Stadt … Einsprache. Dieses Plakat verletze eindeutig religiöse Gefühle und schüre gleichzeitig auch den Antiislamismus. Die Richter seien noch zu wenig sensibilisiert für dieses Phänomen, im Gegensatz zum Antisemitismus. Das zeige sich z.B. auch in Gesetzesinitiativen wie etwa zur weiblichen Genitalverstümmelung, bei der überhaupt nicht zwischen dem Gewaltakt der Verstümmelung und symbolischen Formen der Beschneidung, wie sie etwa im Judentum praktiziert würden, unterschieden werde. Oder bei der nicht nur in Frankreich, sondern auch in der Schweiz lancierten Diskussion um ein Burkha-Verbot. Wenn nun in einer eventuellen nächsten Abstimmung über das Schächtverbot abgestimmt werden müsste und ein Plakat in ähnlichem Stil entworfen würde, dann müsste dies auch erlaubt sein, zumal nicht mit zweierlei Mass gemessen werden dürfe. Er sei aber überzeugt, dass die Richter ein solches Plakat eindeutig als antisemitisch werten und verbieten würden. Aus Gründen der Rechtsgleichheit müsse daher auch das vorliegende Plakat verboten werden. Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) habe zwar in ihrem Bericht vom 6. Oktober 2009 festgehalten, dass dieses und ähnliche Plakate strafrechtlich gemäss Art. 261bis StGB nicht verboten seien. Allerdings fehle in der Schweiz bis heute ein zivilgesetzliches Diskriminierungsverbot, das in Fällen wie dem vorliegenden greifen könnte. Er wolle nun mit seiner Einsprache ein zivilgesetzliches Diskriminierungsverbot durchsetzen und hierzu einen Präzedenzfall schaffen. Das bundesgerichtliche Urteil 6B.664/2008 vom 27. April 2009 sei hier nicht einschlägig, da das Plakat mit den Raketen für die allgemeine Bevölkerung eine unberechtigte Bedrohung bedeute und so die antiislamische Haltung schüre. Gleichentags verlangte … in einer als Nachtrag zu seiner Einsprache bezeichneten Eingabe die sofortige Aufschiebung des Plakataushanges bis zum richterlichen Entscheid.
b) Die Stadt … überwies seine „Einsprache“ am 20. Oktober 2009 zur Behandlung an das Verwaltungsgericht, welches dem Beschwerdeführer gleichentags Frist bis zum 30. Oktober 2009 ansetzte, zwecks Ergänzung seiner Eingabe, insbesondere hinsichtlich der Frage der Beschwerdelegitimation sowie der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes.
c) In einem ersten Schreiben vom 24. Oktober 2009 verzichtete der Beschwerdeführer auf eine entsprechende Ergänzung.
d) In einer weiteren Eingabe vom 28. Oktober 2009 erachtete er Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG), welcher die legitimationsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beschwerdeerhebung umschreibt, als aufgehoben, da ein Vergehen gegen das Antirassismusgesetz vorliege.
3. a) Die Stadt … beantragte Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese überhaupt eingetreten werden dürfe. Letzteres deshalb, weil der in Zürich wohnhafte Beschwerdeführer zwar ein ideelles Anfechtungsinteresse aufweise, indessen durch den Entscheid des Stadtrates gar nicht tatsächlich betroffen sei. Die Beschwerde müsse daher als unzulässige Popularbeschwerde bezeichnet werden, auf die nicht eingetreten werden könne. Die Prüfung der Frage der gerügten Verletzungen von Antirassismusnormen falle in den Zuständigkeitsbereich der Strafverfolgungsbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts.
b) Die … verzichtete auf das Einreichen einer Stellungnahme.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde richtet sich gegen den von der Stadtkanzlei … am 12. Oktober 2009 gegenüber der beigeladenen Plakatgesellschaft erlassenen und bei per Medienmitteilung öffentlich mitgeteilten Entscheid des Stadtrates, dass sich das Plakat der Initianten „Gegen den Bau von Minaretten“ als mit den städtischen Rechtsgrundlagen betreffend Plakataushang auf öffentlichem Grund grundsätzlich vereinbaren lasse, weshalb kein Anlass bestehe, den Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund zu verbieten.
2. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischen Recht anfechtbar sind. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin der Beigeladenen vertraglich u.a. das Alleinrecht für den Anschlag von Plakaten auf öffentlichem Grund übertragen hat. Die Beigeladene gelangte am 30. September 2009 mit einer Anfrage an die Stadt, ob die Plakatkampagne der Befürworter der Initiative „Gegen den Bau von Minaretten“ in der Stadt erfolgen könne. Diese Anfrage erfolgte im Hinblick auf die Auslegung von Art. 1.5 „Restriktionen“ des zwischen der Stadt und der Beigeladenen getroffenen Vertrages über das Plakatwesen vom 11. November 1997 sowie dem Nachtrag vom 5. Februar 2008. Zwar ist darin keine eigentliche Bewilligungspflicht für einzelne Plakate vorgesehen, doch werden Plakate verboten, die gegen strafrechtliche oder sittenpolizeiliche Bestimmungen oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen. Mit dem am 12. Oktober 2009 öffentlich bekannt gemachten Entscheid hat die Beschwerdegegnerin in Beantwortung der Anfrage faktisch festgestellt, dass das fragliche Plakat nicht unter die Verbotsnorm von Art. 1.5 des Konzessionsvertrages und auch nicht unter Art. 13 Abs. 2 des städtischen Reklamereglementes falle, mithin der Aushang erfolgen könne. Adressat des Entscheides, d.h. der Feststellungsverfügung ist die beigeladene Plakatgesellschaft. Zu prüfen ist, ob auch Dritte, welche nicht Verfügungsadressat sind, jedoch durch die öffentliche Mitteilung des Entscheides von diesem erfahren haben, überhaupt zur Anfechtung desselben legitimiert sind.
b) Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Ficht - wie vorliegend - nicht der primäre Verfügungsadressat, sondern eine Drittperson den Entscheid an, verlangt die Rechtsprechung, dass der Beschwerdeführende durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache steht. Das Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, doch muss es sich um eigene, persönliche Interessen des Beschwerdeführenden handeln; auf öffentliche Interessen allein oder die Interessen Dritter kann er sich nicht berufen. Das Interesse des Beschwerdeführenden ist schutzwürdig, wenn seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, das heisst, wenn er durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen ziehen kann. Diese Anforderungen sollen die im schweizerischen Recht grundsätzlich nicht vorgesehene Popularbeschwerde ausschliessen (vgl. zum Ganzen BGE 131 II 587 E. 2 und 3, BGE 131 II 649 E. 3.1, BGE 130 V 560 E. 3.3, BGE 125 I 7 E. 3c, BGE 123 II 376 E. 2, BGE 121 II 176 E. 2a; PVG 2003 Nr. 34).
c) Im Gegensatz zu den primären Verfügungsadressaten werden Dritte durch eine Verfügung als solche definitionsgemäss insofern nicht berührt, als diese ihnen nicht direkt Rechte einräumt oder Pflichten auferlegt. Sie sind entsprechend stets nur indirekt von einer Verfügung betroffen (Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N. 19 zu Art. 89 BGG). Bei der Beurteilung der Intensität der Betroffenheit ist danach zu unterscheiden, ob das Rechtsmittel - wie vorliegend - gegen eine den Verfügungsadressaten begünstigende Verfügung gerichtet ist (Drittbeschwerde contra Adressat), oder ob es zu Gunsten desselben erhoben werden soll (Drittbeschwerde pro Adressat; Waldmann, a.a.O., N. 19 zu Art. 89 BGG). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis kommt in den Fällen, in denen ein Verfügungsadressat selbst kein Rechtsmittel ergreift, die Legitimation des Dritten ausserhalb förmlicher gesetzlicher Anerkennung nur dann in Betracht, wenn der Dritte ein spezifisches Rechtsschutzinteresse an der Beschwerdeführung hat, welches wiederum nur dann bejaht wird, wenn er ein unmittelbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat oder eine spezifische, besonders nahe Beziehung zur Streitsache für sich in Anspruch nehmen kann ( BGE 133 V 188 E. 4.3.3). Erforderlich ist regelmässig, dass dem Drittbeschwerdeführer durch die strittige Verfügung ein unmittelbarer Nachteil droht (BGE 130 V 560 E. 4.1, BGE 134 V 153 E. 5.3.2).
3. Vorliegend ist nun nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer aufgrund einer besonderen Vorschrift zur Beschwerdeführung ermächtigt wäre, und es wird von dem Beschwerdeführer auch nichts dargetan, inwiefern er als in Zürich wohnhafte Person durch den auf öffentlichem Grund in … vorgesehenen Plakataushang stärker betroffen sein könnte als jedermann. Mit den von ihm vorgebrachten Überlegungen (u.a. Verletzung religiöser Gefühle Dritter; Schüren einer gegen den Islam gerichteten Einstellung in der Bevölkerung) beruft er sich denn auch offenkundig nicht auf eigene, persönliche Interessen, sondern bringt vielmehr Interessen Dritter bzw. allfällige ungünstige Folgen des Aushangs für dieselben vor, was in Lichte von Art. 50 VRG betrachtet, nicht zulässig ist. Dass seine eigene Position durch den Ausgang dieses Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden könnte, ist nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht dargetan. Ebenso wenig zeigt er auch nur im Ansatz auf, welcher unmittelbare Nachteil mit der Beschwerde von ihm abgewendet werden könnte. Entsteht ihm aber durch die angefochtene Feststellungsverfügung kein unmittelbarer Nachteil, der im Lichte der umschriebenen Rechtsprechung schutzwürdig erscheint, ist ihm die Legitimation zur Beschwerdeführung als Drittperson abzusprechen. - Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.
4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 kann abgesehen werden, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
200.--
Fr.
219.--
zusammen
Fr.
419.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.