U 12 135
5. Kammer
URTEIL
vom 16. April 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gebäude- und Elementarschaden
2. In einem Schreiben vom 17. Oktober 2012 forderte … die Nachbarin auf, den Dachschaden an der Liegenschaft unverzüglich zu beheben. Durch das defekte Dach an der Liegenschaft dringe Wasser direkt in die Seitenwand ihrer Liegenschaft. Dadurch sei in der Wohnung im zweiten Stock ihrer Liegenschaft bereits ein Wasserschaden inklusive Pilzbildung entstanden. Dieses Schreiben ging in Kopie an die Gebäudeversicherung.
3. Am 26. Oktober 2012 besichtigte der Schadeninspektor der Gebäudeversicherung den Schaden zusammen mit der Mieterin der betroffenen Wohnung. Er stellte fest, dass Wasser vom Dach der Nachbarin der Wand entlang zur Wohnung von … geflossen sei. Die Wand sei jetzt nass und fange an zu schimmeln. Im Protokoll vom 30. Oktober 2012 schlug der Schadeninspektor vor, den Antrag von … abzuweisen. Der Feuchtigkeitsschaden an den Wänden sei nicht auf ein von der Versicherung gedecktes Elementarereignis im Sinne des Gebäudeversicherungsgesetzes (GebVG) zurückzuführen, sondern auf Wasserinfiltration im Bereich der Grenzwand. Solche Schäden fielen nicht in den Deckungsbereich der Gebäudeversicherung.
4. Mit Verfügung vom 2. November 2012 lehnte die Gebäudeversicherung die Übernahme des Schadens ab. Der Schaden sei nicht auf ein gedecktes Elementarereignis im Sinne des Gebäudeversicherungsgesetzes zurückzuführen, sondern auf Wasserinfiltration im Bereich der Grenzwand. Solche Schäden fielen nicht in den Deckungsbereich der Gebäudeversicherung.
5. Am 12. Dezember 2012 schrieb … der Gebäudeversicherung, sie erhebe fristgerecht dagegen Einsprache. Die Ablehnungsverfügung vom 2. November 2011 sei ihr mit ordentlicher Post zugestellt worden. In der Ablehnungsverfügung beziehe sich die Gebäudeversicherung auf einen Augenschein des Schadeninspektors, ohne diesen weiter oder detailliert auszuführen. Sie habe telefonisch nachgefragt, eine Kopie des Berichts zu erhalten. Dies sei ihr verweigert worden, mit der Begründung, es existiere zwar ein Bericht, dieser sei aber intern. Deswegen sei es ihr nicht möglich, die Ablehnung nachzuvollziehen. Sie ersuche gleichzeitig mit der Einsprache um volle Akteneinsicht.
6. Mit Einspracheentscheid vom 21. Dezember 2012 hielt die Gebäudeversicherung an ihrer Ablehnungsverfügung fest. Die Einsprache sei zu spät eingegangen; die Verfügung vom 2. November 2012 sei in Rechtskraft erwachsen. Keine Elementarschäden seien laut Art. 2 lit. b der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung insbesondere Schäden, die auf Wasserinfiltration durch Dächer und Umfassungswände zurückzuführen seien.
7. Dagegen erhob … (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 27. Dezember 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die Einsprache sei rechtzeitig erfolgt. Wann das Schreiben zur Post gebracht worden sei und wann sie es erhalten habe, sei somit nicht nachweisbar. Weil die Ablehnungsverfügung mit ordentlicher Post zugestellt worden sei, könne die Gebäudeversicherung diesen Punkt nicht geltend machen und müsse eine zusätzliche Frist von zehn Tagen tolerieren. Ohne Einsicht in den Bericht sei die Ablehnungsverfügung für sie nicht nachvollziehbar. Diese sei nicht fallspezifisch ausgeführt. Auf ihre Forderung nach Akteneinsicht sei im Einspracheentscheid nicht eingegangen worden. Der Bericht des Schadeninspektors sei ihr nicht zugestellt worden. Sie fordere nochmals Einsicht in die Akten.
8. Mit Vernehmlassung vom 23. Januar 2012 beantragte die Gebäudeversicherung (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Der Einspracheentscheid mit Datum vom 2. November 2012 sei am 3. November 2012 in den Machtbereich der Beschwerdeführerin gelangt, weshalb die Einsprachefrist am 3. Dezember 2012 abgelaufen sei. Die Einsprache mit Datum vom 12. Dezember 2012 sei folglich verspätet gewesen. Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Schaden sei von der Gebäudeversicherung nicht gedeckt. Es sei ein Augenschein durchgeführt worden, welcher bestätigt habe, dass es sich um eine Wasserinfiltration im Bereich der Grenzwand handle. Weil die Lage klar gewesen sei, habe der Schadeninspektor keinen detaillierten Bericht verfasst. Nur das Schadenaufnahmeprotokoll sei rudimentär ergänzt worden und man habe die Ablehnungsverfügung der Beschwerdeführerin mitgeteilt. Diese habe die ablehnende Verfügung sehr wohl nachvollziehen können, weil sie Kenntnis davon gehabt habe, dass es sich um eine Wasserinfiltration im Bereich der Grenzwand handle. Das sei ihr am 2. November und 21. Dezember 2012 in den betreffenden Verfügungen mitgeteilt worden. Ihr sei der Inhalt des Schadensprotokolls mehrfach mitgeteilt worden. Dieses sei zudem verwaltungsintern. Der Vorwurf des verweigerten Akteneinsichtsrechts treffe somit nicht zu.
9. Die Beschwerdeführerin verzichtete in der Folge auf eine Replik.
Auf die übrigen Vorbringen der Parteien sowie auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 21. Dezember 2012 (Einspracheentscheid).
2. a) Zunächst zu prüfen ist, ob die Einsprache rechtzeitig erfolgte. Die Beschwerdegegnerin bestreitet dies. Fest steht, dass die Ablehnungsverfügung, gegen die sich die Einsprache richtete, vom 2. November 2012 datiert und mit A-Post versandt wurde. Die Einsprache datiert vom 12. Dezember 2012 ist am Folgetag bei der Beschwerdegegnerin eingegangen. Ob die Einsprache rechtzeitig, d.h. innert der 30-tägigen Einsprachefrist erfolgte, hängt demnach davon ab, wann die Ablehnungsverfügung der Beschwerdeführerin zugestellt wurde. Die Beschwerdeführerin macht insofern geltend, es liesse sich nicht ermitteln, wann die Einsprache bei ihr eingetroffen sei, weil sie mit A-Post und nicht eingeschrieben versandt wurde. Die Einsprache sei deshalb als rechtzeitig erfolgt zu betrachten.
b) Wer die Beweislast trägt, bestimmt sich in verfahrensrechtlichen Fragen nach dem allgemeinen, auch in Art. 8 des Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) zum Ausdruck kommenden Rechtsgrundsatz, wonach sich die Beweislosigkeit einer Tatsache zu Ungunsten desjenigen ausschlägt, der aus ihrem Vorhandensein ein Recht ableitet (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 09 11 vom 27. August 2009 E.2a). Somit müsste die Beschwerdegegnerin den Nachweis des Zeitpunktes der Zustellung der mit A-Post versandten Ablehnungsverfügung erbringen, da sie daraus die Verspätung der Einsprache und damit den Grund für das Nichteintreten auf diese ableiten will. Bei nicht eingeschriebenen Postsendungen muss bei Bestreitung des Zustelldatums oder der Zustellung überhaupt im Zweifel auf die Darstellung des Empfängers abgestellt werden (BGE 136 V 295 E.5.9 m.w.H.). Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen vor, es gebe bezüglich des Datums der Verfügungszustellung überhaupt keine Darstellung der Beschwerdeführerin, auf welche abgestellt werden könnte. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, es sei nicht „beweisbar“, wann die Ablehnungsverfügung zur Post gebracht worden sei. Weil sie mit A-Post (und nicht eingeschrieben), mithin mit ordentlicher Post, zugestellt worden sei, könne die Beschwerdegegnerin diesen Punkt nicht geltend machen und müsse eine zusätzliche Frist von zehn Tagen tolerieren (womit die Einsprache rechtzeitig erfolgt wäre). Die Beschwerdegegnerin wendet dagegen ein, sie schicke Verfügungen nur per A-Post. Für die Zustellung sei kein strikter Nachweis vorausgesetzt; es genüge, dass aufgrund der konkreten Umstände der Zeitraum hinreichend klar bestimmt werden könne, in dem die Sendung in den Machtbereich des Empfängers gelangt sein müsse. Sie, die Beschwerdeführerin, sei noch nie mit dem Vorwurf konfrontiert worden, eine Verfügung sei nicht am Datierungstag versandt worden oder viel später als am Folgetag beim Empfänger eingegangen. Sie verfüge über ein professionelles Sekretariat. Die Verfügung sei, weil am Freitag, 2. November 2012, versandt, am 3. November 2012 in den Machtbereich der Beschwerdeführerin gelangt. Die Einsprachefrist sei somit am 3. Dezember 2012 abgelaufen. Es sei unglaubwürdig, dass die am Folgetag zugestellte A-Post-Sendung erst mit neuntägiger Verspätung der Beschwerdeführerin ausgehändigt worden sei. Das Verhalten der Beschwerdeführerin verstosse überdies gegen Treu und Glauben, hätte sie die Verspätung doch sonst in der Beschwerde erwähnt und das Zustellcouvert eingereicht.
Aufgrund der nachvollziehbaren Darstellung der Beschwerdegegnerin ist davon auszugehen, dass Verfügungen von dieser am Datierungstag verschickt werden. Somit ist für den vorliegenden Fall auch davon auszugehen, dass die Ablehnungsverfügung, welche vom 2. November 2012 datiert, an diesem Tag zum Versand aufgegeben wurde. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin nicht eine verspätete Zustellung geltend macht, sondern lediglich vorbringt, die Zustellung sei nicht beweisbar, wodurch sie das geschilderte Versandprozedere der Beschwerdegegnerin für den vorliegenden Fall nicht in Zweifel zu ziehen vermag. Die Beschwerdeführerin muss sich zudem entgegen halten lassen, dass sie nicht einmal in der (von ihr ungenutzten Möglichkeit zur) Replik Ausführungen zum Zeitpunkt des Verfügungsempfanges macht, obschon sie aufgrund der Anträge und der Argumentation in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin Anlass dazu gehabt hätte und gewusst hat, dass dieser Zeitpunkt für die Eintretensfrage vor der Vorinstanz und damit für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens von entscheidender Bedeutung war bzw. ist.
c) Die postalische Zustellung von A-Post-Sendungen erfolgt in der Regel am folgenden (Arbeits-)Tag. Somit kann mit grosser Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass die vom 2. November 2012 datierte Ablehnungsverfügung der Beschwerdeführerin am 3. November 2012, spätestens aber – zugunsten der Beschwerdeführerin – am Montag, 5. November 2012, zugestellt wurde. Es gibt keine Hinweise für eine aussergewöhnliche Verzögerung und die Beschwerdeführerin macht konkret auch keine solche geltend. Sie führt, wie bereits erwähnt, lediglich aus, der Nachweis der Zustellung könne nicht erbracht werden. Somit ist im vorliegenden Fall von der Zustellung der Ablehnungsverfügung spätestens am 5. November 2012 auszugehen. Mit der Einsprache, welche vom 12. Dezember 2012 datiert, wurde die 30-tägige Einsprachefrist demnach verpasst. Die Ablehnungsverfügung erwuchs damit in Rechtskraft, weshalb die vorliegende Beschwerde aus diesem Grund abzuweisen ist.
3. a) Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbstständigen Grundrechtes (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 1673 ff.). Neben den sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergebenden Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften Anwendung (BGE 134 I 140 E.5.3; 131 I 185 E.2.1).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das Verwaltungsverfahren wird auf kantonaler Ebene durch Art. 16 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden (VRG; BR 370.100) gewährleistet. Er beinhaltet u.a. auch ausdrücklich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 17 VRG; BGE 132 II 485 E.3). Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich dabei grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d.h. entscheidrelevant sind oder sein könnten. Eine Ausnahme besteht bei Akten des internen amtlichen Verkehrs. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich aus dem Gehörsanspruch kein Anspruch auf Einsicht in interne Verwaltungsdokumente ableiten (BGE 115 V 297 E.2g/aa). Als solche gelten Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.). Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 129 IV 141 E.3.3.1; 125 II 473 E.4a). Dies gilt insbesondere für Berichte verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (BGE 115 V 297 E.2g/bb).
b) Die Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Beschwerde Einsicht in die Akten, worunter insbesondere der Bericht des Schadeninspektors falle. Sie macht geltend, dass der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin ohne Kenntnis dieses Berichtes für sie nicht nachvollziehbar sei. Die Beschwerdegegnerin ihrerseits stellt sich auf den Standpunkt, dass der Schadeninspektor keinen detaillierten Bericht verfasst habe, weil die Rechtslage klar gewesen sei. Nach dem Augenschein sei nur das Schadenaufnahmeprotokoll rudimentär ergänzt worden. Die die Beschwerdeführerin selbst Kenntnis vom Schaden gehabt und diesen auch selbst gemeldet habe, sei für sie die Ablehnungsverfügung denn auch nachvollziehbar gewesen. Im Übrigen sei ihr der Inhalt des Schadenprotokolls mehrfach – auch mündlich – mitgeteilt worden.
Bereits aus dem Schreiben der Beschwerdeführerin an ihre Nachbarin vom 17. Oktober 2012 geht hervor, dass die Beschwerdeführerin über die Art des Schadens und dessen Ursache vollumfänglich informiert war. In der Ablehnungsverfügung vom 2. November 2012 wurde ihre Darstellung gegenüber …, dass es sich um eine Wasserinfiltration in die Seitenwand ihrer Liegenschaft handle, von der Beschwerdegegnerin bestätigt, ebenso in der Einspracheverfügung vom 21. Dezember 2012. Die Beschwerdeführerin war also nicht nur in der Lage, sachgerecht Einsprache gegen die Ablehnungsverfügung zu erheben, sie war auch in der Lage, sachgerecht gegen den Einspracheentscheid Beschwerde zu erheben. Das Schadenprotokoll musste ihr nach dem vorstehend Gesagten nicht zur Einsicht zugestellt werden, zumal dieses sich darauf beschränkte, an sich feststehende (und auch der Beschwerdeführerin bekannte) Tatsachen sachverständig zu würdigen, und demzufolge als verwaltungsinterne Akte zu qualifizieren ist. Das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin wurde demnach nicht verletzt. Ihre diesbezügliche Beschwerde ist abzuweisen.
4. a) Nach Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung im Kanton Graubünden (GebVG; BR 830.100) erbringt die Gebäudeversicherung u.a. Leistungen, wenn Gebäudeschäden durch Elementarschäden entstanden sind, wie z.B. durch Hochwasser und Überschwemmung (Abs. 1 lit. c). Ausgeschlossen nach Art. 11 Abs. 2 GebVG sind Schäden, die nicht auf eine Einwirkung von aussergewöhnlicher Heftigkeit zurückgehen oder die auf ein fortgesetztes Einwirken zurückzuführen sind (lit. a), sowie Schäden, die voraussehbar waren und deren Entstehung durch rechtzeitige, zumutbare Massnahmen hätten verhindert werden können (lit. b). Nicht gedeckte Elementarschäden im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c GebVG sind gemäss Art. 2 lit. b der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton Graubünden (VOzGebVG; BR 830.110) folglich und insbesondere Schäden, die infolge Wasserinfiltration durch Dächer und Umfassungsgebäude, Grundwasser, Rückschwallwasser Frostschäden sowie Eisbildung auf Dächern entstanden sind. Nach der Lehre kann von einem Elementarereignis nur gesprochen werden, wenn es auf ein Naturereignis zurückgeht, das plötzlich und mit ausserordentlicher Heftigkeit auf versicherte Sachen einwirkt. Von Elementarschäden ist zu sprechen, wenn sie die adäquat kausale Folge eines versicherten Elementarereignisses sind, nicht vorhersehbar waren und mit zumutbaren Vorkehren nicht abgewendet werden konnten (vgl. Gerspach, in: Glaus/Honsell, Gebäudeversicherung, Systematischer Kommentar, Basel 2009, 2. Kapitel, Rz. 87).
b) Weder in ihrer Einsprache noch in ihrer Beschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, es treffe nicht zu, dass der Schaden nicht in den Deckungsbereich der Gebäudeversicherung falle. Dies trifft denn auch nicht zu, wie die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid zu Recht festhielt. Die vorliegende Wasserinfiltration, die sich über einen längeren Zeitraum hinzog, ist durch „fortgesetztes Einwirken“ im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a GebVG entstanden, weshalb der dadurch entstandene Schaden (Feuchtigkeitsschaden an den Wänden inkl. Pilzbildung) von der Gebäudeversicherung nicht gedeckt ist. Im Weiteren hätte der Schaden mit zumutbaren baulichen Massnahmen der Nachbarin (Reparatur des Daches) verhindert werden können, weshalb auch aus diesem Grund vorliegend klarerweise nicht von einem Elementarschaden auszugehen ist. Der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin erweist sich insofern als rechtens. Die Beschwerde ist deshalb auch diesbezüglich abzuweisen, sofern die Schadensdeckung durch die Gebäudeversicherung überhaupt als geltend gemacht zu betrachten ist.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 21. Dezember 2012 (Einspracheentscheid) insoweit rechtens war. Da die Beschwerdegegnerin – zu Recht – von einer verspäteten Einsprache der Beschwerdeführerin ausgegangen ist, hätte ihr Entscheid auf Nichteintreten lauten müssen. Stattdessen hielt sie fälschlicherweise an ihrer Ablehnungsverfügung vom 2. November 2012 fest, was materiell ein Eintreten auf die Angelegenheit voraussetzt. Auf das vorliegende Verfahren hat dies indes keinen Einfluss, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zugesprochen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1‘500.--
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
1‘766.--
gehen zulasten der Beschwerdeführerin und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.