VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 13 56
1. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin Bernhard
URTEIL
vom 4. September 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cavegn,
Beschwerdeführer
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Lohnforderung (Einreihung)
1. A._____ ist seit 2001 Chef der Dienststelle N._____ und zusätzlich ab 2004 zunächst zweiter Stellvertreter des Abteilungsleiters und seit Oktober 2010 einer von zwei Stellvertretern. Im Rahmen der Revision der Funktionsbewertung und Neueinreihung der Mitarbeitenden der Kantonalen Verwaltung legte die Regierung die Einreihung in Funktionsklassen und Gehaltsklassen aller namentlich aufgeführten Dienststellenleitenden und deren Stellvertretern per 1. Oktober 2010 fest. Die Funktionsbewertung wurde aufgrund der Kriterien von Art. 12 Abs. 1 der Personalverordnung (PV; BR 170.410) sowie auf der Grundlage der massgebenden Stellenbeschreibung mit dem elektronischen Bewertungssystem der B._____ AG ermittelt. Gemäss dieser Bewertung erreichte A._____ eine Arbeitswertzahl von 291 Punkten – gleichviel wie C._____, damals Erster Staatsanwalt und designierter Leitender Staatsanwalt des Kantons Graubünden (die Bewertung wurde bezogen auf die Funktion 'Leitender Staatsanwalt' vorgenommen). Damit lagen beide Funktionen im sich überschneidenden Bandbereich der Funktionsklassen 24 (eindeutig Funktionsklasse 24: bis 288 Punkte) und 25 (eindeutig Funktionsklasse 25: ab 299 Punkten), was zur Folge hatte, dass eine eindeutige Zuweisung zu einer Klasse vorzunehmen war.
2. A._____ wurde im September 2010 von der Regierung in die objektive Funktionsklasse 24 und die subjektive Gehaltsklasse 25 eingereiht, während er bisher sowohl in der Funktions- als auch in der Gehaltsklasse bei 24 ½ eingereiht war. Staatsanwälte wurden ebenfalls in die Funktionsklasse 24 eingereiht, Leitende Staatsanwälte hingegen in die objektive Funktionsklasse 25, wobei diese Zuweisungen durch das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden (DJSG) erfolgten.
3. A._____ stellte in der Folge am 10. November 2010 ein Wiedererwägungsgesuch an die Regierung und beantragte, die Funktion des Chefs bei der Dienststelle N._____ objektiv in dieselbe Klasse wie die Funktion Leitender Staatsanwalt einzureihen, nämlich in die Funktionsklasse 25, was dann aufgrund seiner Stellvertretungsfunktion eine subjektive Einreihung in die Gehaltsklasse 26 zur Folge hätte. Er begründete sein Begehren damit, dass seine Funktion über derjenigen der Staatsanwälte stehen dürfte und wohl mit derjenigen eines Leitenden Staatsanwaltes gleichzusetzen sei.
4. Am 23. November 2010 teilte das Personalamt A._____ mit, dass der neue Abteilungsleiter, welcher seine Stelle erst per 1. Januar 2011 antrete, die Gelegenheit erhalten solle, zu seinem Wiedererwägungsgesuch Stellung zu nehmen. Deshalb wurde mit der Behandlung des Gesuchs zugewartet. Auf Ersuchen des Personalamtes nahm der designierte Leitende Staatsanwalt C._____ mit Schreiben vom 13. Dezember 2010 Stellung zur Funktionsbewertung des Chefs bei der Dienststelle N._____. Er kam dabei zum Schluss, dass institutionell betrachtet die Stellung eines Leitenden Staatsanwaltes höher anzusiedeln sei als jene des Chefs bei der Dienststelle N._____.
5. Auf den 1. September 2011 trat die neue Organisationsstruktur der Abteilung in Kraft, wodurch Aufgaben und Zuständigkeiten gewisser Dienststellenleitenden änderten und neue Funktionen geschaffen wurden. Deshalb wurden die von diesen Neuerungen betroffenen Stellen unter Berücksichtigung der neuen Stellenbeschriebe neu bewertet und ihre Einreihungen angepasst. Im Ergebnis blieben dabei die Einreihungen des Chefs bei der Dienststelle N._____ und des Chefs der Dienststelle P._____, beide zugleich Stellvertreter des Abteilungsleiters, mit Funktionsklasse 24 und Gehaltsklasse 25 unverändert.
6. Im Oktober 2011 beauftragte das Personalamt die Firma B._____ AG mit der Erstellung eines Gutachtens betreffend korrekte Bewertung der beiden in Frage stehenden Funktionen. Der Gutachter kommt dabei zum Schluss (act. 14 Regierung), dass beide Funktionen plausibel und nachvollziehbar bewertet worden seien und es folgerichtig sei, dass beide dieselbe Punktezahl erreichten, wobei man der Funktion 'Leitender Staatsanwalt' in Bezug auf die Sprachanforderungen auch einen Punkt mehr hätte geben können. Was den Pikettdienst betreffe, so seien beide Funktionen gleichermassen wohlwollend bewertet worden. Eine institutionelle Betrachtung sei für diese Bewertung nicht relevant, weil sich die Bewertung nur zu Anforderungen äussere, welche von institutionellen Stellungen unabhängig seien. Weil die Funktion 'Staatsanwalt' in der Funktionsklasse 24 eingereiht sei, sei die Einreihung der Funktion 'Leitender Staatsanwalt' in der Funktionsklasse 25 aus interner Gerechtigkeit jedoch nachvollziehbar.
7. D._____ als Abteilungsleiter hielt mit Schreiben vom 31. Oktober 2011 die Einreihung des Chefs bei der Dienststelle N._____ sowohl unter der alten als auch unter der neuen Organisationsstruktur als angemessen und im innerbetrieblichen Quervergleich richtig. In der neuen Organisationsstruktur seien die Abteilungsleiter Chef bei der Dienststelle N._____ und Chef bei der Dienststelle P._____ aufgrund ihrer Verantwortungskomplexität bereits höher eingereiht als die anderen Abteilungsleiter. Eine zusätzliche Anhebung würde zu erheblichen innerbetrieblichen Unstimmigkeiten führen.
Per 1. Juli 2012 folgte E._____ als Abteilungsleiter auf den vom Bund zu einer höheren Funktion berufenen D._____
8. Am 1. September 2012 trat bei der Abteilung eine weitere Änderung der Organisationsstruktur in Kraft. So wurde dem Chef bei der Dienststelle N._____ zusätzlich die Verantwortung über das Rapportierungssystem der Abteilung übertragen. Damit einhergehend wurde dem Chef bei der Dienststelle N._____ per 1. August 2012 eine zusätzliche Stelle unterstellt (vgl. act. 16 Regierung; die Stelle wird dabei mit 'Sachbearbeiter S._____ bzw. Chef T._____ bezeichnet, die Funktionsbezeichnung lautet 'ICT-Systemspezialist'). Anlässlich einer Besprechung mit dem Leiter des Personalamtes am 6. Februar 2013 äusserte sich der neue Abteilungsleiter zu den Veränderungen in Bezug auf die neue Organisationsstruktur. Aufgrund dieser Entwicklung liege heute die Verantwortung des Chefs bei der Dienststelle N._____ höher als diejenige des Chefs der Dienststelle Q._____. Um die innerbetriebliche Gerechtigkeit auf oberster Führungsebene herzustellen und – weil angemessen und richtig – beantragte er die Höhereinreihung der Funktion des Chefs bei der Dienststelle N._____ in die Funktionsklasse 25 und daraus folgend die subjektive Einreihung in die Gehaltsklasse 26.
9. In seinem Mitbericht vom 27. Februar 2013 stufte das Personalamt die beantragte Höhereinreihung als rechtlich zulässig und möglich ein; eine solche erscheine zudem aufgrund der seit der letzten Einreihung erfolgten Änderung in der Organisationsstruktur als nachvollziehbar und gerechtfertigt. Gleichzeitig wies das Personalamt auf mögliche Konfliktpotentiale der strittigen Höhereinreihung hin, nämlich nachziehende Höhereinreihungsgesuche der übrigen dem Abteilungsleiter direkt unterstellten Dienststellenleitenden einerseits und andererseits der Stelleninhaber der Funktionen 'Staatsanwalt' und Leitender Staatsanwalt', alle aufgrund der subjektiven Meinung, dass mit dieser Höhereinreihung die innerbetriebliche Gerechtigkeit nicht mehr gegeben sei.
10. Mit Beschluss vom 18., mitgeteilt am 19. Juni 2013 hielt die Regierung an ihren im Juni und September 2010 verfügten Einreihungen von A._____ in die Funktionsklasse 24 und die Gehaltsklasse 25 fest. Sie hielt dabei fest, dass die Zuweisung beim Chef bei der Dienststelle N._____ insbesondere mit Blick auf die innerbetriebliche Gerechtigkeit innerhalb der Abteilung und über diese hinaus innerhalb des ihr zukommenden Ermessensspielraumes korrekt erfolgt sei. Die Regierung verwies in ihrem Entscheid insbesondere auf das Gutachten der B._____ AG, die Stellungnahme des D._____ und die Stellungnahme der Staatsanwaltschaft.
11. Mit Beschwerde vom 19. Juli 2013 stellt A._____ (Beschwerdeführer) folgende Rechtsbegehren:
"1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben.
2. Der Beschwerdeführer sei per 1. Oktober 2010, eventualiter per 1. September 2012, in die Funktionsklasse 25 und in die subjektive Gehaltsklasse 26 einzureihen.
3. Unter vollumfänglicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons Graubünden."
Zur Begründung führt der Beschwerdeführer aus, dass die Funktionsbewertungen Chef bei der Dienststelle N._____ und Leitender Staatsanwalt die gleiche Punktezahl von 291 ergeben hätten. Die Regierung habe anschliessend bei der Zuweisung in eine Funktionsklasse ihr Ermessen überschritten, indem sie ihren Entscheid auf eine irrelevante (Staatsanwaltschaft) und eine widerlegte Stellungnahme abstellte und dabei willkürlich Beurteilungen des E._____ und des Personalamtes ausser Acht liess. Der Schluss der Regierung, ihre Zuweisung beruhe auf einer gründlichen Wertung und Abwägung der unterschiedlichen Faktoren, erweise sich im Ergebnis als unhaltbar und sehr stossend. Im Übrigen sei auch das Gebot der Rechtsgleichheit verletzt. Die Zuweisung der Regierung stelle zudem für die Zeit nach dem 1. September 2012 eine Verletzung von Art. 12 Abs. 2 PV dar, weil ab diesem Zeitpunkt dem Chef bei der Dienststelle N._____ eine grössere Führungsverantwortung übertragen worden sei, was von der Regierung unberücksichtigt geblieben sei.
12. Mit Eingabe vom 17. September 2013 beantragte die Regierung die Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie hält dem Beschwerdeführer entgegen, dass das Personalamt nicht die Höhereinreihung beantragt habe, sondern diese bloss als rechtlich zulässig und möglich bezeichnet habe, gleichzeitig aber auch auf die Gefahr von weiteren Begehrlichkeiten anderer Funktionsträger hingewiesen habe. Die Regierung bestreitet, einseitig auf die Stellungnahme der Staatsanwaltschaft abgestellt zu haben und verweist auch auf die unterschiedlichen Einschätzungen des alten und des neuen Abteilungsleiters Die Regierung bestreitet nicht, dass dem Beschwerdeführer per 1. September 2012 eine grössere Führungsverantwortung übertragen worden sei, indem er seit diesem Zeitpunkt die Verantwortung für eine weitere Abteilung trägt und ihm hierfür ein zusätzlicher Mitarbeiter unterstellt worden sei; dieser Umstand habe aber keine Auswirkungen auf das Ergebnis der Arbeitsplatzbewertung gehabt. Schliesslich weist die Regierung darauf hin, dass der Beschwerdeführer insgesamt im Ergebnis von der Revision der Arbeitsplatzbewertung profitiert habe.
13. In seiner Replik vom 31. Oktober 2013 sieht sich der Beschwerdeführer durch die Vernehmlassung der Regierung in seiner Argumentation bestärkt. So lasse die Regierung sämtliche für eine höhere Einreihung sprechende Stellungnahmen ausser Acht und stelle stattdessen weiterhin auf die einseitige Stellungnahme der Staatsanwaltschaft ab sowie auf eine widerlegte und überholte Stellungnahme des früheren Abteilungsleiters. Gegenstand des angefochtenen Beschlusses sei zudem einzig die objektive Einreihung – eine Vermischung von objektiver und subjektiver Einreihung sei willkürlich.
14. Die Regierung verzichtete mit Mitteilung vom 13. November 2013 auf eine Duplik.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss der Regierung vom 18., mitgeteilt am 19. Juni 2013 betreffend Höhereinreihung der Stelle 'Chef bei der Dienststelle N._____' um eine Funktionsklasse. Gemäss Art. 66 Abs. 4 lit. b des Personalgesetzes des Kantons Graubünden (PG; BR 170.400) können Lohnkürzungen von mehr als einem Monatslohn und weitere vermögensrechtliche Ansprüche innert 30 Tagen seit der schriftlichen Mitteilung mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Vorliegend ist die Höhereinreihung das zentrale Thema. Eine Höhereinreihung würde einen höheren Lohn nach sich ziehen, weshalb es sich vorliegend um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt. Zudem hat auch das Bundesgericht im Entscheid 4A_239/2014 vom 2. Juli 2014 in Erwägung 2.3 festgehalten, dass nach konstanter Praxis als nicht vermögensrechtlich bloss Streitigkeiten über Rechte zu betrachten seien, die ihrer Natur nach nicht in Geld geschätzt werden könnten (unter Verweis auf BGE 139 II 404 E.12.1 S. 448; 108 II 77 E. 1a S. 78). Es müsse sich um Rechte handeln, die weder zum Vermögen einer Person gehörten noch mit einem vermögensrechtlichen Rechtsverhältnis eng verbunden seien. Dass die genaue Berechnung des Streitwertes nicht möglich oder dessen Schätzung schwierig sei, genüge nicht, um eine Streitsache als eine solche nicht vermögensrechtlicher Natur erscheinen zu lassen. Massgebend sei, ob mit der Klage (vorliegend: Beschwerde) letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt werde. Sei dies der Fall, liege eine vermögensrechtliche Streitigkeit vor (unter Verweis auf BGE 139 II 404 E.12.1 S. 448; 135 III 578 E.66.3 S. 581, je mit Hinweisen). Auch im Lichte dieser Ausführungen des Bundesgerichts kann vorliegend ohne Zweifel von einer vermögensrechtlichen Angelegenheit ausgegangen werden und der Beschwerdeführer hat somit korrekterweise eine Beschwerde nach Art. 66 Abs. 4 lit. b PG an das Verwaltungsgericht gerichtet. Anzumerken bleibt, dass Art. 63 Abs. 1 lit. e des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100), wonach das Verwaltungsgericht vermögensrechtliche Ansprüche aus öffentlichem Dienstverhältnis im Klageverfahren beurteilt, hinter die spezialgesetzliche Norm des Personalgesetzes zurücktritt und vorliegende Sache auch deshalb im Beschwerdeverfahren beurteilt wird. Auf die überdies frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. Die Kognition des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus Art. 51 VRG, wobei vorliegend insbesondere die Überprüfungsbefugnis hinsichtlich einer möglichen Überschreitung und eines Missbrauchs des Ermessens im Zentrum steht.
b) Ob es sich beim Schreiben des Beschwerdeführers vom 10. November 2010 tatsächlich um ein Wiedererwägungsgesuch oder aber um ein Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung handelte, spielt vorliegend keine Rolle und die Regierung hat dies in Erwägung 1 des angefochtenen Beschlusses richtigerweise auch offen gelassen, da beide Qualifikationen in gleicher Weise den Rechtsweg öffneten.
2. Gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. a PG zeichnet die Regierung für die Anstellung des Chefs bei der Dienststelle N._____, der gleichzeitig einer von zwei Stellvertretern des Abteilungsleiters ist, verantwortlich. Die Einreihung der einzelnen Funktionen in Funktionsklassen und Gehaltsklassen ist gemäss Art. 21 PG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 der Personalverordnung des Kantons Graubünden (PV; BR 170.410) folglich durch die Regierung als Anstellungsinstanz vorzunehmen. Art. 12 Abs. 1 PV enthält in Verdeutlichung der Vorgaben von Art. 21 Abs. 2 PG die Kriterien, welche für die Einreihung in die objektive Funktionsklasse zu berücksichtigen sind. Dabei sind die Kriterien pro Funktion analytisch und systematisch zu ermitteln (Art. 12 Abs. 2 PV). Schliesslich ist die Einreihung der Funktionen in Funktionsklassen von der Anstellungsinstanz im Einvernehmen mit dem Personalamt vorzunehmen (Art. 12 Abs. 3 PV).
Der Beschwerdeführer rügt vorliegend nicht eine fehlerhafte Feststellung des Sachverhaltes. Gerügt werden die falsche Anwendung von Art. 21 PG in Verbindung mit Art. 12 PV, sowie Verletzungen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sowie Ermessensfehler.
3. a) In Bezug auf die fehlerhafte Ausübung des pflichtgemässen Ermessens bemängelt der Beschwerdeführer, dass sich das Belassen seiner Funktion in der Funktionsklasse 24 lediglich auf die eingeholten Stellungnahmen der Staatsanwaltschaft vom 13. September 2010 und des nicht mehr amtierenden D._____ vom 31. Oktober 2011 stützte. Dabei sei die Stellungnahme der Staatsanwaltschaft irrelevant, da sie die Einreihung der Funktion des Beschwerdeführers gar nicht konkret thematisiere und zudem die B._____ AG in ihrem Gutachten klargestellt habe, dass die vorgebrachte institutionelle Rechtfertigung der unterschiedlichen Einreihung für die Funktionsbewertung irrelevant sei. Weiter sei die Stellungnahme des D._____ durch die seither erfolgte Stellungnahme des aktuellen E._____ widerlegt. Die Nichtberücksichtigung der jüngeren Stellungnahme, welche zudem – im Gegensatz zur älteren – die seitherige Entwicklung in der Organisationsstruktur der Abteilung berücksichtige, sei willkürlich erfolgt. So habe gerade der neue Abteilungsleiter eine Höhereinreihung des Beschwerdeführers aus Gründen der innerbetrieblichen Gerechtigkeit als angemessen und richtig erachtet, dies unter Hinweis auf die grössere Führungsverantwortung des Beschwerdeführers auf oberster Führungsebene und der Übernahme der Verantwortung für das T-System der Abteilung. Ebenfalls willkürlich sei die Nichtberücksichtigung des Mitberichts des Personalamtes vom 27. Februar 2013, welches den Antrag auf Höhereinreihung des Beschwerdeführers im Einklang mit dem Abteilungsleiter und des Departements für Justiz, Sicherheit und Gesundheit (DJSG) unter Hinweis darauf, dass der Antrag angesichts der seit der letzten Einreihung durch die Regierung erfolgten Organisationsstruktur nachvollziehbar und gerechtfertigt erscheine, unterstützte. Damit sei auch Art. 12 Abs. 3 PV verletzt, welcher den Entscheid der Anstellungsinstanz im Einvernehmen mit dem Personalamt vorsehe. Es sei insgesamt von der Regierung nicht eine gründliche Wertung und Abwägung der unterschiedlichen Faktoren vorgenommen worden. Die Regierung indessen bestreitet, die grössere Führungsverantwortung des Beschwerdeführers durch die Zuweisung der neuen Verantwortung nicht berücksichtigt zu haben. Sie führt dabei aus, dass die Unterstellung der neuen Einheit 'Projektleitung T-System' nicht zu einer Veränderung in der Bewertung des Kriteriums 'Führungsanforderungen' geführt habe. Auch seien die zusätzlichen Anforderungen, welche sich aus der neuen Führung ergäben, in der Bewertung des Kriteriums 'Schwierigkeitsgrad' bereits enthalten. Die Regierung verweist diesbezüglich auf das Bewertungsprotokoll der Funktion 'Chef bei der Dienststelle N._____' der B._____ AG, insbesondere auf die Punkte 'Führungsanforderungen', 'Schwierigkeitsgrad der Aufgaben' und 'Verantwortungsrahmen' (vgl. Beilage 5 Regierung). Dem Beschwerdeführer gelinge es jedenfalls nicht, substantiiert darzulegen, inwiefern die zusätzliche Aufgabe durch die Bewertung des Kriteriums 'Schwierigkeitsgrad' ungenügend abgedeckt sein sollte.
b) Das Gutachten der B._____ AG bestätigt die Punktezahlen für den Chef bei der Dienststelle N._____ und den Leitenden Staatsanwalt mit jeweils 291 Punkten, wobei – so die Gutachter – man dem Leitenden Staatsanwalt beim Kriterium 'Sprachkompetenz' eventuell noch einen Punkt mehr hätte geben können. Dieses Gutachten vom November 2011 erfolgte unter Berücksichtigung der Anpassung der Organisationsstruktur per 1. September 2011. Nicht berücksichtigt ist im Gutachten hingegen die erneute Anpassung der Organisationsstruktur per 1. September 2012. Mit dieser Anpassung wurde dem Beschwerdeführer zusätzlich die Führungsverantwortung übertragen für das System S._____ zur Bewirtschaftung aller operativen Daten der Abteilung, bestehend aus mehreren Applikationen zur Datenerfassung, Rapportierung und Geschäftssteuerung sowie einer zentralen Datenbank (T-System). Hierfür wurde dem Beschwerdeführer eine zusätzliche Stelle unterstellt, nämlich diejenige des Sachbearbeiters. Wie die Regierung richtig ausführt, erfolgte die Funktionsbewertung für den Chef bei der Dienststelle N._____ bei der 'Führungsverantwortung' im Unterkriterium 'Führung von Führenden' mit 'Führen von 4 bis 6 Einheiten' (Beilage 5 Regierung). Gemäss Organigramm der Abteilung vom 23. August 2013 (Beilage 18 Regierung) sind dem Beschwerdeführer vier Einheiten mit Subeinheiten unterstellt; hinzu kommt ein Sekretariat und neu die Einheit T-System, welche aus dem bereits erwähnten S._____-Sachbearbeiter besteht. Letztere beiden Einheiten enthalten keinerlei Substruktur, sodass sich im Kriterium 'Führungsverantwortung' keine relevante Neuerung ergeben hat. Da bewertungstechnisch keine erhöhte Führungsverantwortung vorliegt, konnte eine solche auch nicht berücksichtigt werden. Dasselbe resultiert in Bezug auf die gerügte willkürliche Nichtberücksichtigung der zusätzlichen Aufgabe: Auch hier ist den zusätzlichen Anforderungen, welche mit der Führung von S._____ einhergehen in der Funktionsbewertung im Kriterium 'Schwierigkeitsgrad der Aufgaben' mit seinen Unterkriterien hinlänglich Rechnung getragen. So verweist die Regierung zu Recht auf das Urteil des Bundesgerichts 8C_5/2012 vom 16. April 2013 E.5.5, wonach besonders fähige und erfahrene Mitarbeiter mit komplexeren Aufgaben betraut werden können, ohne dass dies jeweils zu einer Höhereinreihung führen müsste.
Allerdings lässt sich im Entscheid der Regierung diesbezüglich keine ausführlichere Begründung finden. Insbesondere auf die Anpassung der Organisationsstruktur per 1. September 2012, also die Zuweisung der Führungsverantwortung für S._____ an den Beschwerdeführer, wird im angefochtenen Entscheid nicht näher eingegangen. Es kann nicht genügen, zu schreiben, die Regierung sei der Überzeugung, bei ihrer Entscheidfindung alle wesentlichen Punkte mitberücksichtigt zu haben und die Zuweisung beruhe auf einer gründlichen Wertung und Abwägung der unterschiedlichen Faktoren, ohne sich in der Begründung tatsächlich damit auseinanderzusetzen. Dieser Umstand stellt aber nicht eine falsche Ausübung des Ermessens dar, sondern eine Verletzung der Begründungspflicht, also eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Grundsätzlich kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch ein Nachschieben einer fundierten Begründung – wie in der Vernehmlassung der Regierung erfolgt – geheilt werden. Obwohl dies grundsätzlich umstritten ist, weil der Instanzenzug damit verkürzt wird und der Betroffene sich gegenüber einem negativen Entscheid einer Behörde durchsetzen muss, erscheint es hier zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs gerechtfertigt (Häfelin/Müller/ Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1711). Diesem Umstand wird aber im Kostenpunkt Rechnung zu tragen sein.
c) Was die gegensätzlichen Stellungnahmen der beiden Abteilungsleiter betrifft, so kommt der erste Ende Oktober 2011 – und damit unter Berücksichtigung der Änderung in der Organisationsstruktur per 1. September 2011 – zum Schluss, dass eine Höhereinreihung des Chefs bei der Dienststelle N._____ im Vergleich zu den anderen Diensstellenleitern angemessen und im innerbetrieblichen Quervergleich richtig sei, was anhand der anderen Dienststellenleiterfunktionen konkret aufgezeigt wird; eine zusätzliche Anhebung der Funktion des Chefs bei der Dienststelle N._____ würde zu erheblichen innerbetrieblichen Unstimmigkeiten führen. Die Stellungnahme des heutigen Abteilungsleiters E._____ kommt dann – unter Berücksichtigung der Änderung der Organisationsstruktur im Zusammenhang mit dem T-System – zum gegenteiligen Schluss, wonach die innerbetriebliche Gerechtigkeit auf oberster Führungsebene aufgrund der grösseren Führungsverantwortung und Übernahme der Verantwortung für das T-System aus dem Gleichgewicht falle, was durch die Höhereinreihung auszugleichen sei. Vor dem Hintergrund des zur Führungsverantwortung bereits Gesagten und der zusätzlichen Verantwortung für das T-System überzeugt die Stellungnahme des E._____ inhaltlich nicht, da die nur geringe und sich auf die Bewertung insgesamt nicht auswirkende Mehrbelastung eine völlig andere Einschätzung nicht plausibel erscheinen lässt. Die Regierung hat deshalb zu Recht nicht darauf abgestellt, sondern die Einschätzung des vorhergehenden Abteilungsleiters zum Massstab gemacht. Allerdings versäumt es die Regierung im angefochtenen Entscheid auch hier, eine nachvollziehbare Begründung abzugeben. Die Ansicht des früheren Abteilungsleiters D._____ wird zwar einlässlich geschildert (E.3 Abs. 4 S. 7 und E.5 letzter Abs. S. 10), doch wird in den Erwägungen die gegenteilige Position des heutigen E._____ mit keinem Wort erwähnt, geschweige denn begründet, weshalb man nicht auf dessen Stellungnahme abstellt. Auch hier liegt folglich eine mangelhafte Begründung vor, welche es – wie bereits aufgezeigt – im Kostenpunkt zu berücksichtigen gilt.
Konsequenterweise trifft denn auch der Vorwurf des Beschwerdeführers zu, der Mitbericht des Personalamtes vom 27. Februar 2013 sei ungenügend berücksichtigt worden. Dieser wird im angefochtenen Entscheid tatsächlich nur im Sachverhalt erwähnt und in den Erwägungen nicht, obschon man sich dort sicherlich damit hätte auseinandersetzen müssen, weil das Personalamt dem Gesuch des Beschwerdeführers auf Höhereinreihung grundsätzlich positiv gegenüber stand. Auch wenn die im Rahmen der Vernehmlassung nachgeschobene Begründung der Regierung zu diesem Punkt richtig sein dürfte – dass nämlich eine Höhereinreihung des Chefs bei der Dienststelle N._____ das Gefüge der Funktionsklassen sowohl in der Abteilung als auch in der Staatsanwaltschaft negativ beeinflussen könnte – so sucht man dazu in den Erwägungen des angefochtenen Entscheids vergeblich nach einer Begründung. Somit ist auch diesbezüglich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs festzustellen, was es wiederum im Kostenpunkt zu berücksichtigen gilt.
Nicht zugestimmt werden kann sodann dem Beschwerdeführer in Bezug auf die Stellungnahme des Ersten Staatsanwaltes vom 13. Dezember 2013. Richtig ist zwar, dass die institutionelle Gerechtigkeit für die Funktionsbewertung irrelevant ist. Hier geht es aber nicht mehr um die Bewertung der Funktion, sondern um die Frage der eindeutigen Zuordnung entweder zur Funktionsklasse 24 oder Funktionsklasse 25. Neben der innerbetrieblichen Gerechtigkeit spielt hier auch die überbetriebliche oder eben die institutionelle Gerechtigkeit eine Rolle. Der Einbezug dieses Gesichtspunktes bei der Einordnung bzw. bei der Beurteilung, ob dem Antrag auf eine Höhereinreihung stattgegeben werden kann, ist nicht sachfremd und deshalb sehr wohl relevant. In diesem Punkt ist auch die Begründung der Regierung korrekt und nachvollziehbar erfolgt, was dann wieder Auswirkungen auf die Kostenverteilung hat.
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt, trifft zwar in formeller Hinsicht weitgehend zu, nicht jedoch in materieller Hinsicht, und zwar weder hinsichtlich des Hauptbegehrens – Höhereinreihung per 1. Oktober 2010 – noch hinsichtlich des Eventualbegehrens – Höhereinreihung per 1. September 2012. Ebenso wenig ist der Entscheid der Regierung willkürlich. Vielmehr hat sie ihren Entscheid im Rahmen ihres Ermessens und auf der Grundlage von Art. 21 PG in Verbindung mit Art. 12 PV getroffen.
4. Der Beschwerdeführer sieht schliesslich eine Verletzung von Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101), dem Gebot der Rechtsgleichheit. Der Beschwerdeführer rügt, dass die Regierung die Zuweisung eines Leitenden Staatsanwaltes in die Funktionsklasse 25 alleine aufgrund der Ansicht des Erstenr Staatsanwaltes zulasse, hingegen bei gleicher Punktebewertung und Antrag des Abteilungsleiters E._____ und des Personalamts dieselbe Einreihung für den Chef bei der Dienststelle N._____ ablehne. Damit verletze der angefochtene Entscheid das in Art. 8 BV statuierte Rechtsgleichheitsverbot.
Die Einreihung der Funktion 'Leitender Staatsanwalt' ist nicht direkt Gegenstand dieses Verfahrens. Der Vorwurf des Beschwerdeführers, die Einreihung dieser Funktion in die Funktionsklasse 25 sei alleine aufgrund der Ansicht des Ersten Staatsanwaltes erfolgt, ist offensichtlich haltlos, fand die Einreihung doch einige Monate vor der Äusserung des Ersten Staatsanwaltes statt, auf welche sich der Beschwerdeführer bezieht. So gesehen fehlt der Rüge bereits jedes Fundament. Aber der Vorwurf trifft auch aus weiteren Gründen nicht zu: So ist zunächst zu beachten, dass die Funktion 'Staatsanwalt' mit 276 Punkten bewertet wurde, was eine eindeutige Zuweisung in die Funktionsklasse 24 nach sich zog. Die Funktionen 'Chef bei der Dienststelle N._____' und 'Leitender Staatsanwalt' erreichen dann ex aequo 291 Punkte, wobei bis 288 Punkte eine eindeutige Zuordnung zur Funktionsklasse 24 zu erfolgen hätte und erst ab 299 Punkten eine eindeutige Zuordnung zur Funktionsklasse 25. Mit anderen Worten liegen die 291 Punkte deutlich näher bei der Funktionsklasse 24 als bei der Funktionsklasse 25, was für beide Funktionen grundsätzlich die Einreihung in die Funktionsklasse 24 näher legen würde. Zu beachten ist aber auch, dass das Gutachten der B._____ AG vom November 2011 ergab, dass man die Punktezahl für die Funktion 'Leitender Staatsanwalt' aufgrund des Kriteriums 'Sprachkompetenz' um einen Punkt erhöhen könnte – im Gegensatz zur Funktion 'Chef bei der Dienststelle N._____', bei der es bei den 291 Punkten bliebe. Damit ist die Funktion 'Leitender Staatsanwalt' schon von der Punktebewertung her leicht im Vorteil. Gewichtiger ist dann aber die Erkenntnis, dass die Einreihung der Funktion 'Leitender Staatsanwalt' in dieselbe Funktionsklasse wie die Funktion 'Staatsanwalt' nur schlecht vorstellbar ist, steht dazwischen doch eine betriebliche Hierarchiestufe. Dieser Umstand spricht klar dafür, dass zur Herstellung der innerbetrieblichen Gerechtigkeit in der Staatsanwaltschaft die Funktion 'Leitender Staatsanwalt' auf die Funktionsklasse 25 angehoben wird. Eine solche Notwendigkeit ist demgegenüber innerhalb der Abteilung nicht ersichtlich, nachdem sich gezeigt hat, dass die zusätzliche Aufgabe und Führungsverantwortung des Beschwerdeführers seit dem 1. September 2012 in der Bewertung der Funktion 'Chef bei der Dienststelle N._____' bereits abgebildet ist. Dies alles sind sachliche und vernünftige Gründe, die eine Funktion anders einzureihen als die andere, womit eine Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit nicht ersichtlich und die entsprechende Rüge abzuweisen ist.
5. a) Zusammenfassend bleibt schliesslich festzuhalten, dass alle Rügen des Beschwerdeführers – die falsche Anwendung von Art. 21 PG in Verbindung mit Art. 12 PV, Verletzungen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sowie Ermessensfehler – ins Leere zielen und die Beschwerde somit vollumfänglich abzuweisen ist.
b) Das Gericht verfolgt bei personalrechtlichen Streitigkeiten in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) die Praxis, dass bei Streitigkeiten aus einem öffentlichen Dienstverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.-- den Parteien keine Gerichtskosten auferlegt werden (vgl. die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 13 94 vom 18. März 2014 E.3b sowie U 12 9 vom 9. Oktober 2012 E.5). Anders als im verwaltungsrechtlichen Klageverfahren, wo eine subsidiäre Anwendung der ZPO explizit zur Kostenlosigkeit des Verfahrens führt, fehlt im Beschwerdeverfahren ein diesbezüglich expliziter Verweis. Allerdings bestimmt auch Art. 72 Abs. 1 VRG, dass den Parteien für Verfahren, die sie verlangt oder veranlasst haben, die Kosten auferlegt werden können, soweit das Verfahren nicht aufgrund besonderer Vorschriften kostenlos ist. Einer analogen Anwendung von Art. 114 lit. c ZPO steht somit auch im Beschwerdeverfahren nichts im Wege. Es stellt sich somit die Frage, ob der Streitwert von Fr. 30'000.-- überschritten ist, zumal das Verfahren nur bis zu einem Streitwert in dieser Höhe kostenlos ist. Vorliegend steht die Einreihung in die Funktionsklassen 24 oder 25 zur Diskussion. Auf den Jahreslohn inkl. 13. Monatslohn gerechnet macht die Differenz mindestens Fr. 7'046.-- beziehungsweise höchstens Fr. 10'010.-- pro Jahr aus (vgl. die Gehaltsskala des Kantons Graubünden gültig ab 1. Januar 2014). Der Beschwerdeführer hat Jahrgang 19.. und wird somit noch mindestens X Jahre zu arbeiten haben. Folglich ist der Streitwert von Fr. 30'000.-- bei weitem überschritten, selbst wenn der Beschwerdeführer nur noch fünf Jahre in seiner heutigen Funktion arbeiten würde (5 x Fr. 7'046.-- = Fr. 35'230.-- beziehungsweise 5 x Fr. 10'010.-- = Fr. 50'050). Das vorliegende Verfahren ist somit nicht kostenlos. Da der angefochtene Entscheid über weite Strecken mangelhaft begründet worden ist und die Regierung somit gegen ihre Begründungspflicht verstossen hat, war eine Anfechtung desselben weitgehend legitim, auch wenn der Entscheid im Ergebnis nun bestätigt worden ist. Folglich erscheint es gerechtfertigt, dass der Beschwerdeführer die eine und die Regierung die andere Hälfte der Kosten zu übernehmen haben. Ebenso hat die Regierung die Hälfte der Parteikosten zu bezahlen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die Honorarnote vom 22. Dezember 2013, welche einen Arbeitsaufwand von 24.85 Stunden à Fr. 250.-- und somit ein Total von Fr. 6'709.50 (inkl. MWST) ausweist, erscheint angemessen. Die Regierung hat den Beschwerdeführer folglich mit Fr. 3'354.75 (inkl. MWST) zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
392.--
zusammen
Fr.
1'892.--
gehen je zur Hälfte zulasten von A._____ und der Regierung des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Regierung des Kantons Graubünden entschädigt A._____ mit Fr. 3'354.75 (inkl. MWST).
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