VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 13 62
1. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuar ad hoc Decurtins
URTEIL
vom 16. September 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ GmbH,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Daniel Perret,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Fischer,
Beschwerdegegnerin
und
Eheleute B._____, sowie
Eheleute C._____,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Matthias Gmünder,
Beschwerdegegnerschaft
betreffend Lärmschutzpolizeianordnung und Bussverfügung
1. Mit Baubescheid Nr. 13/11 vom 11. Juli 2011 erteilte die Gemeinde X._____ (nachfolgend Gemeinde) der A._____ GmbH die Bewilligung zum Neubau einer Autogarage mit zwei Wohnungen. Mit Baubescheid Nr. 1/12 vom 27. Januar 2012 bewilligte die Gemeinde im Zusammenhang mit dem Neubau eine Projektänderung, wobei aus den aufgelegten Plänen hervorging, dass das Projekt auch den Bau einer Autowaschanlage umfassen soll. Zu den Betriebszeiten dieser Autowaschanlage äusserte sich die Baubewilligung indes nicht.
2. Das fragliche Grundstück Parzelle 1925 steht in der Wohn- und Gewerbezone WG 3, in welcher gemäss dem kommunalen Baugesetz mässige Immissionen gemäss Lärmempfindlichkeitsstufe III der Lärmschutzverordnung zulässig sind. Über das Grundstück führt eine Hochspannungsleitung. Die Autowaschanlage wurde eingewandet und es wurden zusätzliche Massnahmen zur Minderung der Immissionen getroffen.
3. Am 26. März resp. am 25. April 2013 erhoben die Eheleute B._____ sowie die Eheleute C._____ (nachfolgend Anzeigeerstatter) gegen die A._____ GmbH sowie deren Geschäftsführer A._____ Strafklage und Anzeige wegen Verletzung der Lärmschutzvorschriften, der Ruhetags- und Polizeigesetzgebung sowie Art. 684 ZGB. In der Folge eröffnete der Gemeindevorstand im Zusammenhang mit dem Betrieb der Waschanlage zwei verschiedene Verfahren: Zum einen ein Verfahren betreffend übermässige Immissionen, zum anderen ein Verfahren wegen Verletzung des kommunalen Polizeigesetzes und des kantonalen Ruhetagsgesetzes.
4. Im Verfahren betreffend übermässige Immissionen beauftragte die Gemeinde am 11. Juli 2013 mittels verfahrensleitender Verfügung die D._____ AG mit der Messung der vom Betrieb der Autowaschanlage ausgehenden Lärm- und Lichtemissionen.
5. Ebenfalls am 11. Juli 2013 erliess die Gemeindeverwaltung im Verfahren betreffend Verletzung des Polizei- und Ruhetagsgesetzes eine Verfügung. Darin kam sie zum Schluss, dass durch den Betrieb der streitigen Selbstbedienungswaschanlage beziehungsweise durch das Zur-Verfügung-Stellen dieser Anlage auch an Sonn- und Feiertagen sowohl Art. 18 des Polizeigesetzes als auch die Art. 2 und 4 des Ruhetagsgesetzes verletzt würden, und zwar unabhängig davon, ob hinsichtlich Lärm- und Lichtimmission Grenzwertüberschreitungen vorliegen würden. Dementsprechend wurde der Geschäftsführer der A._____ GmbH zu einer Busse von Fr. 1‘500.-- verurteilt und unter Androhung von Art. 292 StGB angewiesen, die künftige Nutzung der Waschanlage ausserhalb der im Polizeigesetz aufgeführten Betriebszeiten und an Sonn- und Feiertagen zu unterbinden. Ausserdem wurden ihm die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2‘000.-- auferlegt.
6. Gegen diese Bussenverfügung vom 11. Juli 2013 erhob die A._____ GmbH (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 12. August 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Bussenverfügung, die Freisprechung von Schuld und Strafe sowie eventualiter die Reduzierung der verfügten Busse auf ein angemessenes Mass. In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Dabei führte sie aus, dass in der rechtskräftigen Baubewilligung für die Anlage seitens der Gemeinde die Zonenkonformität bejaht worden sei und keinerlei Auflagen bezüglich der Betriebszeiten formuliert worden seien. Das Autowaschen von Privaten sei zudem nicht als werktägliche Arbeit anzusehen, welche an Sonn- und Feiertagen verboten sei. Durch das Waschen eines Autos werde weder die Würde des Tages noch das religiöse Empfinden der Einwohnerschaft beeinträchtigt. Angesichts der Lage der Autowaschanlage sowie der getätigten Vorkehrungen zur Verminderung der Immissionen sei nicht ersichtlich, inwiefern die Anzeigeerstatter in ihrer Sonntagsruhe gestört würden. Im Übrigen sei die von der Gemeinde angewandte Norm im Polizeigesetz vorliegend nicht anwendbar, da sie lediglich auf individuelles Verhalten und nicht auf dasjenige vom Inhaber einer Anlage abziele. Auch das Ruhetagsgesetz könne nicht als Grundlage für eine Bestrafung herangezogen werden, da es hinsichtlich Betriebszeiten keine konkreten Vorschriften enthalte. Im Kanton Graubünden würden auch andernorts Autowaschanlagen an Sonn- und Feiertagen betrieben. Schliesslich dürfe nicht auf ein mittelschweres Verschulden geschlossen werden und sei die ausgesprochene Busse angesichts der Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Geschäftsführers zu hoch ausgefallen. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung begründete die Beschwerdeführerin damit, dass der angefochtenen Bussenverfügung für das hängige Verfahren betreffend Verletzung der Lärmschutzvorschriften andernfalls präjudizierende Wirkung zukommen würde. Hinsichtlich Lärmemission und Lage der eigenen Waschanlage sowie in Bezug auf den Betrieb der Waschanlage in E._____ beantragte die Beschwerdeführerin zudem einen Augenschein.
7. Mit Verfügung vom 6. September 2013 wies der Instruktionsrichter das Begehren um aufschiebende Wirkung ab, da er nach einer Güterabwägung zum Schluss gekommen war, dass eine allfällige andauernde Verletzung der Vorgaben im Polizeigesetz bzw. des Ruhebedürfnisses der betroffenen Privatpersonen schwerer ins Gewicht falle als eine zumindest temporäre Einschränkung der Betriebszeiten der Autowaschanlage.
8. In ihrer Vernehmlassung vom 6. September 2013 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Dabei stellt sie sich auf den Standpunkt, dass der Betrieb einer Selbstbedienungswaschanlage eine lärmverursachende werktägliche Verrichtung und damit eine lärmverursachende „Arbeit“ im Sinne des Polizei- und des Ruhetagsgesetzes darstelle. Die lärmverursachende „Arbeit“ sei gewerblicher Natur, weshalb der Betrieb der Autowaschanlage während den im Polizeigesetz aufgeführten Zeiten und an Sonn- und Feiertagen nicht zulässig sei. Das als mittelschwer angenommene Verschulden der Beschwerdeführerin beziehungsweise deren Geschäftsführers ergebe sich aus dem mehrfachen Ignorieren von Anweisungen seitens der Gemeinde. Die Höhe der Busse sei sodann in Kenntnis der dargelegten Einkommens- und Vermögensverhältnisse erfolgt.
9. Ebenfalls am 6. September 2011 beantragten die Eheleute B._____ sowie die Eheleute C._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerschaft) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Dabei hielten sie fest, dass das Betreiben der strittigen Waschanlage klar gewerblichen Charakter habe. Aus dem Umstand, dass in der Baubewilligung zu den Betriebszeiten nichts gesagt werde, könne nichts abgeleitet werden. Die Boxen der Autowaschanlage seien zudem gar nicht Gegenstand der Baueingabe gewesen. Die Anlagen lägen in einer ruhigen Wohnzone, deren Strasse in einem Feldweg ende. Die Anwohner der angrenzenden Wohnzone hätten Anspruch auf die Einhaltung der in ihrer Zone geltenden Grenzwerte gemäss Empfindlichkeitsstufe II. Strassen- und Bahnlärm sei bei entsprechenden Windverhältnissen nur mässig zu hören. Autowaschen und -staubsaugen Tag und Nacht während sieben Tagen der Woche entspreche nicht der heutigen Freizeitgesellschaft. Wie viele andere Freizeitaktivitäten wie Einkaufen, Rasenmähen etc. müsse auch die Zulässigkeit der Nutzung der strittigen Anlagen – hier konkret durch das kommunale Polizeigesetz – zeitlich beschränkt werden können.
10. Mit zwei Rechtsschriften vom 10. Oktober 2013 bestritt die Beschwerdeführerin replicando weiterhin, dass sie nachts und sonntags eine das kommunale Polizeigesetz verletzende gewerbliche Tätigkeit ausübe; die Nutzung der Autowaschanlage durch Dritte stelle keine gewerbliche Tätigkeit dar. Zudem betonte sie mehrfach, dass das kommunale Polizeigesetz und insbesondere dessen Art. 18 auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sei.
11. In den Dupliken vom 23. bzw. 24. Oktober 2013 wurden die Behauptungen der Beschwerdeführerin weiterhin bestritten und als unsubstantiiert zurückgewiesen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie in der angefochtenen Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Bussenverfügung der Beschwerdegegnerin vom 11. Juli 2013, mit welcher diese eine Verletzung des kommunalen Polizeigesetzes sowie des kantonalen Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage (Ruhetagsgesetz, RTG; BR 520.100) durch die Beschwerdeführerin festgestellt und dieser eine Busse von Fr. 1‘500.-- auferlegt sowie die künftige Nutzung der umstrittenen Waschanlage im Sinne der erwähnten Gesetze eingeschränkt hatte. Streitig und zu prüfen ist im Folgenden, ob der Betrieb der Selbstbedienungswaschanlage insbesondere an Sonn- und Feiertagen ein Verstoss gegen die vorgenannten Gesetze darstellt und ob die Beschwerdegegnerin die erwähnten Sanktionen zu Recht ausgesprochen hat. Nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde sind hingegen allfällige Überschreitungen von Emissionsgrenzwerten, welche in einem hängigen Parallelverfahren überprüft werden. Ebenfalls nicht zu beurteilen ist die seinerzeit unangefochten in Rechtskraft erwachsene Baubewilligung betreffend die umstrittene Anlage und dementsprechend auch nicht deren Zonenkonformität.
b) Im vorliegenden Verfahren ist zu prüfen, ob Art. 18 des kommunalen Polizeigesetzes sowie das kantonale Ruhetagsgesetz zu Recht und richtig angewendet worden sind. Wie noch aufzuzeigen sein wird, spielen die konkreten Lärmemissionen für die Beurteilung dieser Rechtsfragen keine Rolle, da es bei der Benutzung der Waschanlage um die Tätigkeit als solche geht (vgl. dazu nachfolgend Erwägungen 3d und 4d). Zudem gehen die örtlichen Verhältnisse aus den Akten mit hinreichender Deutlichkeit hervor. Aus diesen Gründen konnte von der Durchführung des beantragten Augenscheins abgesehen werden.
2. a) Zunächst ist zu prüfen, ob das kommunale Polizeigesetz (PolG) im vorliegenden Fall überhaupt anwendbar ist. Die Beschwerdeführerin bringt nämlich vor, dass der von der Beschwerdegegnerin angewendete Art. 18 PolG (vgl. dazu sogleich Erwägung 3b) aufgrund seines Wortlauts individuelles Verhalten der Allgemeinheit betreffe und sich folglich nicht an Betreiber von Anlagen richte. Entsprechend sei er vorliegend nicht anwendbar und falle als Grundlage für eine Bestrafung ausser Betracht (vgl. Beschwerde vom 12. August 2013 Ziff. 21).
b) Dieser Einwand, wonach im Ergebnis nicht die Beschwerdeführerin, sondern die Nutzer der Waschanlage als individuell und konkret lärmverursachende Subjekte zu bestrafen seien, verfängt nicht. Zum einen geht aus Art. 1 PolG hervor, dass das kommunale Polizeigesetz – in Ergänzung der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung – den Schutz von Personen und Eigentum sowie die Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung bezweckt. Daraus ergibt sich zweifelsohne, dass jede Einwirkung oder Tätigkeit, welche Personen und Eigentum schädigt oder die Ruhe und Ordnung stört, in den Anwendungsbereich des Polizeigesetzes fällt. Zum anderen ist die Beschwerdeführerin durch das Zur-Verfügung-Stellen der Selbstbedienungswaschanlage als Zweckveranlasserin die eigentliche Störerin, da sie es durch den Betrieb der Anlage bewusst in Kauf nimmt (und durch Werbemassnahmen im Dorf gar fördert, vgl. Beschwerdeduplik vom 23. Oktober 2013 S. 4 f.), dass Dritte durch die Benutzung die öffentliche Ruhe und Ordnung stören (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 2497 ff.; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band II, Basel 1976, Nr. 135 S. 997 f.). So wurde auch sie – und nicht etwa ihre Kunden – seitens der Gemeinde wiederholt auf den Missstand aufmerksam gemacht. Damit ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin auf den vorliegenden Sachverhalt zu Recht das kommunale Polizeigesetz und insbesondere dessen Art. 18 angewendet hat.
3. a) Nachdem sich ergeben hat, dass das Polizeigesetz zu Recht angewendet wurde, ist im Folgenden zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin Art. 18 PolG richtig angewendet hat resp. zu Recht zum Schluss gekommen ist, dass der Betrieb der umstrittenen Selbstbedienungswaschanlage abends sowie an Sonn- und Feiertagen dagegen verstösst. Die fragliche Gesetzesbestimmung lautet wie folgt:
C. Schutz von Ruhe und Ordnung / 2. Lärmbekämpfung
Art. 18 PolG
Lärmverursachende gewerbliche Arbeiten dürfen in den Kern- und Wohnzonen, in der Wohn-/Gewerbe-, Gewerbe- und Industriezonen nur von 07.00 bis 12.00 Uhr und von 13.00 bis 20.00 Uhr vorgenommen werden. An Samstagen darf nicht vor 08.00 Uhr mit derartigen Arbeiten begonnen werden, ausgenommen sind Kommunaldienste und Schneeräumung.
Lärmige Haushalt- und Gartenarbeiten wie Ausklopfen von Teppichen, Verwendung von Motorrasenmähern und Kettensägen sind nur in der Zeit von 07.00 bis 12.00 Uhr und von 13.00 bis 20.00 Uhr gestattet. An Samstagen darf nicht vor 08.00 Uhr mit derartigen Arbeiten begonnen werden.
(…)
b) In der angefochtenen Verfügung qualifiziert die Beschwerdegegnerin das Reinigen von Fahrzeugen in der Waschanlage der Beschwerdeführerin an Sonn- und Feiertagen als verbotene Arbeit und somit als Verstoss gegen das Polizei- und das Ruhetagsgesetz (vgl. zum Ruhetagsgesetz sogleich Erwägung 4). Der auf Dauer angelegte und einen gewissen Umsatz erzielende Betrieb der Waschanlage sei als gewerbliche Arbeit im Sinne von Art. 18 PolG zu qualifizieren. Demgegenüber führt die Beschwerdeführerin aus, dass die Waschanlage rechtskräftig bewilligt worden sei und dass deren Betrieb zufolge der rechtskräftigen Bewilligung der Zonenkonformität gar nicht gegen die erwähnten Gesetze verstossen könne. Ansonsten hätten in der Bewilligung Betriebszeiten verfügt werden müssen, was aber nicht der Fall gewesen sei. Zur Begründung, weshalb das Betreiben der Selbstbedienungswaschanlage keine gewerbliche Arbeit im Sinne des Polizeigesetzes darstelle, verwies die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme zur Übertretungsanzeige vom 21. Mai 2013 an die Gemeindeverwaltung auf die geringen Einnahmen und stellte den Eigengebrauch im Rahmen des Garagenbetriebs in den Vordergrund (vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 10 S. 2 f.).
c) Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin aus dem Fehlen von Betriebszeiten als Auflage in der Baubewilligung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag. Wie von Seiten der Beschwerdegegnerin richtig ausgeführt wird (vgl. Vernehmlassung vom 6. September 2013 S. 4 und 6), haben Betriebszeiten mit der Erlaubnis, eine Baute zu errichten, grundsätzlich nichts gemein. Die Betriebszeiten werden mit anderen Worten nicht durch die Baubewilligung, sondern durch die einschlägige Gesetzgebung – hier das kommunale Polizeigesetz und das kantonale Ruhetagsgesetz – definiert. Die dort statuierten Betriebszeiten unterliegen dann wiederum gewissen Einschränkungen, beispielsweise durch die Umweltschutzgesetzgebung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin trifft es demnach nicht zu, dass bereits im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens Überlegungen zu den Emissionen und den Betriebszeiten angestellt worden sind resp. hätten angestellt werden müssen.
d) Gemäss Art. 18 Abs. 1 PolG gelten für lärmverursachende gewerbliche Arbeiten einschränkende Zeiten. Das mit dem Betrieb und der Benutzung einer Waschanlage gewisse Emissionen verbunden sind, ist nicht von der Hand zu weisen. Dies scheint die Beschwerdeführerin denn auch implizit einzuräumen. Sie führt aber aus, dass die Lärmemissionen durch diverse Massnahmen eingedämmt worden seien und dass sich diese im Rahmen des in der Wohn- und Gewerbezone III Zulässigen bewegen würden (vgl. Beschwerde vom 12. August 2013 Ziff. 11 sowie Klageantwort vom 22. März 2013 in Bg-act. 2 Ziff. 8 f.), weshalb keine „speziellen Lärmimmissionen“ im Sinne des Polizeigesetzes vorliegen würden (vgl. Stellungnahme vom 21. Mai 2013 in Bg-act. 10 Ziff. 3). Zur Relativierung der Lärmverursachung lässt die Beschwerdeführerin zudem vortragen, dass in unmittelbarer Nähe ihrer Autowaschanlage die Autobahn und die Bahnlinie der SBB verlaufen würden. Dies ist einerseits nicht zutreffend, denn die Distanzen betragen rund 250 bis 300 Meter, wobei dazwischen noch der Rhein fliesst (vgl. Situationsplan in Bg-act. 16), und andererseits ist dieses Argument nicht relevant, zumal Art. 18 PolG nicht auf eine tatsächliche Störung abstellt, sondern lärmverursachende Arbeiten oder Tätigkeiten (wie namentlich Rasenmähen und Teppichklopfen, vgl. auch Art. 18 Abs. 2 PolG) per se verbietet. Für die Beurteilung der Frage, ob ein Verstoss gegen das Polizeigesetz vorliegt, ist es folglich nicht relevant, ob die in der Zone geltenden Emissionsgrenzwerte eingehalten werden oder nicht.
Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, ist unter „gewerbliche Arbeit“ im Sinne von Art. 18 Abs. 1 PolG jede auf dauernden Erwerb gerichtete wirtschaftliche Tätigkeit zu verstehen, wobei es nicht notwendig ist, dass eine Gewinnabsicht besteht; es genügt, wenn mit der organisierten, auf Dauer angelegten und die Wirtschaft beschlagende Tätigkeit ein gewisser Umsatz erzielt wird. Mit anderen Worten ist die Höhe des Verdienstes für die Qualifizierung einer Tätigkeit als gewerbliche Arbeit nicht entscheidend (vgl. angefochtene Verfügung S. 5). Vor diesem Hintergrund hat die Beschwerdegegnerin den Betrieb einer Selbstbedienungswaschanlage – auch wenn die entsprechenden täglichen Einnahmen laut Aussagen der Beschwerdeführerin lediglich ca. Fr. 20.-- bis Fr. 30.-- betragen (vgl. Replik B vom 10. Oktober 2013 Ziff. 9) – in der angefochtenen Verfügung zu Recht als gewerbliche Arbeit im Sinne von Art. 18 PolG qualifiziert. Das Angebot, gegen Entgelt sein Auto zu waschen oder zu saugen, ist zweifellos rein kommerziell, auch wenn die Waschanlage teilweise im Rahmen des eigenen Garagenbetriebs genutzt wird.
e) Soweit die Beschwerdegegnerin den Betrieb einer Selbstbedienungswaschanlage als lärmverursachende gewerbliche Arbeit im Sinne von Art. 18 Abs. 1 PolG qualifiziert und deren künftige Nutzung in Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung auf die im Polizeigesetz aufgeführten Betriebszeiten einschränkt, hat sie das Polizeigesetz inhaltlich richtig angewendet. Soweit sie in der angefochtenen Verfügung jedoch ausführt, das Verbot von lärmverursachenden gewerblichen Tätigkeiten stütze sich auch hinsichtlich Sonn- und Feiertagen auf das kommunale Polizeigesetz, so ist dies nicht zutreffend. Die in Art. 18 PolG statuierten eingeschränkten Zeiten beziehen sich nämlich lediglich auf Werktage und – abermals eingeschränkt – auf Samstage, während Sonn- und Feiertage nicht erwähnt werden. Diese Nichterwähnung im Polizeigesetz ist aber nicht etwa der Tatsache geschuldet, dass an Sonn- und Feiertagen keine Einschränkungen bezüglich lärmverursachender Tätigkeiten gelten würden. Vielmehr wird diese Thematik grundsätzlich durch das kantonale Ruhetagsgesetz abgedeckt (vgl. dazu nachfolgend Erwägung 4). Dieses Gesetz würde es punktuell zwar zulassen, dass die Gemeinden die kantonalrechtlichen Vorgaben verschärfen, indem sie etwa zusätzliche Feiertage anerkennen oder weitere einschränkende Vorschriften statuieren (vgl. Art. 3 und Art. 8 Abs. 2 RTG). Davon hat die Gemeinde im vorliegend interessierenden Kontext indes keinen Gebrauch gemacht.
4. a) Da die Gemeinde, wie vorstehend in Erwägung 3e dargelegt, keine verschärfenden Vorschriften erlassen hat, gilt für den Betrieb der umstrittenen Anlage an Sonn- und Feiertagen ausschliesslich das kantonale Ruhetagsgesetz. Dass das kantonale Ruhetagsgesetz auf den vorliegenden Fall anwendbar ist, wurde denn auch zu Recht nicht bestritten.
b) Im Folgenden geht es um die Frage der korrekten Anwendung dieses Gesetzes durch die Beschwerdegegnerin. Art. 2 Abs. 1 RTG definiert als öffentliche Ruhetage die Sonntage (lit. a) und die Feiertage, welche in lit. b einzeln aufgezählt werden. Die Sicherung der öffentlichen Ruhe wird anschliessend wie folgt geregelt:
Art. 4 RTG
1. An öffentlichen Ruhetagen sind alle Tätigkeiten untersagt, die geeignet sind, die dem Tag angemessene Ruhe und Würde oder den Gottesdienst zu stören oder die religiösen Gefühle anderer zu verletzen, insbesondere:
1. lärmende oder mit anderen störenden Immissionen verbundene Veranstaltungen, Arbeiten und Verrichtungen, namentlich in der Nähe der Kirchen während der Gottesdienste;
2. Bau-, Grabungs- und ähnliche Arbeiten;
3. Feld- und Waldarbeiten unter Vorbehalt von Art. 6 lit. b;
4. das Hausieren.
2. Absatz 1 gilt sinngemäss auch für weitere lokale Ruhetage gemäss Artikel 3. c) Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung zu Recht zum Schluss gekommen ist, dass das Betreiben resp. Benutzen einer Selbstbedienungswaschanlage als eine Tätigkeit zu qualifizieren ist, welche geeignet ist, die einem Sonn- oder Feiertag angemessene Ruhe und Würde im Sinne von Art. 4 Abs. 1 RTG zu verletzen. Diesbezüglich stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass der Betrieb einer Waschanlage keine werktägliche Arbeit darstelle. Eine selbst zu bedienende Autowaschanlage ermögliche es den Benutzern, statt zu Hause oder in einer bedienten Waschanlage ihr Fahrzeug vor Ort selbst zu waschen. Weil solche Wascharbeiten regelmässig in der Freizeit, d.h. abends oder an Wochenenden verrichtet würden, liege keine werktägliche Arbeit vor. Zudem werde durch das Waschen eines Autos weder die Würde des Tages noch das religiöse Empfinden der Einwohnerschaft beeinträchtigt, zumal die Autowaschanlage nicht neben einer Kirche, sondern etwas ausserhalb in der Wohn- und Gewerbezone WG III und in unmittelbarer Nähe von Eisenbahnlinie, Autobahn und Kantonsstrasse liege. Deshalb falle auch der von der Waschanlage ausgehende Lärm, der zusätzlich durch diverse Massnahmen eingedämmt worden sei, nicht ins Gewicht.
d) Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin indes die Zielsetzung des Ruhetagsgesetzes. Durch dieses Gesetz soll nämlich – im Gegensatz zur werktäglichen Geschäftigkeit – die sonn- und feiertägliche Ruhe gewahrt bleiben, wobei sich der Begriff „Ruhe“ nicht auf Lärmbelästigung beschränkt, sondern allgemein die Würde des Tages umfasst und das religiöse Empfinden der Einwohnerschaft berücksichtigt (vgl. hierzu den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Obwalden VVGE 2003 und 2004 Nr. 23 vom 9. September 2003 E.6.1 zum vergleichbaren Ruhetagsgesetz des Kantons Obwalden). Vom sonn- und feiertäglichen Ruhegebot sind daher nicht nur lärmverursachende, sondern auch andere, die sonn- und feiertägliche „Ruhe“ störenden Tätigkeiten untersagt. Die unter Art. 4 Abs. 1 lit. a RTG erwähnten Veranstaltungen, Arbeiten und Verrichtungen sind somit als Störungsquellen zu verstehen, welche einen werktäglichen Charakter aufweisen.
Am werktäglichen Charakter der Benutzung einer Waschanlage vermag auch das beschwerdeführerische Argument, wonach eine Waschanlage von den Kunden regelmässig in der Freizeit, d.h. am Abend oder am Wochenende besucht werde, nichts zu ändern. Ebenfalls als unbehelflich erweist sich der Vergleich des Waschens mit dem Auftanken eines Autos als gelegentliche Notwendigkeit – zum einen geht es vorliegendenfalls nicht um die Bedürfnisse einer einzelnen Person, sondern um den Betrieb und die Benutzung der strittigen Waschanlage, und zum anderen würden auch noch so gewichtige persönliche Bedürfnisse an der Qualifizierung der Autowaschanlage als Störquelle nichts ändern. Auch das Vorbringen, wonach der von der Anlage ausgehende Lärm angesichts der sich in der Nähe befindenden Eisenbahnlinie, Autobahn und Kantonsstrasse nicht ins Gewicht falle, verfängt nicht. Wie bereits dargelegt, befinden sich diese öffentlichen Verkehrsanlagen in einiger Entfernung (vgl. vorstehend Erwägung 3d sowie den Situationsplan in Bg-act. 16), während die Grundstücke der Beschwerdegegnerschaft nur ca. 20 Meter von der Waschanlage entfernt liegen (vgl. Bg-act. 15). Als Zweckveranlasserin der Störung (vgl. vorstehend Erwägung 2b) kann sich die Beschwerdeführerin auch nicht darauf berufen, dass sie selber die Autowaschanlage nur werktags und tagsüber während den ordentlichen Betriebszeiten des Garagenbetriebs nutze. Sodann handelt es sich beim Waschen des Autos nicht um eine erlaubte Ausnahme im Sinne von Art. 6 RTG.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der Betrieb von Autowaschanlagen sowohl im Kanton Graubünden als auch in anderen Kantonen nicht generell als lärmverursachende gewerbliche, werktägliche Arbeit taxiert werde, welche an Sonn- und Feiertagen generell verboten sei. So existiere an der Autobahnausfahrt E._____ und damit ungefähr 1 km Luftlinie von der strittigen Anlage entfernt eine Selbstbedienungsautowaschanlage, die auch an Sonn- und Feiertagen betrieben werde. Was an anderen Orten im Kanton zulässig sei, müsse auch in X._____ zulässig sein, denn der Beschwerdegegnerin komme nicht das Recht zu, nach ihren örtlichen Verhältnissen und Gebräuchen zu entscheiden.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin nicht behauptet, dass der Betrieb und die Benutzung von Waschanlagen an Sonn- und Feiertagen generell verboten sei. Auch wenn es im vorliegenden Fall betreffend den Betrieb an Sonn- und Feiertagen nicht um das kommunale Polizeigesetz, sondern mit dem Ruhetagsgesetz um einen kantonalen Erlass geht, greift die pauschale Aussage „was an anderen Orten im Kanton zulässig ist, muss auch in X._____ zulässig sein“ zu kurz. Die beiden Anlagen, welche überdies in verschiedenen Gemeinden liegen, sind entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht miteinander vergleichbar. Wie aus dem Ausschnitt des kantonalen Strassennetzes in Bg-act. 17 hervorgeht, befindet sich die erwähnte Waschanlage in E._____ an einer stark frequentierten Hauptverkehrsachse, welche gleichzeitig die Einfahrt zur Autobahn A13 darstellt. Demgegenüber liegt die vorliegend zu beurteilende Selbstbedienungswaschanlage auf der anderen Seite des Rheins und in unmittelbarer Nähe von Wohnhäusern. Angesichts der ungleichen räumlichen Situation kann offenbleiben, inwieweit die Anwendung des kantonalen Ruhetagsgesetzes durch die einzelnen Gemeinden im Rahmen ihres Ermessens unterschiedlich angewendet werden darf oder ob allenfalls ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht. Aus diesem Grunde auch kann davon abgesehen werden, zur Ermittlung der exakten Betriebszeiten der Waschanlage in E._____ einen Augenschein durchzuführen.
f) Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung zum Schluss kommt, dass die Benutzung Selbstbedienungswaschanlagen eine Störungsquelle darstellt, welche werktäglichen Charakter aufweise, und damit – unabhängig von der Einhaltung von Emissionsgrenzwerten – als eine an Sonn- und Feiertagen verbotene Tätigkeit zu qualifizieren ist.
5. a) An dieser Stelle bleibt festzuhalten, dass die Festsetzung von einschränkenden Betriebszeiten auch dann zu rechtfertigen wäre, wenn kein Verstoss gegen die vorerwähnten Gesetze vorliegen würde. Im Sinne des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips sind Emissionen nämlich unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01]; vgl. dazu Urteil des Obergerichts des Kantons Schaffhausen OGE 60/2007/42 vom 20. August 2010 E.3d/dd mit Verweis auf Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Diss., Zürich 2002, S. 364 f.). Die Anordnung von zusätzlichen Massnahmen gilt dann als verhältnismässig, wenn sich mit relativ geringem Aufwand resp. mit einer relativ geringen wirtschaftlichen Einbusse eine wesentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreichen lässt (vgl. dazu BGE 124 II 517 E.5a mit weiteren Hinweisen sowie Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2004.00483 vom 8. März 2006 E.8). Mit anderen Worten sind Massnahmen zur Einschränkung von Emissionen auch zulässig und angebracht, wenn die Grenzwerte nicht überschritten sind, weshalb das Parallelverfahren betreffend einer allfälligen Überschreitung von Emissionsgrenzwerten auf das vorliegende Verfahren keinen Einfluss hat. Als Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung können unter anderem Verkehrs- oder Betriebsvorschriften erlassen werden (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG), wozu unbestrittenermassen auch Beschränkungen der Betriebszeit gehören (vgl. Schrade/Loretan, in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, III. Kommentar, Zürich 1998, Art. 12 Rz. 29).
b) Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit dieser Massnahme ist zu berücksichtigen, dass die täglichen Einnahmen der Beschwerdeführerin aus dem Betrieb der Autowaschanlage ca. Fr. 20.-- bis 30.-- betragen (vgl. Replik B vom 10. Oktober 2013 Ziff. 9). Die Durchsetzung der von der Beschwerdegegnerin verfügten zeitlichen Einschränkung würde diese Summen nur um einen Bruchteil verkleinern, weshalb die Beschränkung der Betriebszeiten für die Waschanlage, welche lediglich in Ergänzung zur Garage betrieben wird, wirtschaftlich zweifellos tragbar wäre (vgl. zur wirtschaftlichen Tragbarkeit Schrade/loretan, a.a.O., Art. 11 Rz. 30 ff.). Zudem ist die Beschränkung mit einem minimalen Aufwand, nämlich der Bekanntgabe der neuen, eingeschränkten Öffnungszeiten sowie der Umprogrammierung der in der Anlage vorhandenen Zeitschaltuhr, realisierbar. Diese vergleichsweise kleinen Eingriffe auf Seiten der Beschwerdeführerin stehen dem viel stärker ins Gewicht fallenden Ruhebedürfnis der Anwohner und insbesondere der Beschwerdegegnerschaft, welche knapp 20 Meter neben der umstrittenen Anlage wohnen (vgl. Bg-act. 15), gegenüber. Die angeordnete Beschränkung der Betriebszeiten ist damit sowohl technisch möglich als auch wirtschaftlich tragbar. Sie erscheint auch deshalb als verhältnismässig, weil die seitens der Beschwerdeführerin bereits getroffenen Massnahmen zur Eindämmung der Lärmemissionen (Einwandung, Einbau von Ventilen, Regulierung des Wasserdrucks, vgl. Beschwerde vom 12. August 2013 Ziff. 11) nicht verhindern konnten, dass sich die Anwohner durch den Betrieb der umstrittenen Anlage nach wie vor gestört fühlen.
c) Damit ist es nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin, welcher gemäss Art. 2 Abs. 1 PolG und Art. 8 Abs. 1 RTG der Vollzug dieser Gesetze obliegt, den Geschäftsführer der Beschwerdeführerin in Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung angewiesen hat, die Benutzung der Waschanlage ausserhalb der im Polizeigesetz aufgeführten Betriebszeiten (werktags von 07.00 bis 12.00 Uhr und von 13.00 bis 20.00 Uhr sowie samstags nicht vor 08.00 Uhr) sowie an Sonn- und Feiertagen zu verunmöglichen.
6. a) In Bezug auf die ihr auferlegte Busse in Höhe von Fr. 1‘500.-- bemängelt die Beschwerdeführerin, dass diese mangels gesetzlicher Grundlage nicht gerechtfertigt und angesichts ihrer Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu hoch ausgefallen sei. Da vorliegendenfalls sowohl das kommunale Polizeigesetz (vgl. dazu vorstehend Erwägung 2b) als auch das kantonale Ruhetagsgesetz anwendbar sind, befinden sich die gesetzlichen Grundlagen zur Ausfällung einer Busse entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin in Art. 30 Abs. 1 PolG und Art. 8 Abs. 3 RTG, wobei anzumerken bleibt, dass sich das Verbot des Betriebs der Waschanlage an Sonn- und Feiertagen entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegnerin nicht aus dem Polizeigesetz, sondern lediglich aus dem Ruhetagsgesetz ergibt (vgl. vorstehend Erwägung 3e). In der Konsequenz ändert sich indes nichts daran, dass für die Ausfällung einer Busse hinreichende gesetzliche Grundlagen bestehen und dass die Beschwerdegegnerin, welcher der Vollzug beider Gesetze obliegt, hierzu befugt war.
b) Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin in diversen Schreiben wiederholt angehalten, die Betriebszeiten der Waschanlage auf ein zulässiges Mass zu reduzieren (vgl. Bg-act. 8, 13 und 14). Da diese Aufforderungen seitens der Beschwerdeführerin jedoch stets ignoriert wurden, ist es nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin bei der Festsetzung der Busse von einem mittelschweren Verschulden der Beschwerdeführerin ausgegangen ist. Auch wenn die Beschwerdeführerin zu Recht festhält, dass hinsichtlich der Betriebszeiten nie eine Verfügung ergangen ist, hat sie um die unterschiedlichen Interpretationen gewusst und es bewusst in Kauf genommen, die Anordnungen der Gemeinde – ohne sich inhaltlich dagegen gewehrt zu haben – zu verletzen. Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist es zudem unbehelflich, wenn sich die Beschwerdegegnerin unter Hinweis auf die fehlende gesetzliche Grundlage und die nicht erfolgte Anordnung von Betriebszeiten in der Baubewilligung zu exkulpieren versucht.
c) In Bezug auf die Höhe der Busse legt die Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern diese nicht angemessen sein soll. Angesichts des Verschuldens sowie der Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Geschäftsführers der Beschwerdeführerin (steuerbares Einkommen von Fr. 49‘400.-- sowie steuerbares Vermögen von Fr. 605‘300.--, vgl. provisorische Steuerberechnung für das Jahr 2011 in Bg-act. 11) besteht für das Gericht kein Anlass, in das Ermessen der Beschwerdegegnerin, welches dieser bei der Bemessung der Busse zusteht (vgl. BGE 116 IV 4 E.2b mit weiteren Hinweisen), einzugreifen.
7. a) Aus diesen Gründen ist es nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin eine Busse auferlegt und die Betriebszeiten der Selbstbedienungswaschanlage eingeschränkt hat. Die eingeschränkten Betriebszeiten rechtfertigen sich insbesondere durch die örtlichen Verhältnisse sowie auch die Tatsache, dass der Eigengebrauch im Rahmen des eigenen Garagenbetriebs im Vordergrund steht und die wirtschaftliche Bedeutung der Waschanlage angesichts der tiefen durchschnittlichen Tageseinnahmen marginal ist. Damit ist der angefochtene Entscheid im Ergebnis nicht zu beanstanden, weshalb die vorliegende Beschwerde abzuweisen ist.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten gestützt auf Art. 72 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zu Lasten der Beschwerdeführerin. Als unterliegende Partei hat sie der Beschwerdegegnerschaft gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG zudem die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Mit seiner eingereichten Kostennote vom 4. November 2013 machte der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerschaft einen zeitlichen Aufwand von 18,3 Stunden und damit ein Honorar von Fr. 5‘032.15 geltend. Angesichts des Umfangs und der Komplexität der vorliegenden Angelegenheit erscheint dem Gericht diese Honorarnote zu hoch, weshalb die Parteientschädigung pauschal auf Fr. 3'000.-- inklusive Barauslagen und MWST festgesetzt wird. Demgegenüber erhält die Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
3‘000.--
Fr.
447.--
zusammen
Fr.
3'447.--
gehen zulasten der A._____ GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die A._____ GmbH hat sowohl die Eheleute B._____ als auch die Eheleute C._____ mit je Fr. 1‘500.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.
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