VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 14 11
1. Kammer
VorsitzAudétat
RichterRacioppi, Meisser
AktuarGross
URTEIL
vom 30. April 2015
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto T. Annen,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Kündigung der Leistungsvereinbarung / Abschluss einer neuen Leistungsvereinbarung
1. Am 25. Februar 2005 schloss die Gemeinde X._____ mit dem A._____ einen Mietvertrag bezüglich der Liegenschaft an der B._____strasse ab zur Nutzung als Kinderkrippe. Als Kündigungsfrist wurden 12 Monate jeweils per Ende Dezember vereinbart.
2. Im Jahr 2008 beschloss der Gemeinderat von X._____ eine Erweiterung des Angebots vorschulischer familienergänzender Kinderbetreuung in der Gemeinde X._____. Diese Aufgabe sollte weiterhin in erster Linie von privaten Trägerschaften erbracht werden, subsidiär sollte aber die Gemeinde X._____ selber geeignete Einrichtungen für den Vorschulbereich aufbauen können. Hierfür wurde das Gesetz über die familienergänzende Kinderbetreuung in Art. 3 Abs. 2 dahingehend angepasst, dass die Gemeinde "… bei nachgewiesenem Bedarf ... eigene Einrichtungen erstellen und betreiben [kann]".
3. Im Februar 2009 schlossen der A._____ und die Gemeinde X._____ eine Leistungsvereinbarung ab des Inhalts, dass die Kinderkrippe ihr bestehendes Angebot um 18 Plätze ausbaut; damit einhergehend baut die Gemeinde X._____ die vermietete Liegenschaft aus und saniert sie. Dies vor dem Hintergrund, dass in der Gemeinde X._____ zu diesem Zeitpunkt ca. 20 – 25 Betreuungsplätze fehlten. Die Parteien waren sich einig, dass sich mit dieser Erweiterung betriebliche und wirtschaftliche Risiken ergeben würden, welche durch die Gemeinde zu tragen seien (Ingress der Leistungsvereinbarung). Deshalb wurde vereinbart, dass die Kinderkrippe für die beiden neuen Gruppen eine von den bestehenden Gruppen getrennte Kostenstellenrechnung erstellen würde mit einer Übernahmepflicht eines allfälligen Negativsaldos durch die Gemeinde X._____ (Ziff. 4 Abs. 3 lit. a Leistungsvereinbarung); zudem verpflichtete sich die Gemeinde X._____, in den Jahren 2010 bis 2014 zusätzlich einen jährlichen Sockelbeitrag von jeweils maximal Fr. 30'000.-- zu leisten, von dem aber ein allfälliger Gewinn der entsprechenden Jahresrechnung bis auf Fr. 5'000.-- in Abzug zu bringen wäre (Ziff. 4 Abs. 3 lit. b Leistungsvereinbarung). Unter dem Titel 'Schlussbestimmungen' wurde die Kündbarkeit der Leistungsvereinbarung jeweils auf Ende eines Kalenderjahres mit einer Kündigungsfrist von 12 Monaten vereinbart, erstmals per Ende 2014. Bei einer allfälligen Neugestaltung des Finanzausgleichs verpflichteten sich zudem beide Parteien, die Leistungsvereinbarung innert sechs Monaten den neuen Gegebenheiten anzupassen. Schliesslich wurde vereinbart, dass bei Neuabschluss einer Vereinbarung die Parteien die in Ziff. 4 Abs. 3 der gültigen Leistungsvereinbarung festgehaltene Risikoverteilung zwischen Kinderkrippe und Gemeinde beachteten, unter Hinweis auf die von der Gemeinde X._____ gewünschten Erweiterung der Krippe um zwei Gruppen. Im Rahmen der Leistungsvereinbarung wurde auch eine Anpassung des bestehenden Mietvertrages beschlossen, wonach der jährliche Mietzins nach Umbau, Erweiterung und Sanierung der Liegenschaft B._____strasse von bisher Fr. 46'200.-- auf neu Fr. 96'400.-- angepasst wurde (vgl. Anhang S. 2 f.).
4. Gestützt auf diese neu geschaffene gesetzliche Grundlage beschloss der Gemeinderat der Gemeinde X._____ die Genehmigung der Erweiterung und Sanierung der Kinderkrippe A._____ und sprach hierfür einen Kredit von Fr. 1'147'000.--.
Mit Schreiben vom 9. Juni 2010 zeigte die Gemeinde X._____ der Kinderkrippe eine Mietzinserhöhung per 1. Januar 2011 an auf neu Fr. 108'297.--; diese Mietzinserhöhung stützte sich auf die Leistungsvereinbarung (Anpassung nach Vorliegen der definitiven Bauabrechnung der Erneuerungs- und Erweiterungsarbeiten) sowie auf den von der kantonalen Schätzungskommission ermittelten Gebäudemietwert.
5. Mit E-Mail vom 28. November 2013 liess die Gemeinde X._____ dem A._____ eine abgeänderte Leistungsvereinbarung zukommen. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass ein vorbereiteter Gemeinderatsbeschluss vorliege betreffend Kündigung der bestehenden Leistungsvereinbarung. Dieser würde allerdings bis zum 9. Dezember 2013 noch zurückgehalten, um den unterschriebenen Folgevertrag abzuwarten. Sollte die Vertragsänderung nicht erfolgen, würde die bestehende Leistungsvereinbarung mittels Gemeindesbeschluss am 17. Dezember 2013 gekündigt. Die abgeänderte Leistungsvereinbarung sah künftig eine finanzielle Unterstützung der Kinderkrippe nur noch im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben vor unter Streichung der Defizitgarantie für die Krippenerweiterung und den zusätzlichen gewinn- bzw. verlustabhängigen Sockelbetrag. Gleich bleiben sollte hingegen der Mietzins für die Liegenschaft an der B._____strasse.
6. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2013 (vgl. Beilage Beschwerde/Klage) beschwerte sich die Kinderkrippe bei der Gemeinde X._____ über das Vorgehen. Sie weist darauf hin, dass die Erweiterung der Liegenschaft mit einhergehender Mietzinserhöhung einzig dem Wunsch der Gemeinde X._____ entsprach und die Kinderkrippe diesem Wunsch nur entsprach bei gleichzeitiger finanzieller Beteiligung der Gemeinde X._____ an den dadurch entstehenden höheren Kosten (u.a. Mietzins). Die Gemeinde X._____ stehe somit weiterhin in der Pflicht, einen gemäss der vereinbarten Risikoverteilung entsprechenden Beitrag zu übernehmen, andernfalls eine Teilkündigung in Frage käme für die beiden oberen, neu ausgebauten Stockwerke der Liegenschaft unter Schliessung der im Jahr 2009 geschaffenen zusätzlichen zwei Gruppen mit insgesamt 18 Betreuungsplätzen. Dies sei aber nicht erstrebenswert, weshalb eine Verlängerung der bisher gültigen Leistungsvereinbarung beantragt wurde, und zwar ohne Anpassungen, zumal sich die Umstände nicht geändert hätten. Im Sinne eines Kompromisses bot die Kinderkrippe an, das zusätzlich geschaffene Raumangebot unter Weiterführung sämtlicher Betreuungsplätze für einen reduzierten Mietzinsaufschlag weiterzuführen. Dabei wird vorgerechnet, dass das Grundangebot, so wie es bis 2009 geführt wurde, heute einen jährlichen Mietzins von Fr. 55'000.-- ausmachen würde. Von den restlichen Fr. 53'296.-- jährlicher Mietzins, welcher auf das neue Angebot entfallen würde, wäre die Kinderkrippe bereit, Fr. 22'700.-- pro Jahr zu übernehmen, was einen neuen jährlichen Mietzins von Fr. 77'700.-- ergeben würde. Einen solchen Mietvertrag würde die Kinderkrippe für die Dauer von 10 Jahren (ab 1. Januar 2015) abschliessen mit Option für weitere fünf Jahre. Im Gegenzug würde die Kostenstelle mit der Gemeinde X._____ gestrichen.
7. Die Gemeinde X._____ reagierte darauf mit der Kündigung der Leistungsvereinbarung vom 18./26. Februar 2009 mit dem A._____ per 31. Dezember 2014 (Beschluss des Gemeinderates vom 17. Dezember 2013).
8. Gegen diesen Beschluss erhob der A._____ (Beschwerdeführer) am 3. Februar 2014 Beschwerde mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, eventualiter Klage auf Verpflichtung der Gemeinde X._____ (Beschwerdegegnerin), mit dem Beschwerdeführer eine neue, konkret ausformulierte Leistungsvereinbarung abzuschliessen (vgl. zum Wortlaut des Rechtsbegehrens die Rechtsschrift). Weiter beantragte der Beschwerdeführer die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.
9. Mit Eingabe vom 10. März 2014 beantragte die Gemeinde X._____ (Beschwerdegegnerin) die Abweisung des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. In ihrer Vernehmlassung vom 17. März 2014 beantragte sie zudem die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
10. Mit Verfügung vom 18. März 2014 erkannte der Instruktionsrichter der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
11. Mit jeweils unveränderten Rechtsbegehren folgten am 5. Mai 2014 die Replik und am 5. Juni 2014 die Duplik.
12. Am 12. Juni 2014 reichte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Stellungnahme sowie seine Honorarnote ein. Dies führte zu einer weiteren Stellungnahme der Gemeinde X._____ vom 23. Juni 2014, worin u.a. der Instruktionsrichter um Erläuterung einer in der erwähnten Honorarnote aufgelisteten, 20-minütigen telefonischen Unterredung mit dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers aufgefordert wurde. Diese Anfrage wurde vom Instruktionsrichter mit Schreiben vom 1. Juli 2014 beantwortet
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingetreten.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Beschluss des Gemeinderates vom 17. Dezember 2013, worin die bisher bestehende Leistungsvereinbarung mit der Kinderkrippe A._____ vom 18./26. Februar 2009 per 31. Dezember 2014 gekündigt wurde. Strittig und zu klären ist, ob die betreffende Kündigung durch die Gemeinde X._____ (Beschwerdegegnerin) zu Recht erfolgte oder die Einwände des A._____ (Beschwerdeführer) gegen die angefochtene Vertragsauflösung berechtigterweise zu einem anderen Resultat hätten führen müssen. Zu berücksichtigten gilt es in diesem Falle besonders die bisher bestehende Leistungsvereinbarung von 2009 und die darin enthaltenen Abmachungen betreffend „Beachtung“ der Vorgaben bei einem Neuabschluss der Leistungsvereinbarung (Ziff. 9 – Schlussbestimmung) sowie der dort ausdrücklich nochmals erwähnten Finanzierung des Kinderkrippenbetriebs einerseits bezüglich Übernahmepflicht eines allfälligen Negativsaldos durch die Beschwerdegegnerin (Ziff. 4 Abs. 3 lit. a – Risikoverteilung/Defizitgarantie) und andererseits bezüglich Gewährung eines zusätzlichen jährlichen (gewinn- bzw. verlustabhängigen) Sockelbeitrags von jeweils maximal Fr. 30‘000.-- zu Gunsten des Beschwerdeführers (Ziff. 4 Abs. 3 lit. b – Zusatzunterstützung). Aufgrund dieser Ausgangslage gilt es zu entscheiden, ob die Kündigung der Leistungsvereinbarung schützenswert ist.
2. a) Das Gesetz über die Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung im Kanton Graubünden vom 18. Mai 2003 (BR 548.300) und die dazugehörige Verordnung (BR 548.310) regeln grundsätzlich die Finanzierung, die Tarife, die Anerkennung, die Bedarfsplanung und die Abrechnung der Krippenplätze. Nach Art. 8 des Gesetzes über die familienergänzende Kinderbetreuung in der Gemeinde X._____ (RBC 311) werden im Rahmen dieses Gesetzes zwischen der Gemeinde und privaten Anbietern von familienergänzender Kinderbetreuung Leistungsvereinbarungen getroffen, in welchen Leistungsziele, Organisation und Zusammenarbeit, Finanzierung und Tarifgestaltung sowie das Controlling geregelt werden. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen wurde auch die bisher bestehende Leistungsvereinbarung vom 18./26. Februar 2009 zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdegegner abgeschlossen. In Ziff. 9 Abs. 2 (Schlussbestimmung) wurde darin im Hinblick auf eine spätere Auflösung dieser Leistungsvereinbarung ausdrücklich noch was folgt vereinbart:
Im gegenseitigen Einverständnis ist die Leistungsvereinbarung jederzeit abänderbar. Sollte die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (Bündner NFA) eine Abänderung vorliegender Vereinbarung erfordern, so verpflichten sich die Parteien, innert 6 Monaten seit Inkrafttreten der entsprechenden neuen Ordnung eine neue, angepasste Leistungsvereinbarung zu verhandeln. Bei Neuabschluss einer Vereinbarung beachten die Parteien die in vorliegender Vereinbarung (insbesondere in Art. 4 Abs. 3 lit. a und b) vorgenommene Risikoverteilung zwischen Kinderkrippe und Gemeinde, resultierend von der von der Gemeinde gewünschten Erweiterung der Krippe um zwei Gruppen.
Die Leistungsvereinbarung ist von beiden Seiten unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von 12 Monaten, erstmals auf Ende 2014, schriftlich kündbar (Ziff. 9 Abs. 1, letzter Satz).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts gilt es zunächst die Rechtsnatur dieses Vertrages zu erläutern sowie die Rechtswirkungen der darin enthaltenen Abmachungen mit Blick auf die angefochtene Vertragskündigung (Ausübung eines Gestaltungsrechts) durch die Gemeinde im Einzelfall zu interpretieren und rechtlich zu würdigen.
b) Für das Gericht steht zweifelsfrei fest, dass es sich bei der Leistungsvereinbarung 2009 um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin handelt, da es hier um die Sicherstellung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne von Art. 3 des Familienbetreuungsgesetzes geht. Die Auslegung von öffentlich-rechtlichen Verträgen wird vom Vertrauensprinzip beherrscht. Dieses besagt, dass einer Willensäusserung derjenige Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und musste. Besonderes Augenmerk ist dabei darauf zu richten, dass das Gemeinwesen beim Abschluss von Verträgen dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat, weshalb in Zweifelsfällen zu vermuten ist, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, welcher mit dem öffentlichen Interesse im Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner darüber Rechenschaft gab (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz 1103 m.H.a. BGE 135 V 241 E.3.6; 122 I 335 E.4e; 121 II 85 E.4a). Weiter ist der Grundsatz von Treu und Glauben zu beachten, der ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr gebietet; der Grundsatz ist für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und Privaten elementar. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet der Grundsatz, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 622 m.w.H.). In Bezug auf verwaltungsrechtliche Verträge stellte das Bundesgericht fest, dass es im Wesen jedes Vertrages liege, Vertrauen im Hinblick auf das zukünftige Verhalten des Vertragspartners zu begründen (BGE 103 Ia 514 E.4a). Der Vertrauensschutz nach Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) besagt zudem, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden. In diesem Zusammenhang gilt auch ein Verbot von widersprüchlichem Verhalten der Verwaltungsbehörden gegenüber Privaten (Häfelin/Müller /Uhlmann, a.a.O., Rz 627).
c) Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er hätte zur Krippenerweiterung und damit einhergehend zur Mietzinserhöhung nur unter der Bedingung der speziellen Finanzierungs- und Risikoverteilungsklauseln zugestimmt. Für ihn sei klar gewesen, dass das Risiko durch die Beschwerdegegnerin getragen werde, und zwar ohne zeitliche Befristung. Zum Beweis dafür wurde auf eine E-Mail von C._____ vom 5. Februar 2009 sowie ein Schreiben der Kinderkrippe vom 18. Februar 2009 – beide an die Beschwerdegegnerin versandt – verwiesen. In der Replik ergänzte der Beschwerdeführer seinen Standpunkt nochmals dahingehend, dass aus Ziff. 9 der Leistungsvereinbarung eine suspensiv-bedingte Pflicht abzuleiten sei, bei Kündigung anschliessend wiederum eine neue Leistungsvereinbarung abzuschliessen. Der Beschwerdeführer warf der Beschwerdegegnerin deswegen eine krasse Verletzung des Vertrauensprinzips vor, was zur Aufhebung des strittigen Beschlusses führen müsse.
d) Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass bei Abschluss der Vereinbarung nie die Rede davon gewesen sei, dass die Risikoverteilung zeitlich unbefristet gelten solle. Im Gegenteil: Die Kündigungsfrist sei aus der Leistungsvereinbarung klar ersichtlich. Entsprechend wurde die Möglichkeit einer ordentlichen Kündigung per Ende des Kalenderjahres mit 12-monatiger Kündigungsfrist, erstmals per Ende 2014 vorgesehen und davon habe sie einfach vereinbarungskonform Gebrauch gemacht. Von einer Verletzung des Vertrauensprinzips könne deshalb keine Rede sein.
e) Für das streitberufene Gericht ist aus der gekündigten Leistungsvereinbarung 2009 zumindest der Wille der Beschwerdegegnerin ersichtlich, dem Beschwerdeführer als Entgegenkommen für den Ausbau der Kinderkrippe das damit zusammenhängende finanzielle Risiko abzunehmen. Aus der Leistungsvereinbarung selbst als auch der sie in ihrer Entstehung begleitenden Korrespondenz ist zudem herauszulesen, dass diese Risikoübernahme für die Kinderkrippe „conditio sine qua non“ (unerlässliche Voraussetzung) war für das Einverständnis, einerseits das eigene Krippenangebot um zwei Gruppen zu erweitern, gleichzeitig den Aus- und Umbau des Gebäudes zu tolerieren sowie die damit einhergehende Mietzinserhöhung zu akzeptieren. Gleichermassen ist allerdings festzuhalten, dass die Kündigungsmodalitäten und damit die Laufzeit der Leistungsvereinbarung klar geregelt waren und keiner weitergehenden Abmachungen bedurften. So ist z.B. den beiden vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang angeführten Korrespondenzen (vgl. beschwerdeführerische Beilagen 13 und 14 [Bf act.13/14]) in zeitlicher Hinsicht bzw. in Bezug auf eine über die Kündigungsmöglichkeit hinaus gehenden Bindungswirkung gerade nichts zu entnehmen. Auch die Aussage des damaligen Gemeinderates in dessen E-Mail vom 20. August 2008 an eine involvierte Drittperson („… Dazu sind immer wieder neue faire Bedingungen in Leistungsvereinbarungen auszuhandeln resp. zu fixieren …“; vgl. Bf act.7) ist dafür zu vage und zu unverbindlich. Umgekehrt kann auch die Beschwerdegegnerin aus dem Gemeindesbeschluss vom 23. Februar 2009 („… mit der für eine befristete Zeit nötigenfalls höhere finanzielle Leistungen der Gemeinde X._____ geleistet werden können …“; Bf act.6) nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil der Beschluss (erst) am 23. Februar 2009 und damit fünf Tage nach der Unterzeichnung der Leistungsvereinbarung am 18. Februar 2009 durch den Beschwerdeführer erfolgte. Dem Beschwerdeführer wäre es aber immerhin möglich gewesen, unmittelbar nach Kenntnisnahme jenes Gemeindesbeschlusses auf die nachgeschobene zeitliche Befristung zu reagieren. Für das Gericht stellt sich dazu die zentrale Frage, ob aus Ziff. 9 Abs. 2 der bestehenden Leistungsvereinbarung und dem dort gegenseitig ausdrücklich stipulierten „Beachtungs- bzw. Berücksichtigungsgebot“ der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a (Risikoverteilung/Defizitgarantie) sowie der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zusatzunterstützung/Sockelbeitrag) eine vertragliche Fortführungslast im Falle eines Neuabschlusses einer zeitlich modifizierten Leistungsvereinbarung infolge Kündigung der bisher bestehenden Leistungsvereinbarung hergeleitet werden kann. Während die Beschwerdegegnerin eine solche Verpflichtung klar verneint, erachtet der Beschwerdeführer eine entsprechende Fortführungslast – allenfalls alternativ im Abtausch mit einer angemessen herabgesetzten Mietzinsverpflichtung von neu zusammen Fr. 77‘700.-- anstatt Fr. 108‘296.-- pro Jahr (vgl. im Sachverhalt Ziff. 6, hiervor) – als gegeben, weshalb die einseitig verfügte Kündigung mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 durch die Beschwerdegegnerin eben auch als rechtsfehlerhaft bezeichnet werden müsse und daher aufzuheben sei; andernfalls klageweise Schadenersatz für die rechtsmissbräuchliche Kündigung gefordert und durch die Beklagte (Beschwerdegegnerin) bezahlt werden müsste. Für das Gericht ist hierzu erstellt, dass der Beschwerdeführer im Vertrauen auf ein bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Beschwerdegegnerin eine wichtige, nicht leicht wieder rückgängig zu machende Disposition getroffen hat, nämlich die Zustimmung einer massiven Mietzinserhöhung. Zu beantworten ist demnach die Frage, ob das Vertrauen des Beschwerdeführers darauf, dass der finanziell angepasste Mietvertrag und die bisher gültige Leistungsvereinbarung mit besagtem Inhalt bezüglich Risikoübernahme/Defizitgarantie und Zusatzunterstützung/Sockelbeitrag parallel verlaufen würden, berechtigt war oder nicht. Würde diese Frage bejaht, so hätte sich die Beschwerdegegnerin mit der Kündigung der Leistungsvereinbarung treuwidrig verhalten und den sich aus Art. 9 BV ergebenden Vertrauensschutz missachtet.
f) Eine Kündigung ist dann als rechtswidrig zu qualifizieren, wenn sie materielle oder formelle Bestimmungen des Kündigungsschutzes verletzt. Eingeschlossen sind dabei auch bei öffentlich-rechtlichen Verträgen sämtliche Vorschriften des zeitlichen und sachlichen Kündigungsschutzes sowie die Verfahrensgarantien. Im Verwaltungsrecht sind rechtswidrige Verfügungen und Beschlüsse auf Anfechtung hin aufzuheben. Wird in der Folge eine rechtswidrige Kündigungsverfügung aufgehoben, so hat dies den Fortbestand des bisherigen (Leistungs-) Vertrages zur Konsequenz. Bei unredlichem Verhalten einer der Vertragsparteien ist die Rechtsausübung also als unzulässig und nicht schützenswert zu taxieren (so auch: Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn vom 26. Mai 2003 [SOG 2003 Nr. 24] E.2a). Weil jede Kündigung die Ausübung eines Gestaltungsrechts bedeutet, muss auch ihre Rechtsfolge geklärt werden. Nach gefestigter Lehre bestehen die Rechtswirkungen einer fehlerhaften Ausübung eines Gestaltungsrechts nicht zwangsläufig in deren Unwirksamkeit und damit nicht zwingend in einem Fortbestand des verwaltungsrechtlichen Vertrages. Je nach Ausgestaltung des anwendbaren positiven Rechts kann beispielsweise eine unrechtmässige oder gar missbräuchliche Kündigung des Vertragsverhältnisses ungeachtet der Fehlerhaftigkeit zur Auflösung des Vertrages führen, aber Entschädigungsfolgen nach sich ziehen (vgl. Mächler: Institut für Recht und Wirtschaft Uni. Freiburg/Schweiz in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich/Basel/Genf 2007, IV. Folgen der Auflösung, S. 104 in fine). Positiv formuliert kann danach gesagt werden, dass ein zu Unrecht ausgeübtes Gestaltungsrecht von vornherein keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag und damit eine entsprechende Kündigung ex tunc (seit Erlass) als unwirksam zu betrachten ist. Im konkreten Fall ist das Gericht zur Überzeugung gelangt, dass die Beschwerdegegnerin in treuwidriger Art und Weise vorging, als sie dem Beschwerdeführer unnötig kurzfristig im Dezember 2013 kündigte und dies nachweislich ohne Ziff. 9 Abs. 2 der bisherigen Leistungsvereinbarung 2009 bzw. ohne die dort ausdrücklich gegenseitig noch zugesicherte „Beachtung“ der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a (Risikoverteilung/Defizitgarantie) und der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zusatzunterstützung/Sockelbeitrag) tat. Die Beschwerdegegnerin kam so zudem in sehr fragwürdiger Art und Weise (Kündigungsbeschluss bei Nichtakzeptanz der Streichung der Risikoverteilung/Defizitgarantie und des Wegfalls allfälliger Zuschüsse/Sockelbeiträge bereits versandt bereit vorbereitet) ihren vertraglichen Pflichten auf Neuabschluss einer modifizierten Leistungsvereinbarung nicht rechtskonform nach. Dieser Mangel erscheint dem Gericht hier inhaltlich als derart gravierend und weitreichend, dass nur die Unwirksamkeit (ex tunc) der ausgesprochenen Kündigung (seit deren Erlass) eine vertragsadäquate und letztlich für alle Beteiligten faire und ausgewogene Lösung bringen kann. Für eine allfällige zukünftige Exit-Strategie ist die Beschwerdegegnerin – unter Berücksichtigung ihres Leistungsauftrags laut den gesetzlichen Vorschriften auf kantonaler sowie kommunaler Ebene im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung – somit gehalten, eine weniger drastische Ausstiegspolitik bei der künftigen Finanzierung und Unterstützung zu verfolgen (z.B. mittels gestaffelt gekürzten Leistungen und Garantien über einen zuvor genau definierten Zeitraum). Sollte dabei der Beschwerdeführer nicht Hand bieten zu einer vernünftigen Lösung, so bliebe es der Beschwerdegegnerin unbenommen, gestützt auf gescheiterte Verhandlungen die Leistungsvereinbarung zu kündigen; eine allfällige Kündigung der Leistungsvereinbarung hätte zeitlich aber so zu erfolgen, dass dem Beschwerdeführer ausreichend Zeit verbleiben würde, nach einer Lagebeurteilung auch den Mietvertrag rechtzeitig zu kündigen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der angefochtene Gemeindesbeschluss vom 17. Dezember 2013 betreffend Kündigung der Leistungsvereinbarung 2009 rechtswidrig ist und deshalb aufgehoben wird, was zur Gutheissung der Beschwerde vom 3. Februar 2014 und zum (zumindest vorläufigen) Fortbestand der Leistungsvereinbarung 2009 bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin per Ende 2015 – unter Einhaltung der Auflösungsfrist von 12 Monaten – führt. In diesem Sinne wird die Beschwerde also gemäss Hauptantrag gutgeheissen.
g) Der Vollständigkeit halber sei nur noch erwähnt, dass es dem Beschwerdeführer verständlicherweise seltsam vorgekommen sein muss, dass er sich – als „Dank“ der Beschwerdegegnerin, ihr zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags geholfen zu haben – mittlerweile einer verdoppelten Mietzinslast gegenüber sieht, von der er sich dereinst voraussichtlich nur mittels Kündigung des Mietvertrages befreien kann; eine solche Kündigung würde einen Umzug der Institution des Beschwerdeführers bedeuten, was erfahrungsgemäss kritisch für den Fortbestand derselben sein dürfte.
h) Infolge Gutheissung der Beschwerde gemäss Hauptantrag (Rechtsbegehren Ziff. 1) erübrigt sich die Behandlung des weiter gestellten Eventualantrags (Rechtsbegehren Ziff. 3 – Gerichtliche Anordnung einer bereits ausformulierten Leistungsvereinbarung im Klageverfahren laut Art. 63 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100] für allfälligen Neuabschluss) von selbst, da die Ermittlung des künftig geltenden Vertrags-/Leistungsinhalts den Parteien vorbehalten bleibt.
3. a) Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
b) Die Beschwerdegegnerin hat den anwaltlich vertretenen, obsiegenden Beschwerdeführer nach Art. 78 Abs. 1 VRG aussergerichtlich angemessen zu entschädigen. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat dazu im Schreiben vom 12. Juni 2014 mit 16.70 Std. Zeitaufwand eine um 1.60 Std. zu hohe Aufwandrechnung gestellt, da dafür korrekterweise erst auf den Arbeitsaufwand ab Erhalt der angefochtenen Verfügung (am 21. Dezember 2013) abgestellt werden darf. Entsprechend ist die Honorarnote von RA Reto T. Annen auf 15.10 Std. anrechenbarer Arbeitsaufwand zu kürzen, was folgende Abrechnung ergibt: 15.10 Std. à Fr. 250.-- [Fr. 3‘775.--] zuzüglich Barauslagen Fr. 124.75, zusammen also Fr. 3‘899.75. Darauf ist noch die Mehrwertsteuer (8% von Fr. 3‘899.75 = Fr. 311.98) zu schlagen, weil der wehrsteuerbefreite Beschwerdeführer die - an den für geschäftliche Zwecke beauftragten Anwalt - geleisteten Mehrwertsteuern nicht als Vorsteuern abziehen kann. Der für die Mehrwertsteuer eingesetzte Betrag von Fr. 343.95 (korrigiert und aufgerundet Fr. 312.--) ist daher ebenfalls noch der Parteientschädigung aufzurechnen, womit die Beschwerdegegnerin an den Beschwerdeführer eine aussergerichtliche Entschädigung von insgesamt Fr. 4‘211.75 (inkl. MWST) zu bezahlen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss des Gemeinderates vom 17. Dezember 2013 aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
320.--
zusammen
Fr.
2'320.--
gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Gemeinde X._____ hat den A._____ aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 4'211.75 (inkl. MWST) zu entschädigen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 3. Juni 2016 abgewiesen (2C_658/2015).