VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 14 26
3. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender,
Verwaltungsrichterin Moser und Vizepräsident Priuli,
Aktuar ad hoc Decurtins
URTEIL
vom 7. Oktober 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Adrian Koller,
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Funktion Amtstierarzt (Kosten Ersatzvornahme)
1. Am 2. Juni 2009 verhängte das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (nachfolgend ALT) über den Schafbestand von A._____ unter anderem eine einfache Sperre 1. Grades, da dieser seine Schafe nicht gegen die Blauzungenkrankheit impfen lassen wollte. Da A._____ dieser Anordnung nicht nachkam, vollstreckte das ALT sowohl die Separierung von der Gemeinschaftsherde wie auch die Impfung mittels Ersatzvornahme. Mit den in Rechtskraft erwachsenen Urteilen U 10 108 sowie U 10 109 vom 22. Februar 2011 stellte das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden fest, dass die Sperre zu Recht angeordnet wurde und die diesbezügliche Ersatzvornahme rechtens war. Die angeordnete und vom Kantonstierarzt durchgeführte Impfung der Tiere erachtete es indes als unverhältnismässig.
2. In einem gegen den Kantonstierarzt geführten Strafverfahren wegen Amtsmissbrauch, Tierquälerei und Urkundenfälschung hatte die Staatsanwaltschaft des Kantons Graubünden eine Einstellungsverfügung erlassen, welche vom Kantonsgericht von Graubünden mit Urteil vom 27. November 2013 bestätigt wurde. Gegen dieses Urteil erhob A._____ am 20. Januar 2014 Beschwerde ans Bundesgericht.
3. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2013 überband das ALT A._____ die Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von Fr. 19‘222.25, wobei die Aufwendungen für die als unverhältnismässig qualifizierten Impfungen durch den Kantonstierarzt nicht in Rechnung gestellt wurden. Hiergegen erhob A._____ am 20. Januar 2014 Beschwerde ans Departement für Volkswirtschaft und Soziales (nachfolgend DVS).
4. Mit Departementsverfügung vom 7. März 2014 trat das DVS auf die Beschwerde vom 20. Januar 2014 nicht ein, da diese – obwohl eine wenigstens summarische Begründung möglich gewesen wäre – nicht ausreichend begründet worden sei. Ausserdem sei sich der Rechtsvertreter von A._____ darüber im Klaren gewesen, dass die Begründung ungenügend gewesen sei. Da der Verzicht auf eine ausreichende Begründung als rechtsmissbräuchlicher Versuch der Umgehung der Rechtsmittelfrist zu taxieren sei, habe es davon abgesehen, A._____ eine Frist zur Mängelbehebung anzusetzen. Dem prozessualen Antrag auf Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis das Bundesgericht über seine Beschwerde bezüglich der Einstellung des strafrechtlichen Verfahrens gegen den Kantonstierarzt befunden habe, sei weder offensichtlich zu entsprechen noch genüge dieser, um auf eine Begründung in der Sache selbst zu verzichten.
5. Gegen diese Departementsverfügung erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 10. April 2014 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbegehren:
„1. Die Departementsverfügung der Vorinstanz vom 7. März 2014 sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen sowie diese anzuweisen, auf die Beschwerde einzutreten oder eventuell dem Beschwerdeführer eine Notfrist zur Einreichung einer ausführlicheren Beschwerdebegründung anzusetzen.
Begründend führte er aus, dass er seine Beschwerde vor der Vorinstanz vorsorglich erhoben habe für den Fall, dass seine vor Bundesgericht hängige Beschwerde gutgeheissen werde; im Falle einer Abweisung würde er die vorliegende Beschwerde voraussichtlich zurückziehen. Die Beschwerdeerhebung sei auch erfolgt, um seine Legitimation als Strafkläger im Strafverfahren vor Bundesgericht ausweisen zu können. Mit der (auch aus Kostengründen) in der Tat rudimentär gehaltenen Begründung habe er keineswegs die Möglichkeit erhalten wollen, nach Ablauf der Rechtsmittelfrist eine verbesserte resp. ausführlichere Beschwerde nachreichen zu können. Vielmehr sei bei seiner vorsorglichen Beschwerdeerhebung die Sistierung des Verfahrens im Fokus gestanden, weshalb keine Umgehung der Rechtsmittelfrist vorliege. Zudem seien die Anforderungen an die Begründungspflicht deshalb nicht so hoch, weil im Verwaltungsverfahren das Recht von Amtes wegen anzuwenden sei.
6. In seiner Vernehmlassung vom 15. April 2014 beantragte das DVS (nachfolgend Beschwerdegegner) unter Verweis auf die angefochtene Verfügung die Abweisung der Beschwerde. Gegen die Gewährung der aufschiebenden Wirkung erhebe es keine Einwände.
7. Mit prozessleitender Verfügung vom 17. April 2014 erteilte die stellvertretende Instruktionsrichterin des Verwaltungsgerichts der Beschwerde von Amtes wegen die aufschiebende Wirkung.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie in der angefochtenen Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Departementsverfügung vom 7. März 2014, mit welcher der Beschwerdegegner auf die Beschwerde des Beschwerdeführers mangels hinreichender Begründung nicht eingetreten war. Streitig und zu prüfen ist im Folgenden, ob dieser Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist oder ob der Beschwerdegegner gehalten gewesen wäre, dem Beschwerdeführer zur Behebung dieses Formmangels eine Nachfrist im Sinne von Art. 33 Abs. 3 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) anzusetzen.
2. Wie schon vor der Vorinstanz hat der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Verfahren einen Sistierungsantrag gestellt. Mit prozessleitender Verfügung vom 17. April 2014 hat die stellvertretende Instruktionsrichterin der vorliegenden Beschwerde von Amtes wegen die aufschiebende Wirkung erteilt. Es waren jedoch keine Gründe ersichtlich, weshalb das Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids des Bundesgerichts betreffend Untersuchungs- und Strafverfahren gegen den Kantonstierarzt hätte sistiert werden müssen. In jenem Verfahren geht es nämlich um die Frage, ob sich der Kantonstierarzt durch die Zwangsimpfung des Amtsmissbrauchs, der Tierquälerei und der Urkundenfälschung strafbar gemacht hat (vgl. beschwerdegegnerische Beilagen [Bg-act.] 2.2). Die Aufwendungen für die Zwangsimpfung durch den Kantonstierarzt sind in der Kostenverfügung indes gar nicht enthalten: Nachdem das Verwaltungsgericht die Zwangsimpfung durch den Kantonstierarzt mit Urteil U 10 109 vom 22. Februar 2011 als unverhältnismässig und damit als unrechtmässig qualifiziert hatte, wurden dem Beschwerdeführer die entsprechenden Kosten in Höhe von Fr. 2‘163.95 nicht in Rechnung gestellt (vgl. Bg-act. 2.1 S. 3). Da die Kosten für die Zwangsimpfung folglich gar nicht Gegenstand der ursprünglich angefochtenen Kostenverfügung sind, kann der Ausgang des vor Bundesgericht hängigen Verfahrens betreffend das Verhalten des Kantonstierarztes keinen Einfluss auf die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit haben.
3. a) Gemäss Art. 33 Abs. 1 und 2 VRG haben Beschwerdeschriften an eine kantonale Verwaltungsstelle einen Antrag sowie eine Begründung zu enthalten, sind zu unterzeichnen und im Doppel unter Beilage der verfügbaren Beweismittel und des angefochtenen Entscheids einzureichen. Anhand der Begründung einer Beschwerde muss erkennbar sein, weshalb der Sachverhalt oder dessen rechtliche Zuordnung unzutreffend sind. Es muss aus ihr hervorgehen, was der Beschwerdeführer verlangt und auf welche Tatsachen er sich beruft. Nach der Praxis genügt es, wenn der Beschwerde insgesamt entnommen werden kann, worum es beim Rechtsstreit geht. Die Begründung braucht nicht zuzutreffen, aber sie muss sachbezogen sein (vgl. BGE 123 V 335 E.1 mit weiteren Hinweisen sowie Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, S. 357 Rz. 1008). Wenn eine Eingabe diesen gesetzlichen Erfordernissen nicht genügt, wird dem Beschwerdeführer gemäss Art. 33 Abs. 3 VRG eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass auf die Eingabe sonst nicht eingetreten werde.
b) Der Beschwerdeführer räumt im vorliegenden Verfahren ein, dass seine Beschwerde vom 20. Januar 2014 an den Beschwerdegegner – wegen des Zusammenhangs mit dem Sistierungsantrag sowie letztlich aus Kostengründen – nur rudimentär begründet gewesen sei. Dass diese unzureichende Begründung entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners den Erfordernissen von Art. 33 Abs. 1 VRG entspreche, macht der Beschwerdeführer nicht explizit geltend. Dies kann vorliegend jedoch auch offen bleiben. Die Rechtmässigkeit des angefochtenen Nichteintretensentscheids hängt nämlich vielmehr davon ab, ob der Beschwerdegegner – nachdem er die rudimentäre Beschwerdebegründung als Verstoss gegen Art. 33 Abs. 1 VRG taxiert hatte – gehalten gewesen wäre, dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Behebung dieses Mangels anzusetzen.
c) Der Sinn dieser Nachfrist gemäss Art. 33 Abs. 3 VRG besteht im Schutz der rechtsunkundigen Partei, welche erst kurz vor Ablauf der Anfechtungsfrist in Unkenntnis der formellen Anforderungen eine namentlich ungenügend begründete Beschwerde einreicht. Sie soll – bei klar bekundetem Anfechtungswillen – nicht um die Rechtsmittelmöglichkeit gebracht werden (BGE 108 Ia 209 E.2b). Angesichts der Wortlauts von Art. 33 Abs. 3 VRG sowie aufgrund der formellen Natur dieser Vorschrift ist die Beschwerdeinstanz grundsätzlich verpflichtet, eine Nachfrist anzusetzen – die Einräumung einer solchen Frist steht nicht im Belieben der Verwaltungsbehörde resp. des Gerichts (vgl. dazu Moser, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 52 Rz. 13 zur entsprechenden Bestimmung im VwVG). Vorbehalten bleibt jedoch der Fall des offensichtlichen Rechtmissbrauchs (vgl. VPB 64 [2000] Nr. 96 E.3d und BGE 134 V 162 E.2, je mit weiteren Hinweisen). Ein solcher ist dann zu bejahen, wenn ein Anwalt oder eine sonstige rechtskundige Person eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um damit eine Nachfrist zur Begründung zu erwirken. Bei einer derartigen zweckwidrigen Benutzung dieses Instituts würde das formelle Erfordernis der Begründung seines Sinnes entleert, weshalb diesfalls kein Anspruch auf Nachbesserung der mangelhaften Beschwerdeschrift besteht (vgl. BGE 134 V 162 E.4.1 zur entsprechenden Bestimmung im ATSG sowie Moser, a.a.O., Art. 52 Rz. 13 mit Verweis auf VPB 64 [2000] Nr. 96 E.3d). Dies hat nun jedoch nicht zur Folge, dass bei einer rechtskundigen Person in solchen Fällen per se ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch zu bejahen ist. Das Bundesgericht präzisierte die Rechtsprechung in BGE 134 V 162 E.5.2 wie folgt: Ein Rechtsmissbrauch, der einen Verzicht auf die gesetzlich vorgesehene Nachfrist zu rechtfertigen vermag, liege in der Regel dann nicht vor, wenn aufgrund der Sachlage eine rechtsgenügliche Beschwerdebegründung praktisch nicht ohne Aktenkenntnis möglich ist, die rechtsunkundige Partei, welche selber die Akten nicht besitzt, in gutem Glauben erst kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist einen Rechtsvertreter mandatiert und diesem weder eine rechtzeitige Aktenbeschaffung noch eine sonstige hinreichende Beurteilung des Sachverhalts (z.B. aufgrund eines Instruktionsgesprächs mit dem Klienten) möglich ist. In solchen Fällen müsse es als ausreichend betrachtet werden, wenn der Rechtsvertreter unverzüglich die Akten einhole und nach deren Eingang die innert Frist vorsorglich eingereichte Beschwerde mit einer Begründung ergänze. In seiner folgenden Rechtsprechung bestätigte das Bundesgericht die gehandhabte Praxis im Urteil 9C_324/2011 vom 8. August 2011 und konkretisierte diese dahingehend, dass für eine rechtskundige Person selbst bei einer kurzfristigen Mandatierung bereits vier Tage genügen würden, um sich in die Akten einzuarbeiten und eine Beschwerde samt hinreichender Begründung zu verfassen (E.2).
d) Folglich muss im vorliegenden Verfahren geprüft werden, ob ein Fall offensichtlichen Rechtsmissbrauchs vorliegt und somit rechtmässig auf das Ansetzen einer Nachfrist verzichtet werden durfte. Der Beschwerdeführer, welcher durch einen Rechtsanwalt vertreten wird, macht vorliegend nicht geltend, er habe die Akten zu spät erhalten oder seinen Rechtsvertreter erst kurzfristig mandatieren können. Aus den Akten ergibt sich gegenteilig, dass der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers Empfänger des angefochtenen Nichteintretensentscheids und bereits im vorinstanzlichen Verfahren beteiligt gewesen war (vgl. angefochtener Nichteintretensentscheid Ziff. 5 und 6). Es ist demnach davon auszugehen, dass dem Rechtsvertreter der gesamte Zeitraum der Rechtsmittelfrist zur Verfügung gestanden hatte, um eine formgerechte resp. hinreichend begründete Beschwerde einzureichen. Dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers war zudem bewusst, dass seine Begründung unzureichend war. So bat er den Beschwerdegegner in seiner Beschwerde vom 20. Januar 2014, ihm nach Aufhebung der Sistierung eine angemessene Frist zur Begründung der Beschwerde anzusetzen (vgl. Bg-act. 1.1 S. 4).
e) Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners sind aber sehr wohl Gründe ersichtlich, weshalb der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers seine Beschwerde nicht ausreichend begründet hat. Wie sowohl in der Beschwerde vom 20. Januar 2014 als auch im vorliegenden Verfahren geltend gemacht wird, hat der Rechtsvertreter deshalb auf eine „ausführliche Begründung“ verzichtet, weil die Beschwerde lediglich vorsorglich erhoben worden sei für den Fall, dass das Bundesgericht die hängige Beschwerde betreffend den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft und den Entscheid des Kantonsgerichts von Graubünden gutheissen und die Sache zur Neubeurteilung zurückweisen wird. Zudem verzichtete der Beschwerdeführer seiner Ansicht nach nicht komplett auf eine Begründung. Wohl gerade um dem Vorwurf der fehlenden Begründung und des Rechtsmissbrauchs zu entgehen, brachte er – wenn auch nur stichwortartig – immerhin die Verletzung von zwei Prinzipien (Kausalitäts- und Verhältnismässigkeitsprinzip) sowie nicht gerechtfertigte Kosten vor.
Zwar legte er damit in der Tat nicht dar, inwiefern die ursprünglich angefochtene Kostenverfügung gegen die aufgerufenen Prinzipien verstossen soll. Ebenfalls ist dem Beschwerdegegner zuzustimmen, wenn er im angefochtenen Nichteintretensentscheid unter Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 2C_319/2011 vom 26. Januar 2012 E.3 f. ausführt, dass das Stellen eines prozessualen Antrages nicht genüge, um auf eine Begründung in der Sache selbst zu verzichten. Dennoch erscheint die Intention des Rechtsvertreters nicht diejenige zu sein, dadurch eine an sich unzulässige, rechtsmissbräuchliche Ausdehnung der Rechtsmittelfrist zu erwirken. Im Gegensatz zu den Konstellationen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 13 63 vom 2. Juli 2013 sowie S 11 147 vom 17. Januar 2012, wo keine nachvollziehbaren Gründe für die gänzlich fehlende Begründung ersichtlich waren und Rechtsmissbrauch folglich bejaht wurde, kann im vorliegenden Fall zumindest nachvollzogen werden, weshalb der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers – obwohl das zu erwartende Urteil des Bundesgerichts das vorliegende Verfahren nicht zu beeinflussen vermag (vgl. vorstehend Erwägung 2) – von einem gewissen Zusammenhang zwischen dem vor Bundesgericht hängigen Verfahren gegen den Kantonstierarzt und dem vorliegenden Verfahren ausging. So stellte er in Aussicht, die vorliegende Beschwerde bei einem abschlägigen Entscheid des Bundesgerichts zurückzuziehen. Zudem führte er aus, dass die (vorsorgliche) Beschwerdeerhebung auch deshalb nötig gewesen sei, um vor Bundesgericht die Legitimation des Beschwerdeführers als Strafkläger im Strafverfahren gegen den Kantonstierarzt auszuweisen. Angesichts dieser – aus der Sicht des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers durchaus nachvollziehbaren – Motive sowie mangels hinreichend konkreter entsprechender Anhaltspunkte ist vorliegendenfalls nicht per se von einem offenbar rechtsmissbräuchlichen Handeln auszugehen, weshalb der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer zur Verbesserung seiner Eingabe eine Nachfrist gemäss Art. 33 Abs. 3 VRG hätte gewähren müssen. Folglich war die Nichtansetzung einer Nachfrist nicht gerechtfertigt, weshalb der angefochtene Nichteintretensentscheid aufzuheben und die Sache in Gutheissung der Beschwerde zur Ansetzung einer Nachfrist an den Beschwerdegegner zurückzuweisen ist.
4. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten des unterliegenden Beschwerdegegners. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG hat der Beschwerdegegner als unterliegende Partei dem Beschwerdeführer zudem die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Da der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers keine Honorarnote eingereicht hat, wird die Parteientschädigung durch das Gericht ermessensweise auf Fr. 1‘000.-- (inkl. Spesen und MWST) festgesetzt (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte [Honorarverordnung, HV; BR 310.250]).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Departementsverfügung vom 7. März 2014 aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an das Departement für Volkswirtschaft und Soziales zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
700.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
948.--
gehen zulasten des Departements für Volkswirtschaft und Soziales und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Das Departement für Volkswirtschaft und Soziales hat A._____ aussergerichtlich mit Fr. 1'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.
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