VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 63
1. Kammer
VorsitzAudétat
RichterInnenParolini und von Salis
Aktuar ad hocLisi
URTEIL
vom 30. Januar 2024
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Patrick Dietrich,
Beschwerdeführerin
gegen
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Wirtschaftsförderungsmassnahmen
I. Sachverhalt:
1. Am 19. Juni 2023 beschloss das Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden zulasten des Unternehmens A._____ AG die Teilrückforderung des ordentlichen Härtefallbeitrages in Höhe von CHF 98'410.--. Begründet wurde der Rückzahlungsentscheid damit, dass beim Unternehmen A._____ AG im Jahr 2021 ein massgebender steuerrechtlicher Jahresgewinn bestehe, womit die bedingte Gewinnbeteiligung zur Anwendung gelange. Das Unternehmen sei deshalb zur teilweisen Rückerstattungspflicht der erhaltenen Beiträge verpflichtet.
2. Gegen diesen Entscheid des DVS (nachfolgend: der Beschwerdegegner) erhob die A._____ AG (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) am 15. August 2023 Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Mit der Beschwerde beantragte sie die Aufhebung des Entscheides des Beschwerdegegners und die Feststellung, dass keine Pflicht zur teilweisen Rückerstattung des ordentlichen Härtefallbeitrages besteht. Eventualiter beantragte sie die Aufhebung des Entscheides des Beschwerdegegners und die Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Weiter beantragte die Beschwerdeführerin die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Schliesslich beantragte die Beschwerdeführerin Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich der Mehrwertsteuern zulasten der Vorinstanz. Begründend behauptete die Beschwerdeführerin, dass die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, wonach der Entscheid vom 19. Juni 2023 lediglich mittels Verfassungsbeschwerde angefochten werden könne, falsch seien, weil die COVID-19-AVHF im Zeitpunkt des Erlasses des Entscheids nicht mehr in Kraft gewesen sei. Sie wären auch falsch, wenn die COVID-19-AVHF noch in Kraft wäre. Vorliegend gehe es nämlich nicht um einen Entscheid über die Zusicherung und Auszahlung von Härtefallbeiträgen, sondern um eine Teilrückforderung derselben. Der Beschwerdeführerin stehe deswegen die verwaltungsrechtliche Beschwerde offen. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht der Ansicht sein sollte, dass im vorliegenden Fall einzig eine Verfassungsbeschwerde erhoben werden könne, beantragte die Beschwerdeführerin, ihre Beschwerde als Verfassungsbeschwerde zu behandeln. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin fehle es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Rückerstattung, weil die einschlägigen Normen des Covid-19-Gesetzes und der Covid-19-Härtefallverordnung im Zeitpunkt des Rückforderungsentscheides nicht mehr in Kraft gewesen seien. Zudem könne sich eine Rückzahlungspflicht nicht auf gesetzliche Bestimmungen stützen, die vor Erlass des Rückforderungsentscheids ausser Kraft gesetzt worden seien. Das stelle eine Verletzung des Legalitätsprinzips dar. Weiter behauptete die Beschwerdeführerin, dass die Beschwerdegegnerin sich auch nicht auf den Standpunkt stellen könne, dass die Rückforderung des Betrages von CHF 98'410.-- eine reine Vollzugshandlung darstelle, welche auf die im Zeitpunkt der Auszahlung des Härtefallbeitrages bestehende Rechtsgrundlage gestützt werden könne, weil im Zeitpunkt der Zusprechung und Auszahlung der Härtefallbeiträge weder eine Rückzahlungspflicht noch die Höhe eines Rückzahlungsanspruches bekannt gewesen seien. Ferner hätten die angebliche Rückzahlungspflicht und die Höhe der Rückzahlungsforderung nach Vorliegen der Steuerveranlagung 2021 in einem anfechtbaren Entscheid festgestellt werden müssen, was die Vorinstanz nicht getan habe. Damit sei der Beschwerdeführerin das Recht genommen, sich gegen die generelle Festsetzung und die Höhe des Rückforderungsbetrages zu wehren. Dieses Vorgehen verletzte Bundesrecht, insbesondere Art. 29 Abs. 2 BV. Die Beschwerdegegnerin habe deswegen keinen anfechtbaren Entscheid über die Rückforderung der Härtefallbeiträge erlassen, weil die gesetzliche Grundlage für eine Rückforderung im Zeitpunkt der Geltendmachung durch die Beschwerdegegnerin nicht mehr vorhanden gewesen sei.
3. In seiner Vernehmlassung vom 7. September 2023 beantragte der Beschwerdegegner, dass auf die verwaltungsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werde. Weiter beantragte er die Abweisung der Verfassungsbeschwerde. Ferner beantragte er, dass die Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt werden. Der Beschwerdegegner führte begründend aus, dass es keinen Rechtsanspruch auf Härtefallbeiträge gebe. Der fehlende Rechtsanspruch auf Härtefallbeiträge führe dazu, dass der entsprechende Entscheid endgültig sei bzw. nicht mehr mit der verwaltungsrechtlichen Beschwerde angefochten werden könne, sondern nur mittels Verfassungsbeschwerde. Beim COVID-19 AVHF handele es sich um eine Notverordnung. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden habe sie am 17. Februar 2021 genehmigt. Insofern seien die Anforderungen an eine formellgesetzliche Grundlage erfüllt. Art. 8 Abs. 2 COVID-19-AVHF, der die Entscheide des Beschwerdegegners für endgültig erklärt, habe für Entscheide über die Gewährung von Härtefallmassnahmen weiterhin Gültigkeit; gegen solche Entscheide stehe nur die Verfassungsbeschwerde offen. Anwendbares Recht sei stets dasjenige, das zum Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhaltes in Kraft gewesen sei. Die Aufhebung der einschlägigen Bestimmungen zur bedingten Gewinnbeteiligung sei kein Hindernis für den Vollzug derselben. Der steuerliche Reingewinn des Jahres 2021 habe sich nämlich bei der Beschwerdeführerin sowohl am 11. Juni 2021 als auch am 31. Dezember 2021 verwirklicht, als sie einerseits den Härtefallbeitrag zugesichert erhalten und andrerseits ihren Geschäftsabschluss für das Jahr 2021 gemacht habe. Zu diesem Zeitpunkt seien die einschlägigen Bestimmungen zur Gewinnbeteiligung noch in Kraft gewesen und seien damit auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar. In den Hinweisen zur Beitragsverfügung sei der Vorbehalt der bedingten Gewinnbeteiligung ausdrücklich erwähnt worden. Es sei bekannt gewesen, dass eine Rückzahlungspflicht bestünde, wenn im Jahr 2021 ein Gewinn erzielt werde. Die Berechnung in der angefochtenen Verfügung sei sehr wohl dargelegt. Schliesslich seien die Unternehmen mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von über fünf Millionen Franken vom Kanton stets informiert worden.
4. In Ihrer Replik vom 13. September 2023 bestritt die Beschwerdeführerin, dass der Sachverhalt sich bereits am 31. Dezember 2021 verwirklicht hätte, als die Beschwerdeführerin ihren Geschäftsabschluss für das Jahr 2021 machte. Die Steuererklärung datiere vom 29. September 2022. Der Geschäftsabschluss werde im Verlauf des Folgejahres per 31. Dezember erstellt. Ausserdem sei der Zeitpunkt, in welchem die Leistungserbringerin die Leistung zurückfordert, entscheidend, und nicht der, in welchem die Leistung ausgerichtet worden sei. Der Beschwerdeführerin könne nicht unterstellt werden, sie habe wissen müssen, dass bei einer allfälligen Aufhebung der rechtlichen Grundlage der Härtefallbeitrag zurückerstattet werden müsse. Der angefochtene Entscheid stelle auch deswegen keine reine Vollzugshandlung dar, weil der Beschwerdegegner mangels Rechtsöffnungstitels im Rechtsöffnungsverfahren unterliegen würde. Schliesslich vermögen Medienmitteilungen des Kantons, Factsheets des Beschwerdeführers oder E-Mails der B._____ AG, die erforderliche gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
5. In seiner Duplik führte der Beschwerdegegner aus, der für den Vollzug der bedingten Gewinnbeteiligung massgebende Sachverhalt habe sich bei der Beschwerdeführerin sowohl im Jahr 2021 und allenfalls 2020 verwirklicht. Selbst wenn sich der Sachverhalt bei Einreichung der Steuererklärung am 29. September 2022 verwirklicht hätte, seien zu diesem Zeitpunkt die gesetzlichen Grundlagen zur Gewinnbeteiligung im Covid-19-Gesetz noch in Kraft gewesen und daher auf den genannten Sachverhalt genau gleich anwendbar. Weiter fügte er u.a. hinzu, dass die Beschwerdeführerin vom Anfang an gewusst habe, dass der ihr zugesprochene Härtefallbeitrag unter Vorbehalt der bedingten Gewinnbeteiligung gewesen sei und dass die Tatsache, dass die einschlägigen Normen später aufgehoben worden seien, daran nichts ändere. Schliesslich habe der Beschwerdegegnerin nie behauptet, dass der Entscheid vom 19. Juni 2023 keine Verfügung darstelle; vielmehr sei das Gegenteil der Fall.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien in den Rechtschriften, den angefochtenen Entscheid vom 19. Juni 2023 sowie die weiteren Akten wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nach Bundesrecht nicht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Nach Art. 8 Abs. 2 der kantonalen Ausführungsverordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der COVID-19-Epidemie (COVID-19-AVHF; AGS 2021-002) sind Entscheide des DVS, im Zusammenhang mit der Zusicherung und Auszahlung von Beiträgen, endgültig. Nach der Rechtsprechung verletzt diese Norm Art. 29a Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 2021 73 E. 1.2 ff. vom 21. Februar 2023). Gegen Entscheide des Beschwerdegegners betreffend Härtefallmassnahmen ist die Verwaltungsrechtsbeschwerde damit als Rechtsmittel gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c VRG, als allgemeines öffentlich-rechtliches Verfahrensrecht, zulässig (Urteil des Verwaltungsgerichts U 2021 70 E. 1.3 vom 13. April 2023).
2. Zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und Änderung hat (vgl. Art. 50 Abs. 1 VRG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des Entscheides berührt und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung.
3. Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.
4. Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner zurecht die Teilrückforderung des ordentlichen Härtefallbeitrages zulasten der Beschwerdeführerin gefordert hat.
5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil ihres Erachtens der angefochtene Entscheid keine anfechtbare Verfügung darstelle. Es muss somit geklärt werden, ob der Entscheid, der vom Beschwerdegegner erlassen worden ist, die Voraussetzungen erfüllt, um als Verfügung qualifiziert zu werden. Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher oder erzwingbarer Weise geregelt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 849). Im vorliegenden Fall ist der angefochtene Entscheid eine konkrete individuelle Anordnung von einer Behörde – dem Beschwerdegegner –, die hoheitlich und einseitig gegen einen Einzelnen – die Beschwerdeführerin – erlassen worden ist und die verbindlich und erzwingbar ist. Wie nachfolgend dargelegt wird, stützt sich der Entscheid vom Beschwerdegegner auf eine gültige gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht. Der angefochtene Entscheid kann folgerichtig als Verfügung qualifiziert werden. Der Entscheid des Beschwerdegegners stellt somit keine reine Vollzugshandlung dar. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grenzen sich Realakte von Rechtsakten ab. Abgrenzungskriterium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung unmittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs bestimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittelbare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1). Im vorliegenden Fall bewirkt der Entscheid des Beschwerdegegners nicht eine Änderung der Faktenlage, sondern eine Änderung der rechtlichen Lage, indem das Recht der Beschwerdeführerin auf den Härtefallbeitrag entzogen wird und ihr die Pflicht auferlegt wird, den erhaltenen Betrag zurückzuzahlen. Aus diesem Grund stellt der strittige Entscheid des Beschwerdegegners keine reine Vollzugshandlung dar.
6. Es ist im vorliegenden Fall bestritten, ob der vom Beschwerdegegner erlassenen Entscheid sich auf eine gültige Rechtsgrundlage im öffentlichen Recht stützt. Es gilt in dieser Hinsicht der auf dem Legalitätsprinzip fussende Grundsatz, wonach Rechtssätze für die zur Zeit ihrer Geltung sich ereignenden Sachverhalte wirken (Urteil des Bundesgerichts 2C_487/2012 vom 2. April 2013 E. 4.1 mit Hinweis). Bei Sachverhalten mit intertemporalem Bezug stellt sich insbesondere die Frage nach dem zeitlichen Geltungs- sowie dem zeitlichen Anwendungsbereich einer Bestimmung. Der zeitliche Geltungsbereich ist die "Lebensdauer" einer Rechtsnorm. Diese wird durch deren In- und Ausserkrafttreten bestimmt. Der zeitliche Anwendungsbereich einer Norm bestimmt den Zeitraum, in dem sich die vom Tatbestand erfassten Sachverhalte ereignet haben müssen. Zeitlicher Geltungsbereich und zeitlicher Anwendungsbereich können zusammenfallen, müssen dies aber nicht; insbesondere bei Dauersachverhalten sind sie zu unterscheiden. Weil das intertemporale Rechtsetzungsprimat beim Gesetzgeber liegt, ist in einem ersten Schritt stets zu prüfen, ob die anwendbare Rechtsgrundlage Kollisionsnormen enthält. Fehlen solche, kommen auch hier allgemeine Grundsätze zur Anwendung. Diesbezüglich besagt der intertemporale Hauptsatz, dass in zeitlicher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben. Für zeitlich offene Dauersachverhalte bedeutet dies, dass sie grundsätzlich nach den jeweils geltenden rechtlichen Grundlagen zu beurteilen sind (BGE 148 V 162 E. 3.2.1). Es liegt keine Kollisionsnorm vor. Es stellt sich somit die Frage, wann sich der im vorliegenden Fall erhebliche Sachverhalt verwirklich hat. Gemäss Art. 12 Abs. 1septies des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (AS 2021 153) leiten Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über 5 Millionen Franken, die im Jahr der Ausrichtung eines nicht rückzahlbaren Beitrags einen steuerbaren Jahresgewinn nach den Artikeln 58–67 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) erzielen, diesen an den zuständigen Kanton weiter; dies aber höchstens im Umfang des erhaltenen Beitrags. Der Sachverhalt gilt somit als verwirklicht, insofern zugunsten eines Unternehmens die Ausrichtung eines nicht rückzahlbaren Beitrages erfolgt ist und im selben Jahr einen steuerbaren Jahresgewinn nach Art. 58-67 DBG vom selben Unternehmen erzielt worden ist. Dieser Gesetzesartikel wurde durch Art. 8e der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (AS 2021 184) konkretisiert. Dieser besagt, dass für die Berechnung der bedingten Gewinnbeteiligung nach Art. 12 Abs. 1septies des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 der steuerbare Jahresgewinn 2021 vor Verlustverrechnung nach den Artikeln 58–67 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer massgeblich ist. Vom steuerbaren Jahresgewinn abziehbar ist ausschliesslich ein im Geschäftsjahr 2020 entstandener steuerlich massgeblicher Verlust. Die Beitragsverfügung zugunsten der Beschwerdeführerin ist am 11. Juni 2021 erlassen worden (vgl. Bf-act. 3). Bestritten ist, wann die Erzielung des Reingewinns gemäss Art. 58-67 DBG, erfüllt worden ist. Nach dem Beschwerdegegner sei diese mit der Erstellung des Geschäftsabschlusses seitens des Unternehmens schon am 31. Dezember 2021, nach der Beschwerdeführerin erst am 29. September 2022 mit der Einreichung der Steuererklärung erfüllt worden. Nach Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz sind die Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über fünf Millionen Franken verpflichtet, den Härtefallbeitrag zurückzuzahlen, wenn sie einen steuerbaren Jahresgewinn nach den Art. 58-67 DBG erzielen. Nach grammatikalischer Auslegung ist somit nicht relevant, wann die Steuererklärung eingereicht worden ist, sondern vielmehr wann der Reingewinn erzielt worden ist. Dieser ist gemäss der Steuererklärung vom 29. September 2022 (welche einen Reingewinn in der Höhe von CHF 96'510.-- ausweist) im Jahr 2021 erzielt worden. Gemäss der Meldung der kantonalen Steuerverwaltung (Bg-act. 2.6) an den Beschwerdegegner war der massgebende Reingewinn im Jahr 2021 in der Höhe von CHF 98'410.-- (CHF 96'510.-- + CHF 1900.-- Aufrechnung = CHF 98'410.--). Die Verpflichtung zur bedingten Gewinnbeteiligung für Unternehmen mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von über fünf Millionen Franken ist am 20. März 2021 in Kraft getreten. Die einschlägigen Normen der Covid-19-Härtefallverordnung sind am 1. April 2021 in Kraft getreten. Im Moment der Sachverhaltsverwirklichung waren Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz und Art. 8e Covid-19-Härtefallverordnung noch in Kraft. Der Entscheid des Beschwerdegegners stützt sich somit auf eine gültige rechtliche Grundlage des öffentlichen Rechts.
7. Gemäss der Beschwerdeführerin habe sie zur Zeit der Beitragsverfügung nicht vorsehen können, dass sie bei einer allfälligen Gesetzesaufhebung den Härtefallbeitrag zurückzubezahlen hätte. All das, was sie habe vorhersehen können, seien die Bedingungen gewesen, unter denen sie nach den damals geltenden Normen den Härtefallbeitrag hätte zurückbezahlen müssen. Der Argumentation der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss das Gesetz so präzise formuliert sein, dass jedermann sein Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 273, 283). Als der Beschwerdegegner die Beitragsverfügung zugunsten der Beschwerdeführerin erlassen hat, konnte sie wissen, in welchen Fällen der Beitrag zurückbezahlt werden muss und hätte ihr Verhalten danach richten können. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin müssen die Gesetze zur Anwendung kommen, die zur Zeit der Beitragsrückforderung in Kraft sind. Auch dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Es muss nicht auf den Zeitpunkt der Beitragsrückforderung, sondern vielmehr auf den Zeitpunkt der Verwirklichung des vom Gesetz erfassten Sachverhalts abgestellt werden. Dieser hat sich am 31. Dezember 2021 verwirklicht. Damals waren die einschlägigen Normen noch in Kraft.
8. Der Beschwerdegegner vertritt die Auffassung, dass das Verwaltungsgericht in ihrer Rechtsprechung übersehen habe, dass die COVID-19-AVHF keine Regierungsverordnung im Sinne von Art. 45 der Kantonsverfassung, dem grundlegenden Verordnungsrecht der Regierung, darstelle. Vielmehr handele es sich um eine Verordnung gemäss Art. 48 KV, welcher der Regierung die Kompetenz einräume, in ausserordentlichen Lagen Verordnungen zu erlassen (sog. Notverordnungsrecht). Da der Grosse Rat des Kantons Graubünden die COVID-19-AVHF am 17. Februar 2021 genehmigt habe, erfülle die Verordnung die Anforderungen an eine formellgesetzliche Grundlage. Die Notverordnungen erfüllen die Vorgaben an ein formelles Gesetz, um einen Grundrechtseingriff vorzunehmen. Art. 8 Abs. 2 COVID-19-AVHF habe für Entscheide über die Gewährung von Härtefallmassnahmen weiterhin Gültigkeit, und gegen solche Entscheide stehe einzig die Verfassungsbeschwerde im Sinne von Art. 57 ff. VRG offen. Wie das Verwaltungsgericht schon festgesellt hat, gibt Art. 8 Abs. 2 COVID-19-AVHF Anlass zu Bedenken betreffend seine Verfassungsmässigkeit, indem er gegen den in Art. 29a BV verankerten Grundsatz der Rechtsweggarantie verstösst (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 2021 70 vom 13. April 2023, U 2021 73 vom 21. Februar 2023). Art. 29a BV sieht die Möglichkeit vor, dass eine richterliche Beurteilung durch ein Gesetz eingeschränkt werden kann, es muss sich jedoch um ein Gesetz im formellen Sinn handeln. Weiter braucht es einen qualifizierten Grund, der einen solchen Ausschluss rechtfertigt. Zu nennen wären Entscheide mit rein politischem Charakter, die sich ganz oder zum überwiegenden Teil rechtlichen Kriterien entziehen (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU], U 2021 73, E. 1.4.4 ff. mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip verlangt, dass die Staatstätigkeit nur aufgrund und nach Massgabe von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden darf, die genügend bestimmt sein (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 338). Nach Art. 48 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR: 110.100) kann die Regierung ohne gesetzliche Grundlage Verordnungen erlassen oder Beschlüsse fassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schwerwiegenden Störungen der öffentlichen Sicherheit sowie sozialen Notständen zu begegnen. Gemäss Art. 48 Abs. 2 KV sind solche Verordnungen und Beschlüsse vom Grossen Rat zu genehmigen und fallen spätestens ein Jahr nach In-Kraft-Treten dahin. Die COVID-19-AVHF ist eine sich auf Art. 48 KV stützende kantonale Verordnung. Dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage wird durch das Notverordnungsrecht genuggetan (Albertini in: Bänziger/Mengiardi/Toller und Partner [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur 2006, Art. 48, Rz 15). Wenn der Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage Genüge getan wird, ist vorliegend jedoch kein qualifizierter Grund ersichtlich, um einen Verstoss gegen Art. 29a BV zu rechtfertigen. Art. 8 Abs. 2 COVID-19-AVHF ist somit verfassungswidrig.
9. Die Beschwerde wird folglich abgewiesen.
10. In Anbetracht des Verfahrensausganges gehen die Verfahrenskosten zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. Die Staatsgebühr wird auf CHF 1000.-- festgesetzt. Dem obsiegenden Beschwerdegegner steht keine Parteientschädigung zu, zumal er in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
CHF
1'000.--
CHF
284.--
zusammen
CHF
1'284.--
gehen zulasten der A._____ AG.
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