V 07 3
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 4. Dezember 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Fuhrhaltergesetz
1. a) … ist seit 40 Jahren berufsmässiger Kutscher in ... Für die Ausübung dieses Gewerbes erhielt er von der Gemeinde … zwei Konzessionen. Eine weitere Konzession wurde dem Konkurrenten … erteilt, der dieses Gewerbe nebenberuflich betreibt. Für die Ausübung des Kutschergewerbes erliess die Gemeinde am 24. Oktober 2005 ein Fuhrhaltergesetz (FHG). Art. 19 FHG hatte folgenden Wortlaut:
„Der Fuhrhaltertarif wird vom Gemeindevorstand nach Anhören der Fuhrhalter festgelegt. Er ist allgemein verbindlich und im Fahrzeug stets mitzuführen sowie an den Standplätzen anzuschlagen.“ Gestützt auf Art. 19 FHG verfügte der Gemeindevorstand am 7. Dezember 2005 die folgenden Tarife für die Wintersaison 2005/2006:
▪ Preis/Stunde: 2 Personen Fr. 50.--, 3 – 5 P. Fr. 60.-- und ab 6 P. Fr. 12.--/P.;
▪ Preis/30 min.: 2 Personen Fr. 40.--, 3 – 5 P. Fr. 50.-- und ab 6 P. Fr. 10.--/P.
Diese Tarife behielten auch im Sommer 2006 gemäss dem Schreiben vom 5. Juli 2006 der Gemeinde an die Konzessionäre ihre Gültigkeit.
b) Nach Eingang verschiedener Anträge, Anregungen und Preisvergleiche der beiden Konkurrenten, erliess die Gemeinde gestützt auf Art. 19 FHG mittels Verfügung vom 7. November 2006 die folgenden Fuhrhaltertarife für die Wintersaison 2006/2007:
▪ Preis/Stunde: 2 Personen Fr. 50.--, 3 – 5 P. Fr. 60.-- und ab 6 P. Fr. 12.--/P.;
▪ Preis/30 min.: 2 Personen Fr. 30.--, 3 – 5 P. Fr. 40.-- und ab 6 P. Fr. 8.--/P.;
▪ Kurzfahrten für Kinder bis ca. 20 min.: Fr. 5.--/Kind, mindestens Fr. 20.--/Fahrt.
c) Ein dagegen von … eingereichter Rekurs (U 06 129) wurde vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. März 2007 gutgeheissen und die Gemeinde angehalten, die Fuhrhaltertarife für die kommende Wintersaison nach Anhörung der Betroffenen neu festzulegen. Nach Anhörung der Konzessionäre setzte der Gemeindevorstand die Tarife für die Sommersaison 2007 fest; für Kurzfahrten wurden keine Tarife mehr vorgesehen.
d) Die Gemeindeversammlung vom 1. Oktober 2007 beschloss Art. 19 FHG in einer abgeänderten Form. Er lautet neu:
„Jeder Fuhrhalter legt seine Tarife eigenständig fest und teilt diese umgehend der Gemeindeverwaltung mit.
Eine Änderung der Tarife kann nur jeweils auf den Beginn der Winter- und Sommersaison erfolgen.
Die Fuhrhaltertarife sind allgemein verbindlich. Sie sind stets im Fahrzeug mitzuführen sowie an den Standplätzen anzuschlagen.“
2. Dagegen liess … am 31. Oktober 2007 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung … vom 1. Oktober 2007 betreffend die Fuhrhaltertarife sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur Festsetzung von angemessenen Tarifen an die Entscheidbehörde zurückzuweisen.
Zur Begründung machte er geltend, die Angelegenheit tangiere das Rechtsgleichheitsgebot, das öffentliche Interesse, die Wahrung von Treu und Glauben sowie die Erfüllung von Aufgaben durch die öffentliche Hand. Er legte im Wesentlichen dar, dass der Erlass eines vollständigen Fuhrhaltergesetzes in einem gewichtigen öffentlichen Interesse liege. Sinn und Zweck eines solchen Gesetzes seien u.a. in der Einhaltung des Tierschutzgesetzes, der Aufrechterhaltung eines vernünftigen Angebotes, der Gewährung der Sicherheit der Gäste, dem Schutz der Konzessionäre und der Klientel vor Übervorteilung zu erblicken. Im Zentrum eines Fuhrhaltergesetzes stehe insbesondere die Regelung der Fuhrhaltertarife, wobei neben dem Gebot der Wirtschaftlichkeit auch ein geordnetes Tarifwesen im Vordergrund stehe. Es gehe nicht an, dass die Tariffestlegung einfach auf die einzelnen Kutscher abgeschoben werde. Absurd sei auch, dass ein Kutscher die ganze Saison an die Tarife, welche er anfangs Saison festlege, gebunden sei.
3. Die Gemeinde … liess Abweisung der Beschwerde beantragen. Zutreffend sei, dass auch mit dem angefochtenen Fuhrhaltergesetz der Schutz polizeilicher Güter angestrebt werde. Hingegen fehle diesem - wie auch bereits dem alten - Gesetz die Intention, das Einkommen der Fuhrhalter zu sichern. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sei eine Tarifregelung zur Erfüllung eines geordneten Fuhrbetriebes nicht erforderlich und es sei einem Fuhrhalter auch zuzumuten, seine Tätigkeit im Umfeld eines gewissen Konkurrenzdruckes auszuüben. Hinzu komme, dass die Festlegung der Fuhrhaltertarife für die Gemeinde mit grössten Schwierigkeiten verbunden gewesen sei. Es gehe nicht an, dass die Gemeinde festlegen müsse, welcher Tarif für einen Fuhrhalter kostendeckend und gewinnbringend sei und die diametralen Vorstellungen der Konkurrenten würden letztlich einen enormen Aufwand und eine unnötige Belastung der Gemeinde mit sich bringen, was vermieden werden solle. Die Fuhrhalterei sei zwar ein konzessioniertes, aber letztlich trotzdem privates Gewerbe, welches nur soweit geregelt werden solle, als an einer Regelung ein öffentliches Interesse bestehe. Mit der angefochtenen Regelung werde dieser Vorgabe hinreichend nachgelebt.
4. In einer ergänzenden Eingabe bekräftigte der Beschwerdeführer seinen Standpunkt, ohne aber wesentlich Neues vorzubringen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sowie Art. 57 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) ist für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden das Verwaltungsgericht zuständig, das mithin auch im abstrakten Normenkontrollverfahren rechtsetzende Erlasse bezüglich Verfassungsverletzungen zu beurteilen hat. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. a) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das neue Gesetz sei zufolge des Verzichts auf die Festlegung von Fuhrhaltertarifen unvollständig, wodurch u.a das Rechtsgleichheitsgebot und auch das Gebot von Treu und Glauben verletzt werde. Seiner Ansicht kann nicht gefolgt werden.
b) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichtes verletzt ein Erlass das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV, wenn er Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich ist (BGE 99 Ia 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er gleiche oder im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 144 f. mit Hinweisen; 121 I 134). Bei der Beurteilung, ob die tatsächlichen Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen sachlich gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede tatsächliche Ungleichbehandlung kann indessen zu einer rechtlichen unterschiedlichen Behandlung führen. Gewisse Schematisierungen (Differenzierungen nach abstrakten Kriterien) sind unerlässlich, auch wenn sie Grenzfällen nicht immer gerecht werden. Dort, wo sich die Vereinfachung in Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (BGE 100 Ia 328 f.). Es gilt zu beachten, dass dem Gesetzgeber generell ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, da sich ein bestimmtes Problem oft auf mancherlei Art lösen lässt, und sich in der Regel aus dem in Art. 8 BV enthaltenen Gleichheitsgrundsatz nur ganz allgemeine Gesichtspunkte und Richtlinien gewinnen lassen (BGE 96 I 567).
c) Wie die Gemeinde zutreffend ausgeführt hat, liegt der Zweck des aus dem Jahre 2005 stammenden Fuhrhaltergesetzes nicht darin, einheitliche Tarife zu schaffen, um damit den Fuhrhaltern ein geregeltes Einkommen zu sichern, sondern es wird damit eine Regelung angestrebt, mit welcher mit hinreichender Regelungsdichte zum einen der Schutz der polizeilichen Rechtsgüter (u.a. Schutz der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit) gewährleistet und zum andern gemeindeweit eine sichere und geordnete Abwicklung des Fuhrhalterbetriebes sichergestellt werden kann. Entsprechend sieht das Gesetz vor, dass für den gewerbsmässigen Personentransport - unbesehen davon, ob dieser haupt- oder nebenberuflich erfolgt - eine Konzession des Gemeindevorstandes erforderlich ist (Art. 2). Sodann regelt es die für eine Konzessionserteilung wesentlichen Fragen (u.a. Voraussetzungen für eine Konzession [Art. 5], Entzug der Konzession [Art. 6], Standplätze [Art. 8], Fahrkunde [Art. 9], Betriebs- und Verhaltensvorschriften für Kutscher [Art. 10], Eignung und Ausrüstung von Fahrzeugen [Art. 15], etc.) und dient damit der eingangs erwähnten Gewährleistung der Sicherheit der Gäste und der Öffentlichkeit zum einen sowie der Sicherstellung eines geordneten Fuhrbetriebes zum andern. Dass solches in einer Kurortsgemeinde in einem grossen öffentlichen Interesse steht, ist offenkundig und wurde seitens der Parteien auch übereinstimmend erkannt.
d) Wenn der Beschwerdeführer nun meint, dass zur Erreichung der mit dem Gesetz angestrebten Ziele - über den mit den Konzessionsvoraussetzungen gesteckten Rahmen hinaus - auch noch der Erlass einer Tarifordnung zwingend sei, so kann ihm nicht gefolgt werden. Wie die Gemeinde zutreffend erkannt hat, fehlt es einer solchen Regelung an einem überwiegenden öffentlichen Interesse. Dies umso mehr, als z.B. die Interessen des Tourismus wie auch das Interesse an einer funktionierenden freien Marktwirtschaft seitens des Staates nicht ohne Not eingeschränkt werden dürfen (Art. 27, 36 und 94 ff. BV). Der Beschwerdeführer bringt in seiner Eingabe nichts vor, was aus der Sicht der Öffentlichkeit einen Regelungsbedarf im Sinne seiner Intentionen begründen würde. Zwar ist seinem Ansinnen, mittels einer staatlich vorgegebenen Tarifierung ein möglichst gesichertes Einkommen zu erzielen, zweifellos Verständnis entgegen zu bringen, und mit ihm ist davon auszugehen, dass eine Tarifierung in dem von der Bundesverfassung vorgegebenen Rahmen grundsätzlich - wie bis anhin - möglich wäre. Der Beschwerdeführer übersieht jedoch, dass im Rahmen der verfassungsmässigen Ordnung für eine Gemeinde auch der Verzicht auf eine konkrete Tarifierung ohne weiteres möglich und zulässig ist bwz. unter Umständen verfassungsrechtlich gar geboten sein kann. Jedenfalls gehört insbesondere die von ihm letztlich angestrebte Sicherung seines Einkommens gerade nicht zum Aufgabenbereich einer Gemeinde. Es besteht - mit anderen Worten gesagt - für ein Gemeinwesen weder ein durch ein überwiegendes öffentliches Interesse abgedeckter Grund noch ein gerechtfertigter Anlass, im streitigen Bereich zwingend legalistisch tätig zu werden, selbst wenn sie tätig werden dürfte. Auch aus der Sicht von Treu und Glauben besteht keinerlei Veranlassung - und der Beschwerdeführer bringt in seiner pauschal gehaltenen Begründung auch nichts Entsprechendes vor - den gerügten Verzicht auf eine Regelung der Tarife im FHG zu beanstanden.
e) Aus verfassungsmässiger Sicht betrachtet, lässt es sich jedenfalls ohne weiteres vertreten, wenn die Gemeinde aufgrund einer Interessenabwägung zum Schluss gelangt ist, dass auf ihrem Gemeindegebiet zwar ein gewisses Interesse an der Übersichtlichkeit der Fuhrhaltertarife bestehe - einem Umstand, dem sie im Übrigen mit der Anordnung, dass die Fuhrhaltertarife saisonal gelten würden und allgemein verbindlich seien, angemessen Rechnung getragen hat - dieses Interesse sich aber angesichts der geringen Zahl von Anbietern in sehr engen Grenzen halte, weshalb vom Erlass einer kommunalen Tarifordnung auch abgesehen werden dürfe. Dies umso mehr, als der Erlass einer solchen Ordnung zweifellos auch nicht zum originären Aufgabenbereich einer Gemeinde gehört, keine rechtlich relevanten Gründe für eine solche Regelung ersichtlich sind und zudem das Interesse des Tourismus an einem funktionierenden freien Wettbewerb im Allgemeinen und der Gäste im Speziellen gegen eine gemeindlich aufoktruierte Tariffestlegung spricht. Dass die Gemeinde mit dem Verzicht auf eine Tariffestlegung gerade auch noch unnötigerweise entstehenden administrativen Aufwand für die Verwaltung und die Gemeindebehörden vermeiden möchte, ist verständlich und liegt letztlich wohl auch in einem nicht zu vernachlässigenden öffentlichen Interesse.
f) Dass der Beschwerdeführer zwecks Sicherstellung seines Einkommens auf kostendeckende Tarife angewiesen ist, kann mit Blick auf die Beantwortung der sich stellenden Frage, ob die Gemeinde zu Recht von der Aufnahme einer Tarifregelung abgesehen hat, nicht entscheidend sein. Mit der Gemeinde ist davon auszugehen, dass einem Fuhrhalter eine minimale Geschäftstüchtigkeit abverlangt werden kann und muss, und dass es ihm gerade ohne gemeindliche Tarifregelung ermöglicht wird, kostendeckende Preise zu verlangen. Bei der Festlegung eines solchen Preises wird er den im FHG vorgesehenen Rahmenbedingungen Rechnung tragen, damit er die Bedingungen und Voraussetzungen für die Erlangung und Beibehaltung einer Konzession erfüllen, die Pflege und Ernährung der eingesetzten Pferde wie auch den Unterhalt seines Fuhrparkes etc. sicherstellen und zudem auch noch einen Gewinn erzielen kann.
g) Durchaus vertreten lässt sich im Lichte des oben Gesagten auch die gemeindliche Festlegung, dass die Tarife saisonal gelten, mithin während der Saison nicht abgeändert werden dürfen. Auch diese Festlegung liegt letztlich noch innerhalb des von der Verfassung mit Blick auf die Wirtschaftsfreiheit vorgegebenen Rahmens, wobei auch eine weitergehende Öffnung hin zu einer freien Preisgestaltung durch den Fuhrhalter durchaus möglich wäre. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist daher abzuweisen.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinde sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb der anwaltlich vertretenen Gemeinde denn auch keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1'500.--
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
1'712.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.