V 07 4
3. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Mai 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gesetz über Anschlussgebühren und Beiträge an Erschliessungsanlagen
1. Anlässlich der von der Gemeinde … am 29. Oktober 2007 durchgeführten Gemeindeversammlung war als erstes Geschäft die Totalrevision des kommunalen Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an die Erschliessungsanlagen traktandiert. Auf Anregung aus der Versammlungsmitte hin wurden am vorgelegten Entwurf lediglich einige redaktionelle Änderungen vorgenommen. In der Schlussabstimmung wurde das Gesetz mit den redaktionellen Änderungen, materiell aber weitgehend unverändert mit 42:1 Stimmen angenommen.
2. Mit Eingabe vom 28. November 2007 reichte … beim Verwaltungsgericht Verfassungsbeschwerde ein mit folgenden Rechtsbegehren:
„1. Aufhebung des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 20. Oktober 2007.
2. Die Gemeinde sei anzuweisen, Bestimmungen betreffend Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung der Gemeinde … vom 22. April 1969, 15. November 1991 und 4. Dezember 1995 bzw. in das Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde … vom 21. Januar 1971 und 4. Dezember 1995 aufzunehmen.
Eventualbegehren
3. Aufhebung aller Bestimmungen des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 29. Oktober 2007, welche die Finanzierung von Verkehrsanlagen durch Beiträge betreffen.
4. Aufhebung der letzten beiden Absätze von Art. 9 sowie 10 Abs. 3 und 4 des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 27. Oktober 2007.
5. Aufhebung von Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 27. Oktober 2007.“
Zur Begründung machte sie hinsichtlich der Vorschriften betreffend Beiträge an Verkehrsanlagen eine Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht, sowie hinsichtlich der Vorschriften betreffend Anschlussgebühren (Wasserversorgung, Kanalisation und Abwasserreinigungsanlage) zum einen ebenfalls eine Verletzung des erwähnten Grundsatzes sowie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes geltend.
3. Die Gemeinde … liess Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit auf diese überhaupt eingetreten werden könne. Für die beantragte Anweisung an die Gemeinde bestehe für das Gericht kein Raum, daher sei darauf auch nicht einzutreten. In materieller Hinsicht legte sie ausführlich die Überlegungen dar, aufgrund derer sich die Argumentation der Beschwerdeführerin als unzutreffend erweise.
4. In ihrer Replik präzisierte die Beschwerdeführerin ihr in Ziff. 2 formuliertes Rechtsbegehren dahingehend, dass seitens des Gerichtes anstelle einer Anweisung eine Empfehlung an die Gemeinde zu richten sei, die beiden Gesetze mit entsprechenden Bestimmungen zu ergänzen. Ferner zeigte sie weitere Widersprüche zwischen dem kommunalen und dem übergeordneten Recht aus. Insbesondere erachtete sie die Art. 11 und 17 des Gesetzes betreffend Beiträge an Verkehrsanlagen als mit dem übergeordneten Recht in Widerspruch stehend. Hinsichtlich der Vorschriften betreffend Anschlussgebühren erachtete sie im Wesentlichen die darin enthaltene Privilegierung von Minergiebauten als im Widerspruch zu Bundesrecht stehend; insbesondere führten diese auch zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung.
5. Die Gemeinde … ergänzte und vertiefte in ihrer Duplik die von ihr vertretenen Standpunkte.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sowie Art. 57 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) ist für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden das Verwaltungsgericht zuständig, das mithin auch im abstrakten Normenkontrollverfahren rechtsetzende Erlasse bezüglich Verfassungsverletzungen zu beurteilen hat. Auf die Beschwerde ist in diesem Sinne einzutreten.
2. Anfechtungsobjekt ist ein Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29. Oktober 2007, mit welchem das dort vorgelegte Gesetz über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde (GABE) mit 42:1 Stimme beschlossen worden ist.
3. a) In verfahrensmässiger Hinsicht bleibt vorweg festzuhalten, dass auf die Einholung des von den Parteien angeregten Berichtes zu den Baukosten von Minergie- und Passivhausbauten, zumal davon auch keine entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, abgesehen werden kann.
b) Auf den von der Beschwerdeführerin gestellten und in der Replik präzisierten Antrag, es sei der Gemeinde zufolge Ablaufs der in Art. 44 des Kantonalen Gewässerschutzgesetzes enthaltenen Übergangsfrist zur Anpassung ihrer Bestimmungen ans übergeordnete Recht zu empfehlen, Bestimmungen betreffend Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung vom 22. April 1965, 15. November 1991 und 4. Dezember 1995 bzw. in das Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde vom 21. Januar 1971 und 4. Dezember 1995 aufzunehmen, kann bereits deshalb nicht eingetreten werden, weil diese beiden Gesetze nicht Gegenstand der damaligen Gemeindeversammlung bildeten.
c) Mit ihrem Antrag verkennt die Beschwerdeführerin zudem, dass das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsbehörde über die Gemeinden ist, weshalb auf die Rüge der Verletzung von übergeordnetem Recht wegen Nichteinhaltens der im kantonalen Recht enthaltenen Übergangsfrist auch mangels Zuständigkeit nicht eingetreten werden kann. Von einer Weiterleitung der Beschwerde an die hierfür zuständige Regierung (Art. 68 ff. VRG) kann abgesehen werden, zumal der Beschwerdeführerin daraus auch keine rechtlichen Nachteile entstehen (Art. 70 VRG).
d) Ebenso wenig kann auf den Antrag insoweit eingetreten werden, als die Beschwerdeführerin damit rügt, es sei nicht sachgerecht, die Finanzierung eines spezialfinanzierten Sachbereichs wie z.B. die Abwasserentsorgung in verschiedenen Erlassen zu regeln. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde bildet letztlich die Frage der Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht. Dass die von der Gemeinde gewählte Regelung diesbezüglich im Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht, wird in der Eingabe weder rechtsgenüglich dargetan, noch ist Solches ersichtlich. Vielmehr steht es einer Gemeinde im Rahmen des - diesbezüglich keine Vorgaben enthaltenden - übergeordneten Rechts frei, wie sie einen bestimmten Sachverhalt auf Gesetzesstufe regeln und ob sie dies in mehreren Erlassen tun will. Dass für die Rechtsunterworfenen die Regelung eines spezialfinanzierten Sachbereichs in einem Erlass - und nicht wie vorliegend noch in dreien - zumindest übersichtlicher wäre, trifft zu, doch lässt sich die von der Gemeinde getroffene Lösung aus verfassungsrechtlicher Sicht betrachtet nicht beanstanden.
4. a) Die Beschwerdeführerin erachtet verschiedene, von der Gemeinde erlassene Bestimmungen im neuen Gesetz als in Widerspruch mit dem übergeordneten Recht (insbesondere KRG, KRVO) stehend. Vorgängig einer vertiefteren Betrachtung ihrer Rügen rechtfertigen sich einige allgemeine Bemerkungen.
b) Für die Finanzierung von Erschliessungen, die von den Gemeinden oder den von ihnen beauftragten Körperschaften aufgrund des kantonalen Raumplanungsrechts durchgeführt werden, gelten ausschliesslich die Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung (Art. 1 Abs. 4 Perimetergesetz [PG]; Art. 106 Ziff. 3 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden [KRG]). Art. 5 Abs. 1 KRG sieht sodann vor, dass für die im KRG und der KRVO festgelegten Verfahren für […] die Erhebung von Erschliessungsvorhaben ausschliesslich kantonales Recht gilt, soweit die Gemeinden […] nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden, abweichende oder ergänzende eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen oder bestimmte Verfahren [z.B. Veranlagungsverfahren für Gebühren, vgl. Art. 64 KRG] selbst zu regeln. Gemäss Art. 107 Abs. 1 KRG bleiben bestehende Ortsplanungen soweit Abs. 2 nichts anders bestimmt, bis zur Anpassung an dieses Gesetz in Kraft. Abs. 2 sieht - abgesehen von hier nicht näher interessierenden Vorgaben betreffend die unmittelbare Anwendbarkeit von Bestimmungen des KRG - vor, dass dort wo dieses Gesetz ergänzende oder abweichende kommunale Vorschriften zulässt, das bestehende kommunale Recht weiterhin Anwendung findet. Vorbehalten bleiben ferner allgemein strengere Vorschriften der Gemeinden.
c) Vorliegend ist zu Recht unbestritten geblieben, dass der Gemeinde aufgrund der kantonalgesetzlichen Vorgaben kein Spielraum mehr zusteht, eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen. Massgebend sind diesbezüglich einzig und allein die Bestimmungen des KRG und der KRVO (Art. 22 ff. KRVO). Entgegen der gemeindlichen Auffassung ergibt sich sodann auch, dass mangels einer die Gemeinde ermächtigenden Bestimmung im übergeordneten Recht sowie aufgrund des Umstandes, dass das GABE letztlich ans KRG angepasst worden ist - mithin diesbezüglich bereits nicht mehr von einer bestehenden Ortsplanung i.S. von Art. 107 Abs. 1 KRG gesprochen werden kann - auch die materiellrechtlichen Vorgaben des KRG (Art. 62 ff. KRG) einzuhalten sind. Etwas anderes lässt sich im Übrigen auch aus Art. 107 Abs. 2 KRG nicht ableiten. Abweichungen von den materiellrechtlichen Vorgaben gemäss KRG sind nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Zulässig sind nämlich lediglich allgemein strengere kommunale Vorschriften sowie Vorschriften, die sich mit ihrem Sinn und Zweck und ihrer Ausgestaltung an den vom übergeordneten Recht gesetzten Rahmen halten, d.h. diesen nicht unterschreiten. Ausgehend von den eben umschriebenen Grundsätzen zeigt sich folgendes Resultat.
5. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend erkannt hat, steht die von der Gemeinde in Art. 11 GABE getroffene Regelung offensichtlich in klarem Widerspruch zu Art. 63 KRG. Was die Gemeinde dagegen anführt, zielt angesichts der eben gemachten Überlegungen ins Leere. Sie wird nicht umhin kommen, zumindest Art. 11 Abs. 1 GABE entsprechend zu überarbeiten, bzw. Art. 63 KRG und die dort enthaltenen Richtwerte wie auch die dort enthaltene Terminologie zu übernehmen. Dem Umstand, dass die im Widerspruch zum übergeordneten Recht stehende Bestimmung letztlich Folge eines gutgeheissenen Antrages an einer früheren Gemeindeversammlung darstellt, wird mit der in Art. 63 KRG enthaltenen Formulierung „in der Regel“, aufgrund derer Abweichungen von den Richtwerten möglich sind, angemessen Rechnung getragen.
6. a) Soweit die Beschwerdeführerin die von der Gemeinde getroffene Regelung in den beiden Gesetzen bemängelt, dass der Gemeindevorstand gemäss Art. 17 Abs. 1 GABE bei der Erarbeitung des Kostenverteilers eine Perimeterkommission einsetzen könne, kann ihr hingegen nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass es sich um eine Kann-Vorschrift handelt, schliesst das KRG das faktische „Vorschalten“ einer aus Fachleuten zusammen gesetzten Perimeterkommission nicht zwingend aus. Richtig ist, dass nach Art. 24 Abs. 1 KRVO der Vorstand mit der Erarbeitung betraut sein sollte. Hält man sich nun aber vor Augen, dass die Erarbeitung eines Kostenverteilers letztlich nicht zum Alltagsgeschäft des Vorstandes einer kleinen Gemeinde gehören und dass zudem gestützt auf Art. 18 Abs.1 GABE gegen die Veranlagungsverfügung der kommunalen Perimeterkommission (in Übereinstimmung mit Art. 25 Abs. 1 KRVO) Einsprache an den Gemeindevorstand erhoben werden kann, so lässt sich die gemeindliche Lösung verfassungsrechtlich durchaus vertreten. Dies umso mehr, als nach Abschluss des Einspracheverfahrens der Gemeindevorstand über den Kostenverteiler befindet und diesen dann den Betroffenen mit Rechtsmittelbelehrung eröffnet (Art. 19 Abs. 2 GABE, Art. 25 Abs. 3 KRVO).
b) Als zutreffend - aber nicht entscheidrelevant - erweist sich im vorliegenden Zusammenhang der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass die Einsprachefrist sich auf 30 Tage zu belaufen habe (Art. 25 Abs. 1 KRVO). Der in Art. 18 Abs. 1 GABE vorgesehenen 20 Tage-Frist kommt aufgrund der zwingenden Vorgabe im übergeordneten Recht keine eigenständige Bedeutung zu.
c) Letzteres gilt im Ergebnis auch für die von der Beschwerdeführerin pauschal gerügten Mängel bei dem in Art. 17 Abs. 2 und 3 GABE vorgesehenen Verfahrensablauf, soweit dieser im Widerspruch zu kantonalem Recht stehen sollte. Mangels Substantiierung kann von weiteren Ausführungen hierzu abgesehen werden.
7. a) Die Beschwerdeführerin rügt sodann noch die gestützt auf Art. 8 ff. GABE vorgesehene Privilegierung von neu zu erstellenden Minergie- und Passivhausbauten (Reduktion der Anschlussgebühr: 10% bei Minergiebauten; 30% bei Passivhausbauten bzw. 20% bei der Sanierung von Minergiebauten; 60% bei Passivhausbauten). Sie erachtet die getroffene Regelung als rechtsungleich. Ihr kann nicht gefolgt werden.
b) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichtes verletzt ein Erlass das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV, wenn er Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich ist (BGE 99 Ia 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er gleiche oder im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 144 f. mit Hinweisen; 121 I 134). Bei der Beurteilung, ob die tatsächlichen Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen sachlich gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede tatsächliche Ungleichbehandlung kann indessen zu einer rechtlichen unterschiedlichen Behandlung führen. Gewisse Schematisierungen (Differenzierungen nach abstrakten Kriterien) sind unerlässlich, auch wenn sie Grenzfällen nicht immer gerecht werden. Dort, wo sich die Vereinfachung in Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (BGE 100 Ia 328 f.). Es gilt zu beachten, dass dem Gesetzgeber generell ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, da sich ein bestimmtes Problem oft auf mancherlei Art lösen lässt, und sich in der Regel aus dem in Art. 8 BV enthaltenen Gleichheitsgrundsatz nur ganz allgemeine Gesichtspunkte und Richtlinien gewinnen lassen (BGE 96 I 567).
c) Die Beschwerdeführerin hat selbst erkannt, dass das von der Gemeinde in Art. 9 und 10 GABE bei der Bemessung der Anschlussgebühren vorgesehene Abstellen auf den Zeitwert der Gebäudeversicherung von der Rechtsprechung - unbesehen der von der Lehre dagegen vorgebrachten Kritik - als zulässig betrachtet wird (Urteil des Bundesgerichts 2P.232/2006 vom 16. April 2007, E. 3 und 4 mit Hinweisen). Was sie in diesem Zusammenhang in ihrer Beschwerde vorbringt, vermag daran nichts zu ändern; das von der Gemeinde gewählte Bemessungskriterium lässt sich daher nicht beanstanden. Dass ein anderes Bemessungskriterium allenfalls weniger Nachteile haben könnte, ist nicht entscheidend.
d) Hinsichtlich der Überlegungen, welche für die eingangs umschriebene prozentuale Festlegung der Gebührenprivilegierung bei der Bemessung der Anschlussgebühren für energieeffiziente Bauten sprechen, hat die Gemeinde in ihren Eingaben ausgeführt, dass es ihr mit der Reduktion der Anschlussgebühren für solcherlei Bauten gar nicht darum ginge, den Bau solcher Bauten zu fördern, sondern sie strebe damit vielmehr an, eine augenfällige Benachteiligung der Bauherrschaft (u.a. zufolge höherer Erstellungskosten) zu beseitigen oder doch wenigstens zu mindern. Dass der Bau von Minergie- und Passivhausbauten grundsätzlich Mehrkosten nach sich zieht, hat auch die Beschwerdeführerin nicht in Abrede gestellt. Ihre ausführlichen Darlegungen (Höhe der Mehrkosten zufolge energieeffizienter Bauweise; Benachteiligung „normale“ Mehrkosten, z.B. zufolge luxuriöserer Bauweise eines „normalen“ Hauses, etc.) sind verständlich, doch kritisiert sie damit letztlich weniger den vorgesehenen prozentualen Ansatz, als - wie sie selbst ausführt - das gewählte Bemessungskriterium. Sie legt letztlich lediglich noch einmal dar, weshalb aus ihrer Sicht, ein anderes Bemessungskriterium unter Berücksichtigung der von der Gemeinde damit verfolgten Ziele zu einem aus ihrer Sicht befriedigenderen Ergebnis führen würde. Hingegen bringt sie nichts entscheidrelevantes vor, was die von der Gemeinde vorgesehenen Reduktionsansätze als übergeordnetem Recht widersprechend bzw. als verfassungsrechtlich unhaltbar erscheinen liesse. Ist Solches aber nicht der Fall und für das urteilende Gericht auch nicht ersichtlich, erweist sich die Beschwerde aber diesbezüglich als unbegründet.
e) Was die Beschwerdeführerin sonst noch gegen den streitigen Erlass vorbringt, vermag aus verfassungsrechtlicher Optik betrachtet nicht zu überzeugen. Ob im Zuge der anstehenden Überarbeitung von Art. 11 GABE auch weitere kleinere Korrekturen (z.B. in Art. 18 Abs. 1 GABE; Harmonisierung der gewählten Begriffe [Art. 11 und 12 GABE]) Sinn machen könnten, wird die Gemeinde zu entscheiden haben.
f) Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen, Art. 11 GABE ist aufzuheben und an die Gemeinde zur Überarbeitung i.S. der Erwägungen zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
8. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführerin und der Gemeinde ... Für die Zusprechung einer reduzierten Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Gemeinde kann angesichts deren Obsiegens im amtlichen Wirkungskreis abgesehen werden (Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Art. 11 GABE aufgehoben und zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde … zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
2'266.--
gehen je zur Hälfte zulasten von … und der Gemeinde ... Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 8. September 2009 gutgeheissen (2C_847/2008).