VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
V 13 8
1. Kammer als Verfassungsgericht
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuar ad hoc Decurtins
URTEIL
vom 11. November 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Kreisamt X._____,
Beschwerdegegner
betreffend Akteneinsicht Kreisrat X._____
1. A._____, wohnhaft in Y._____, stellte zwecks Einlesen vor dem Besuch der öffentlichen Kreisratssitzung vom 14. März 2013 beim Kreisamt X._____ am 2. März 2013 ein Gesuch um Zustellung der Unterlagen zu Traktandum 3 "Öffentlicher Verkehr" besagter Sitzung. Tags darauf wurde ihm von einem Mitglied des Kreisvorstands beschieden, dass seinem Begehren eher nicht stattgegeben werden könne, die Sache aber dem Kreisvorstand oder dem Kreisrat noch zum Entscheid vorgelegt werde. Nachdem er in der Folge keinen Bescheid erhalten hatte, erneuerte A._____ sein Ersuchen – im Hinblick auf die 2. Lesung des vorerwähnten Traktandums – am 29. Mai 2013 mittels eingeschriebenem Brief.
2. Mit Schreiben vom 21. August 2013 lehnte der Kreisvorstand das Gesuch ab. Er halte an seiner bereits kommunizierten Haltung fest, wonach die Unterlagen nicht veröffentlicht würden, solang die zuständigen Instanzen die jeweiligen Dossiers nicht verabschiedet hätten.
3. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 27. August 2012 (Poststempel) Beschwerde beim Regierungsrat. Dabei beantragte er sinngemäss die Gutheissung des Gesuchs um Akteneinsicht sowie Aushändigung der nachgesuchten Unterlagen durch das Kreisamt X._____. Sollte er sein Begehren bei der falschen Instanz anhängig gemacht haben, bat er, dieses an die zuständige Stelle weiterzuleiten. Zur Begründung machte er geltend, dass die Sitzungen des Kreisrates gemäss Kreisverfassung öffentlich seien und deshalb zwecks Vorbereitung auch die entsprechenden Unterlagen zugänglich sein müssten. Art. 14 (recte: Art. 15) der Verfassung des Kreises X._____ (nachfolgend KreisV) enthalte jedenfalls keine abschliessende Aufzählung, sodass der Umstand, dass die Abstimmungsvorlagen dort nicht aufgeführt seien, nicht bedeute, dass die entsprechenden Unterlagen nicht herauszugeben seien. Die Ansicht des Kreisvorstandes verletze den Öffentlichkeitsanspruch vor der Beschlussfassung, mithin Art. 16 Abs. 3 sowie Art. 34 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung. Zudem sei ihm die verlangte Rechtsmittelbelehrung nicht gegeben worden.
4. Nach einem Meinungsaustausch mit dem Amt für Gemeinden wurde die Beschwerde am 4. November 2013 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht überwiesen.
5. In seiner Stellungnahme vom 5. Dezember 2013 beantragte das Kreisamt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. Mit den öffentlich publizierten Einladungen zu den Kreisratssitzungen sowie mit den im Nachgang zu den Sitzungen im Internet veröffentlichten Protokolle und den Botschaften zu Handen der Stimmbevölkerung sei dem Öffentlichkeits- und Informationserfordernis genüge getan (Art. 14 KreisV). Zudem seien die Sitzungen des Kreisrates gemäss Art. 15 KreisV grundsätzlich öffentlich. Dass weder die Kreisverfassung noch deren Auslegung resp. Anwendung eine Verletzung der Informationsfreiheit darstelle, ergebe sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts. Die Aufzählung in den Alineas von Art. 15 Abs. 1 KreisV sei in der Tat nicht abschliessend. Der Blick auf die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung zeige jedoch, dass die offen gewählte Formulierung ("insbesondere") es dem Kreisrat erlauben soll, die Art und Weise der Kommunikation, beispielsweise über das Internet, zu bestimmen. Da sich die offene Formulierung in Art. 15 Abs. 1 KreisV nicht auf den zu veröffentlichenden Informationsinhalt beziehe, könne der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Unter Hinweis auf BGE 107 Ia 304 E.4, wonach kein genereller Anspruch des Bürgers im Allgemeinen und der Presse im Besonderen bestehe, über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung informiert zu werden, machte der Beschwerdegegner sodann geltend, dass es der Meinungsbildung des Kreisrates abträglich wäre, wenn seine Anträge und Argumente im Vorfeld der Sitzungen öffentlich einsehbar wären. Diesfalls sei nämlich zu befürchten, dass die Meinungsäusserungen von externen Fachorganen wie Kommissionen oder Arbeitsgruppen, welche er oftmals in seine Meinungsbildung miteinbeziehe, nicht mehr frei und unverfälscht seien.
6. In seiner Replik vom 16. Dezember 2013 konkretisierte der Beschwerdeführer seinen Antrag folgendermassen:
"Meinem schriftlich beim Kreisamt (2.3.2013, 29.5.2013) eingereichten Begehren um Aushändigung der Gesetzesvorlage über den öffentlichen Verkehr und der dazugehörigen Botschaft sei ohne Kostenfolge stattzugeben."
Im Übrigen vertiefte er seine bisherige Argumentation und rügte zusätzlich eine Verletzung von Art. 8 der Bundesverfassung, da die Aushändigung der Vorlage an die Presse, nicht aber an einen interessierten Bürger eine nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung darstelle.
7. In seiner Duplik vom 21. Januar 2014 hielt der Beschwerdegegner an seinem Antrag fest und vertiefte ebenfalls seine Begründung. Eine Verletzung von Art. 8 der Bundesverfassung liege deshalb nicht vor, weil diese Bestimmung neben der Rechtsgleichheit auch ein Differenzierungsgebot hinsichtlich ungleicher Sachverhalte beinhalte.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist das Schreiben des Kreisvorstandes vom 21. August 2013, mit welchem dieser das Gesuch des Beschwerdeführers um Zustellung gewisser Unterlagen im Zusammenhang mit einer bevorstehenden Kreisratssitzung mit der Begründung abgewiesen hatte, die geforderten Unterlagen würden erst dann veröffentlicht werden, wenn die zuständigen Instanzen das Dossier verabschiedet hätten. Das angefochtene Schreiben des Kreisvorstandes ist als Entscheid einer Gemeinde im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zu qualifizieren, weshalb dieses innert 30 Tagen seit Zustellung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann (Art. 52 Abs. 1 VRG). Gemäss Art. 8 Abs. 2 VRG gilt eine Frist auch dann als gewahrt, wenn die Eingabe rechtzeitig bei einer unzuständigen Behörde eingereicht worden ist. Aus diesem Grund schadet es nicht, dass der Beschwerdeführer seine Eingabe innert Frist fälschlicherweise an die Regierung adressierte. Daraus darf ihm insbesondere auch deshalb kein Nachteil erwachsen, weil ihm der Beschwerdegegner trotz expliziter Nachfrage keine Rechtsmittelbelehrung angegeben hat.
b) Zu klären bleibt jedoch die Eintretensfrage der Beschwerdelegitimation. Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Nach herrschender Rechtsauffassung muss dieses schutzwürdige Interesse insofern aktuell sein, als der mit dem angefochtenen Entscheid bewirkte Nachteil durch die Gutheissung der Beschwerde beseitigt werden können muss, d.h. dass der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch bestehen muss (vgl. etwa BGE 118 Ia 53 E.3c). Dies ist vorliegend nicht der Fall: Da die Kreisratssitzung bereits stattgefunden hat, wird die Beurteilung des vorgängigen Einsichtsrechts insofern obsolet, als dieses ohnehin nicht mehr gewährt werden kann und die begehrten Unterlagen überdies längst im Internet einsehbar sind. Da die vorliegende Beschwerde das Akteneinsichtsrecht jedoch in grundsätzlicher Weise anspricht und sich die aufgeworfene Frage auch in Zukunft unter gleichen oder ähnlichen Umständen ohne Weiteres wieder stellen könnte, ohne dass im Einzelfall eine rechtzeitige gerichtliche Prüfung möglich wäre, besteht an deren Klärung ein hinreichendes öffentliches Interesse. Folglich ist auf die Beschwerde trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse ausnahmsweise einzutreten (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 03 6 vom 13. Juni 2006 E.1a mit weiteren Hinweisen; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 946).
2. a) Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob der Kreisvorstand gestützt auf die Bestimmungen der Kreisverfassung X._____ sowie der Bundesverfassung verpflichtet gewesen wäre, dem Beschwerdeführer die verlangten Unterlagen im Vorfeld der Kreisratssitzung zuzustellen. Dabei ist insbesondere der Umfang resp. die Handhabung des Öffentlichkeitsprinzips zu prüfen. Ausgangspunkt hierfür ist Art. 16 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101), welcher die Meinungs- und Informationsfreiheit gewährleistet und jeder Person das Recht einräumt, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Lange Zeit vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass sich aus dieser Verfassungsbestimmung kein subjektives Recht des Einzelnen auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ableiten liesse. Auch wenn sich das Bundesgericht der in der Lehre diesbezüglich geäusserten Kritik annahm und seine bisherige Haltung in BGE 107 Ia 304 E.4 und 137 I 8 E.2.7 in gewisser Hinsicht relativierte, lehnt es einen generellen Anspruch des Bürgers und der Presse, über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung informiert zu werden, weiterhin ab. In der Zwischenzeit wurde sowohl auf Bundesebene (vgl. das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3]) als auch in diversen Kantonen (vgl. beispielsweise Art. 17 KV Zürich oder Art. 17 Abs. 3 KV Bern) ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeführt, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Trotz dieser erkennbaren Tendenz der Abkehr vom Grundsatz der Geheimhaltung bleibt es dabei: Aus Art. 16 BV lässt sich kein Anspruch auf Einsicht in beliebige amtliche Akten ableiten (vgl. zum Ganzen Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich 2012, Rz. 463 ff. sowie Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 519 ff., S. 537).
b) Für den Kanton Graubünden ist Art. 25 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 100.100) heranzuziehen, welcher besagt, dass Behörden und Gerichte die Öffentlichkeit regelmässig über ihre Tätigkeit informieren. Aus dieser Bestimmung lässt sich kein spezifischer Anspruch auf Einsicht in amtliche Aktenstücke ableiten (vgl. noch zum alten Recht BGE 104 Ia 88 E.4 f.). Auch wenn die Ausarbeitung eines kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes seit Frühjahr 2014 auf der politischen Agenda steht; der Paradigmenwechsel von der "Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt" hin zur "Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt" hat im Kanton Graubünden noch nicht stattgefunden. Gemäss Art. 25 KV besteht im Kanton Graubünden de lege lata folglich kein Anspruch auf Information über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung.
c) Mangels spezifischer Einschränkungen aus übergeordnetem Bundes- resp. kantonalem Recht sind der Umfang des Öffentlichkeitsprinzips und damit der Anspruch auf Einsichtnahme in amtliche Dokumente im vorliegenden Fall anhand der Vorgaben in der Kreisverfassung sowie allfälligen speziellen Datenschutz- oder Informationsreglementen zu eruieren (vgl. PVG 2012 Nr. 9 E.3 hinsichtlich einer Gemeindeverfassung). Den Gemeinden und sonstigen öffentlichen Körperschaften ist es nämlich unbenommen, hinsichtlich des Einsichtsrechts über die "Minimalgarantien" von Art. 25 KV hinauszugehen. Spezielle Datenschutz- oder Informationsreglemente existieren für den Kreis X._____ – soweit ersichtlich – keine. Massgebend ist somit die Kreisverfassung X._____ (vgl. beschwerdegegnerische Beilage [Bg-act.] 1), insbesondere deren Art. 15, der folgenden Wortlaut hat:
Art. 15 Kreisverfassung
Information und Öffentlichkeit
Die Information der Kreisbevölkerung über die Tätigkeit des Kreises erfolgt insbesondere durch:
Die öffentliche Auflage des Jahresberichtes, der Jahresrechnung, der Rechnungen der einzelnen Bereiche, des Budgets und des Jahresprogramms sowie der Mehrjahresplanung samt Finanzierungsplan.
Die öffentliche Auflage der Protokolle des Kreisrates; vorbehalten bleibt Art. 13 Abs. 2.
Die regelmässigen Medienmitteilungen.
Informationsveranstaltungen. Die Sitzungen des Kreisvorstandes, der ständigen Kommissionen sowie der Geschäftsprüfungskommission sind nicht öffentlich. Die Sitzungen des Kreisrates sind grundsätzlich öffentlich, wobei aus wichtigen Gründen bei einzelnen Sitzungen oder Traktanden die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden kann. Darüber entscheidet der Kreisrat in geheimer Beratung.
Mitarbeiter des Kreises und Sachverständige können mit beratender Stimme zu den Sitzungen beigezogen werden.
Zwecks Auslegung dieser Bestimmung ist die Botschaft an die Stimmbevölkerung hinsichtlich der Volksabstimmung vom 21. Oktober 2007 betreffend Totalrevision der Kreisverfassung beizuziehen. Dort wird zu Abs. 1 der vorerwähnten Bestimmung folgendes ausgeführt (vgl. Bg-act. 2, S. 13):
Die Aufzählung der Möglichkeiten ist nicht abschliessend, was durch das Wort "insbesondere" zum Ausdruck gebracht wird. Die offen gewählte Formulierung erlaubt es dem Kreisrat, Art und Weise der Veröffentlichung (z.B. Internet) zu bestimmen. Massgebend bei allfälligen Differenzen ist auf jeden Fall das Protokoll gemäss Art.13 Abs. 1.
d) Damit wird die Ansicht des Beschwerdegegners, wonach sich die Formulierung "insbesondere" nicht auf die zu veröffentlichenden Inhalte, sondern auf die Art und Weise der Veröffentlichung – beispielsweise via Internet – beziehe, gestützt. Mangels expliziter Erwähnung in den Alineas von Art. 15 KreisV hat der Beschwerdeführer keinen Rechtsanspruch auf die Herausgabe von Unterlagen für die Kreisratssitzung im Vorfeld derselben. Da sich weder aus Art. 16 BV noch aus Art. 25 KV ein subjektives Recht des Bürgers auf Einsicht in beliebige amtliche Akten ableiten lässt (vgl. vorstehend Erwägung 2a), ist in der Informationspraxis des Beschwerdegegners – auch wenn diese nicht mehr ganz zeitgemäss ist – keine Verletzung von übergeordnetem Recht zu erblicken.
e) Der Beschwerdeführer vermag auch aus dem vom Beschwerdegegner zitierten BGE 107 Ia 304, wonach die direkte Demokratie, deren Verwirklichung nach unbestrittener Meinung die Presse- und Informationsfreiheit zu dienen habe, auf dem Gebiet der Gesetzgebung zur Geltung komme und es selbstverständlich sei, dass die Öffentlichkeit durch rechtzeitige Publikation von Vorlagen der Behörden umfassend informiert werde, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Das umstrittene Traktandum "Öffentlicher Verkehr" der Kreisratssitzung vom 13. März 2013 fällt gerade nicht in den Bereich der Gesetzgebung. Dem Kreisrat kommt im Bereich des öffentlichen Verkehrs nämlich gar keine Gesetzgebungsbefugnis zu. Gemäss Art. 23 Ziff. 2 KreisV erschöpfen sich seine Befugnisse in der Beratung und Verabschiedung sämtlicher Geschäfte zuhanden der Volksabstimmung. Gemäss unbestritten gebliebener Aussage des Beschwerdegegners werden den Stimmberechtigten die Botschaften im Falle von Volksabstimmungen im Vorfeld zugesandt (vgl. Stellungnahme vom 5. Dezember 2013, S. 2). Insofern werden durch die Verweigerung der vorgängigen Herausgabe von Unterlagen der Kreisratssitzungen auch die politischen Rechte des Beschwerdeführers nach Art. 34 BV nicht tangiert.
f) Zu schützen ist auch die Argumentation des Beschwerdegegners betreffend den Meinungsbildungsprozess. Exekutivbehörden sind zur Willensbildung auf Berichte ihrer Fachorgane angewiesen, bei denen es sich um Einzelpersonen oder um Expertenkommissionen handeln kann. Je offener jeder einzelne dieser Fachleute seine Meinung bekanntgeben kann, desto umfassender werden die Grundlagen, welche der Behörde bei ihrer Meinungsbildung zur Verfügung stehen. Würden diese Fachberichte der Öffentlichkeit uneingeschränkt zur Verfügung gestellt, so wäre zu befürchten, dass sich die Sachbearbeiter und Kommissionsmitglieder nicht mehr in aller Freiheit äussern würden, was der Qualität der Willensbildung der Behörde abträglich wäre (vgl. BGE 107 Ia 304 E.4d).
3. a) Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer insofern eine Verletzung von Art. 8 BV, als die vorgängige Herausgabe von Unterlagen an die Presse, nicht aber an interessierte Privatpersonen eine nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung darstelle. In diesem Zusammenhang weist der Beschwerdegegner zu Recht darauf hin, dass Art. 8 BV nicht nur ein Gleichheitsgebot ("Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln"), sondern auch ein Differenzierungsgebot ("Ungleiches ist nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln") beinhaltet. Inwiefern die Differenzierung zwischen Presse und Privatpersonen trotz vergleichbarer Situation im vorliegenden Fall sachlich gerechtfertigt ist, begründet er jedoch nicht.
b) Die Privilegierung von Presseangehörigen gegenüber Privatpersonen lässt sich mit der Wächterfunktion, welche die Massenmedien zuhanden der demokratischen Öffentlichkeit zu erfüllen haben, erklären. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gehört es zur Aufgabe der Presse, über die Staatsverwaltung und insbesondere über die Verwendung öffentlicher Gelder Aufschluss zu verlangen und allfällige Missstände im Gemeinwesen aufzudecken. Dies setzt voraus, dass einzelne Journalisten den Geheimhaltungsbedürfnissen von Behörden einen subjektiven Anspruch auf Information entgegensetzen können. Diese Bevorzugung der Presse ist deshalb hinzunehmen, weil es dabei nicht um subjektive Privilegien bestimmter Berufsleute, sondern um die sachgerechte Wahrnehmung öffentlicher Interessen geht (vgl. dazu Müller/Schefer, a.a.O., S. 538 f.). Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen lässt sich die Privilegierung der Presse gegenüber interessierten Privatpersonen sachlich rechtfertigen, weshalb die Informationspraxis des Beschwerdegegners keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 BV darstellt.
4. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Handhabung von Art. 15 KreisV durch den Beschwerdegegner und damit die Verweigerung der vorgängigen Herausgabe von Unterlagen betreffend Kreisratssitzungen an den Beschwerdeführer zwar nicht sehr zeitgemäss, aber de lege lata rechtskonform ist und insbesondere nicht gegen übergeordnetes Bundes- oder kantonales Recht verstösst. Damit ist die vorliegende Beschwerde abzuweisen.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
800.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'048.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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