Urteil vom 10. September 2025
mitgeteilt am 10. September 2025
Referenz VR1 25 58
Instanz Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
BesetzungPedretti, Vorsitz
Maurer, Aktuarin
ParteienA._____
Gesuchstellerin
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Patrick Benz
gegen
B._____
Gesuchsgegner
Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden
C._____
Beigeladene
gesetzlich vertreten durch D._____ und E._____
wiedervertreten durch Rechtsanwalt MLaw Lorenz Raschein
Gegenstand Schulhauszuteilung Primarstufe (Ausstandsverfahren)
A. D._____ und E._____ zogen im April 2025 mit ihren beiden Kindern C._____ und deren jüngeren Schwester F._____ von G._____ nach A._____ und meldeten ihre Tochter C._____ für die zweite Primarklasse an der Stadtschule A._____ an. Mit Verfügung vom 21. Februar 2025 teilte die Schuldirektion der A._____ (nachfolgend: Schuldirektion) C._____ in die Klasse L._____ in der Schuleinheit I._____ an der J._____ 11 in A._____ ein (Schulbeginn 28. April 2025).
B. Gegen diese Verfügung erhoben die Eltern von C._____ als deren gesetzliche Vertreter am 28. Februar 2025 Beschwerde bei der Bildungskommission der A._____ (nachfolgend: Bildungskommission) mit den Rechtsbegehren, der Einteilungsentscheid vom 21. Februar 2025 sei aufzuheben und C._____ sei per 28. April 2025 in die Schuleinheit K._____ einzuteilen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde beantragt, dass C._____ bis zu einem allfälligen Entscheid in der Hauptsache in die Schuleinheit K._____ einzuteilen sei.
C. Mit Entscheid vom 7. April 2025 wies die Bildungskommission die Beschwerde ab und bestätigte die angefochtene Zuteilungsverfügung der Schuldirektion.
D. Dagegen erhob C._____, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, mit Eingabe vom 11. April 2025 Beschwerde beim Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) und beantragte, der Einteilungsentscheid vom 21. Februar 2025 und der Entscheid der Bildungskommission vom 8. (recte: 7.) April 2025 seien aufzuheben; C._____ sei per 28. April 2025 in die Schuleinheit K._____ einzuteilen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde wiederum die vorsorgliche Einteilung von C._____ in die Schuleinheit K._____ beantragt.
E. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 25. April 2025 hiess das EKUD den Verfahrensantrag, C._____ vorsorglich in die Schuleinheit K._____ einzuteilen, gut. Damit wurde C._____ während hängigem Verfahren vor dem EKUD der einstweilige Zugang in eine der beiden zweiten Primarklassen im Schulhaus K._____ gewährt.
F. Dagegen erhob die Bildungskommission am 30. April 2025 (Poststempel) beim Obergericht des Kantons Graubünden Beschwerde und beantragte, die angefochtene Verfügung des EKUD sei aufzuheben und der Verfahrensantrag von C._____ auf vorsorgliche Einteilung in die Schuleinheit K._____ sei abzuweisen (Ziff. 1). Die Einteilung von C._____ sei bis zur Rechtskraft des dannzumaligen Beschwerdeentscheides des EKUD unverändert in der Schuleinheit I._____ zu belassen, gemäss Verfügung der Schuldirektion vom 21. Februar 2025 (Ziff. 2); die Anträge gemäss Ziffer 1 und 2 seien superprovisorisch anzuordnen (Verfahren VR1 25 36).
G. Mit Verfügung vom 2. Mai 2025 entschied der Instruktionsrichter des Obergerichts des Kantons Graubünden das von der Beschwerdeführerin beantragte Superprovisorium dahingehend, dass C._____ zumindest bis zum Entscheid über die vorsorgliche Massnahme weiterhin in dem Schulhaus beschult werde, in welchem sie am Stichtag 2. Mai 2025 tatsächlich die zweite Primarklasse besucht habe; sollte C._____ aus irgendeinem Grund derzeit keinen Schulunterricht besuchen, so bleibe bis zum Entscheid über die vorsorgliche Massnahme die von der A._____ ursprünglich zugewiesene Einheit, mithin das Schulhaus I._____, als massgebliche Schuleinheit.
H. Mit Verfügung vom 5. August 2025, mitgeteilt am 8. August 2025, hiess das EKUD die Beschwerde von C._____ gut und hob den angefochtenen Entscheid der Bildungskommission vom 7. April 2025 auf.
I. Dagegen erhob die A._____ am 27. August 2025 Beschwerde beim Obergericht des Kantons Graubünden und beantragte, der angefochtene Entscheid des EKUD vom 5./8. August 2025 sei aufzuheben und der Entscheid der Bildungskommission der A._____ vom 7. April 2025 sei zu bestätigen. Die Einteilung von C._____ sei unverändert in der Schuleinheit I._____ zu belassen, gemäss Einteilungsverfügung der Schuldirektion vom 21. Februar 2025, was im Sinne einer vorsorglichen Massnahme superprovisorisch anzuordnen sei (Verfahren VR1 25 57). In formeller Hinsicht verlangte sie den Ausstand von B._____, da dieser in derselben Angelegenheit bereits das nach wie vor hängige Verfahren VR1 25 36 instruiere und am 2. Mai 2025 einen vorsorglichen Entscheid zum Nachteil der Schulbehörde der A._____ gefällt habe (Art. 6a Abs. 1 lit. d und f VRG).
J. Daraufhin wurde ein Ausstandsverfahren eröffnet (VR1 25 58).
K. B._____ (nachfolgend: Gesuchsgegner) beantragte in seiner Stellungnahme vom 4. September 2025 die Abweisung des Ausstandgesuchs, soweit darauf eingetreten werden könne. Begründend führte er im Wesentlichen aus, er habe als Vorsitzender und Instruktionsrichter im Verfahren VR1 25 36 das Superprovisorium mit Verfügung vom 2. Mai 2025 entschieden. Da er somit nicht im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem EKUD bzw. an dessen Entscheid mitgewirkt habe, könne der Tatbestand der Vorbefassung gemäss Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG von Vornherein nicht erfüllt sein. Im Weiteren werde der Ausstandsgrund des Anscheins der Befangenheit gemäss Art. 6a Abs. 1 lit. f VRG mit keinem Wort begründet. Dessen Voraussetzungen würden in materieller Hinsicht nicht vorliegen. Er habe sich in keiner Weise für oder gegen die Anliegen der einen oder anderen Partei in Position gebracht, sondern die Abwägung ergebnisoffen formuliert. Damit treffe der angeführte Ausstandsgrund des Anscheins der Befangenheit offensichtlich nicht zu.
L. Mit Vernehmlassung vom 8. September 2025 liess C._____ (nachfolgend: Beigeladene) ausführen, dass die blosse Mitwirkung einer Gerichtsperson in einem früheren Verfahren für sich allein keinen Ausstandsgrund bilde. Auch sei der Gesuchsgegner zu keinem Zeitpunkt in einer anderen amtlichen Stellung tätig gewesen, sondern ausschliesslich in seiner Rolle als Instruktionsrichter. Die vorgebrachten, zu wenig begründeten Ausstandsgründe lägen damit offensichtlich nicht vor.
M. In seiner Vernehmlassung vom 9. September 2025 schloss das EKUD auf Abweisung des Ausstandsgesuch. Es seien keine Gründe erkennbar, welche den Gesuchsgegner in seiner Funktion als Gerichtsperson als befangen erscheinen liessen. Auch eine Gefahr einer Voreingenommenheit bestehe nicht und könne ohne Weiteres ausgeschlossen werden.
N. Das Gericht zog die Akten aus dem Verfahren VR1 25 36 bei.
1.1. Beurteilungsgegenstand ist das Ausstandsgesuch der Gesuchstellerin (VR1 25 58) gegen den Gesuchsgegner als Vorsitzenden im Hauptverfahren VR1 25 57. Das Obergericht des Kantons Graubünden entscheidet in verwaltungsgerichtlichen Verfahren über Ausstandsbegehren in einzelrichterlicher Zuständigkeit (Art. 6c Abs. 1 lit. a und abis VRG [BR 370.100]; vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Justizreform 3, Heft Nr. 14/2021-2022, S. 931, 1046).
1.2. Die Parteien können einen Ausstandgrund innert zehn Tagen, seit sie davon Kenntnis erhalten haben, geltend machen; dabei sind die den Ausstand begründenden Tatsachen glaubhaft zu machen (Art. 6b Abs. 3 VRG). Ob der Antrag um Ausstand des Gesuchgegners fristgerecht ergangen ist, kann offengelassen werden, da er in der Sache – wie nachfolgend aufgezeigt – als offensichtlich unbegründet abzuweisen ist.
1.3. Aufgrund dessen bestand auch kein Bedarf nach einem zweiten Schriftenwechsel, weshalb kein solcher angeordnet wurde (vgl. Art. 54 VRG).
2. Art. 191c BV hält unmissverständlich fest, dass die richterlichen Behörden in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und nur dem Recht verpflichtet sind. Personen, die einen Entscheid zu treffen, vorzubereiten oder zu redigieren haben, treten gemäss Art. 6a VRG von Amtes wegen oder auf Gesuch in den Ausstand, wenn einer der in Abs. 1 lit. a-e genannten Ausstandgründe vorliegen, oder wenn sie aufgrund anderer Umstände als befangen erscheinen (Art. 6a Abs. 1 lit. f VRG). Art. 6a VRG gewährleistet das Recht auf Ablehnung einer befangenen Richterin oder eines Richters im gleichen Umfang wie Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person Anspruch darauf, dass ihre Sache von einer unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richterperson ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Die Garantie der verfassungsmässigen Richterperson wird verletzt, wenn bei objektiver Betrachtung Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinne werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Mitglieds des Spruchkörpers zu erwecken. Solche Umstände können in einem bestimmten Verhalten der betreffenden Person oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein. Nicht verlangt wird, dass die Person tatsächlich voreingenommen ist, sondern es genügt der objektiv gerechtfertigte Anschein (vgl. BGE 147 I 173 E. 5.1, 142 III 732 E. 3.3, 141 IV 178 E. 3.2.1, 140 I 326 E. 5.1 und 140 I 240 E. 2.2, je m.H.).
3. Die Gesuchstellerin stützt ihr Ausstandsbegehren auf Art. 6a Abs. 1 lit. d und lit. f VRG ab, wonach Personen, die einen Entscheid zu treffen, vorzubereiten oder zu redigieren haben, von Amtes wegen oder auf Gesuch in den Ausstand treten in Verfahren, in denen sie in anderer amtlicher Stellung an einem Entscheid einer Vorinstanz in gleicher Sache mitgewirkt haben (lit. d), oder sie aufgrund anderer Umstände als befangen erscheinen (lit. f). Die Gesuchstellerin begründet das Ausstandsbegehren gegen den Gesuchsgegner damit, dass er in derselben Angelegenheit bereits das nach wie vor hängige Verfahren VR1 25 36 instruiere und am 2. Mai 2025 einen vorsorglichen Entscheid zum Nachteil der Schulbehörde der A._____ gefällt habe.
3.1. Der vorgebrachte Ausstandsgrund gemäss Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG liegt von Vornherein nicht vor, da der Gesuchsgegner nicht "in anderer amtlicher Stellung an einem Entscheid der Vorinstanz" i.S.v. Art. 6 Abs. 1 lit. d VRG – mithin des EKUD – mitgewirkt hat (vgl. auch Vernehmlassung des EKUD vom 9. September 2025 [act. A.4 S. 2 f.]), sondern vielmehr als Instruktionsrichter des streitberufenen Gerichts als dessen Rechtsmittelinstanz tätig war. Damit gilt es zu prüfen, ob allenfalls Ausstandsgründe nach Art. 6 Abs. 1 lit. f VRG vorliegen.
3.2. Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Gerichtspersonen in einem früheren Verfahren (bzw. Verfahrensstadium) mit der konkreten Streitsache schon einmal befasst waren (BGE 140 I 326 E. 5.1). In einem solchen Fall sogenannter Vorbefassung stellt sich die Frage, ob sich ein Richter durch seine Mitwirkung an früheren Entscheidungen in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt hat, die ihn nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren nicht mehr offen erscheinen lassen (BGE 131 I 113 E. 3.4, 126 I 68 E. 3c). Das Bundesgericht hat zur Beurteilung, ob eine vorbefasste Person im konkreten Fall in den Ausstand treten muss, verschiedene Kriterien entwickelt. Zu berücksichtigen ist insbesondere, unter welchen tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umständen sich die vorbefasste Person im früheren Zeitpunkt mit der Sache befasst hat, welche Fragen in den einzelnen Verfahrensabschnitten zu entscheiden sind und inwiefern sie sich ähnlich sind oder miteinander zusammenhängen. Zu beachten ist ferner der Umfang des Entscheidungsspielraums bei der Beurteilung der sich in den beiden Abschnitten stellenden Rechtsfragen und gegebenenfalls die Bedeutung der jeweiligen Entscheidung für den weiteren Verlauf des Verfahrens. Massgebend ist schliesslich, mit welcher Bestimmtheit sich die Richterperson bei ihrer ersten Befassung zu den betreffenden Fragen ausgesprochen hat (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.1, 131 I 24 E. 1.2, 114 Ia 50 E. 3d; vgl. auch BGE 137 I 227 E. 2.6.2, 134 I 238 E. 2.3 und 2.4, 114 Ia 153 E. 3b/cc).
3.3. Die Organisation der kantonalen Justiz kann dazu führen, dass eine Person mehrfach mit derselben Streitsache befasst ist. Ein rechtsstaatliches Verfahren setzt regelmässig voraus, dass eine Richterperson bereits vor dem eigentlichen Sachentscheid prozessuale Anordnungen trifft. Dies gilt namentlich für den Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege, beim Entscheid über vorsorgliche Massnahmen und bei der Anordnung von Beweismassnahmen (BGE 131 I 113 E. 3.6; Urteil des Bundesgerichts 8C_555/2007 vom 31. Juli 2008 E. 6.1.3). Nach der Rechtsprechung genügt die Mitwirkung an einem Zwischenentscheid über vorsorgliche Massnahmen für sich alleine nicht, um den Anschein der Befangenheit im anschliessenden Hauptverfahren zu erwecken (BGE 131 I 113 E. 3.6; Urteil des Bundesgerichts 1C_659/2021 vom 11. Juli 2023 E. 2.2 m.H.). Anordnungen, die ein und dieselbe Person im Rahmen der Prozessinstruktion und Verfahrensleitung treffen, begründen in der Regel keine befangenheitsbegründende Vorbefassung (vgl. BGE 117 Ia 491 E. 2b, 116 Ia 135 E. 3b). Bereits im unpublizierten Urteil 4C.514/1996 vom 15. Dezember 1997 setzte sich das Bundesgericht mit der Personalunion zwischen dem Richter, der über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen entscheidet, und dem in der Hauptsache entscheidenden Richter auseinander. Es bejahte die Zulässigkeit dieser Personalunion unter Heranziehung von Sinn und Zweck der verfahrensrechtlichen Institution des vorläufigen Rechtsschutzes. Dieser beruhe auf bloss glaubhaft gemachten Tatsachen und präjudiziere den Entscheid im Hauptprozess nicht (vgl. auch BGE 131 I 113 E. 3.6 f.). Das Bundesgericht verneinte auch eine Voreingenommenheit bei einem Richter, der das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit der Rechtsbegehren abgewiesen hatte. Dass das verfügende Gerichtsmitglied dabei die Aussichten der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde abzuwägen hatte, begründet für sich noch keine Voreingenommenheit, sondern ergibt sich aus der Verfahrensordnung. Für die Annahme einer unzulässigen Vorbefassung müssen weitere Gründe und konkrete Anhaltspunkte hinzukommen (BGE 131 I 113 E. 3.7 m.w.H.). Mit anderen Worten muss sich die Richterperson bei der Beurteilung des verfahrensleitenden Gesuchs bereits in einer Art festgelegt haben, dass sie einer anderen Bewertung der Sach- und Rechtslage nicht mehr zugänglich und der Verfahrensausgang deshalb nicht mehr offen erscheint (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.1, 131 I 113 E. 3.4 m.w.H., 131 I 24 E. 1.2). In einem neueren Urteil hielt das Bundesgericht zudem fest, dass auf untauglich begründete oder querulatorische und damit unzulässige Ausstandsbegehren, namentlich solche, die allein mit der Mitwirkung an einem früheren negativen Entscheid begründet werden, nicht eingetreten werde (vgl. Urteil des Bundesgerichts 4A_264/2022 vom 23. Juni 2022 E. 2).
3.4. Ob eine unzulässige, den Verfahrensausgang vorwegzunehmende Vorbefassung einer Richterperson vorliegt, kann nicht generell gesagt werden; es ist vielmehr in jedem Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände zu untersuchen, ob die konkret zu entscheidende Rechtsfrage trotz Vorbefassung als noch offen erscheint (vgl. BGE 133 I 89 E. 3.2, 131 I 113 E. 3.4, 126 I 68 E. 3c).
3.5.1. Der Gesuchsgegner führte im Entscheid vom 2. Mai 2025 zum beantragten Superprovisorium betreffend die einstweilige Einteilung der Beigeladenen in die Schuleinheit K._____ aus, dass sich weder aus dem angefochtenen Entscheid noch aus der Beschwerdeschrift ergebe, welches Schulhaus die Beigeladene aktuell tatsächlich besuche. Er erachtete gute Gründe vorliegen, die für die eine wie auch die andere materiell-rechtliche Position sprechen würden, und schloss, dass aufgrund der vorliegenden Informationen keine eindeutige Prognose weder in die eine noch in die andere Richtung gemacht werden könne. Um ein Hin- und Herschieben der Beigeladenen zwischen den Schulhäusern zu vermeiden, beschloss der Gesuchsgegner, dass der status quo zumindest bis zum Entscheid über das Provisorium beizubehalten sei. Er hielt diesbezüglich fest, dass weder die Behandlung des Superprovisoriums noch das nachfolgende Provisorium ein Präjudiz für die im Hauptverfahren strittige Frage schaffen solle.
3.5.2. Bei objektiver Betrachtungsweise ergeben sich angesichts der vorerwähnten Erwägungen keine Hinweise darauf, dass der Gesuchsgegner versucht oder geneigt sein könnte, im Hauptverfahren VR1 25 57 eher den Standpunkt des EKUD einzunehmen. Vielmehr betonte er im Rahmen des Entscheids zum Superprovisorium im Verfahren VR1 25 36, dass gute Gründe sowohl für die eine wie auch die andere materiell-rechtliche Position sprächen und keine klare Prognose in irgendeine Richtung gestellt werden könne. Letztlich ordnete er an, dass die Beigeladene einstweilen im Schulhaus beschult werden soll, in welchem sie tatsächlich die zweite Klasse besuchte, ohne zu wissen, wo sie konkret zur Schule ging (vgl. verfahrensleitende Verfügung des Obergerichts des Kantons Graubünden vom 2. Mai 2025). Hinweise dafür, dass sich der Gesuchsgegner hinsichtlich der Schulhauseinteilung der Beigeladenen bereits in einem Mass festgelegt haben soll, das ihn nicht mehr als unvoreingenommen und das Verfahren nicht mehr als offen erscheinen liesse, sind somit klarerweise keine ersichtlich. Vielmehr befasste sich der Gesuchsgegner kraft seiner Stellung als Instruktionsrichter im Verfahren VR1 25 36 mit der superprovisorisch beantragten vorsorglichen Massnahme, wobei er darin weder eine Entscheidprognose vornahm noch tatsächlich wusste, wo die Beigeladene dannzumal zur Schule ging. Er fällte mithin keinen bewussten, für die Gesuchstellerin negativen Entscheid, sondern betrachtete den Verfahrensausgang ausdrücklich als offen. Ohnehin stellte selbst ein solcher negativer Entscheid rechtsprechungsgemäss keinen Ausstandsgrund dar (vgl. BGE 131 I 113 E. 3.7.3; Urteil des Bundesgerichts 4A_264/2022 vom 23. Juni 2022 E. 2). Ebenso wenig begründet rein der Umstand, dass der Gesuchsgegner im Verfahren VR1 25 36 die Prozessinstruktion innehat, eine unzulässige Vorbefassung. Andere Ausstandsgründe sind nicht ersichtlich und werden durch die Gesuchstellerin auch nicht geltend gemacht.
3.6. Nach dem Gesagten vermögen die Vorbringen der Gesuchstellerin eine Ausstandpflicht des Gesuchgegners offensichtlich nicht zu begründen. Folglich ist das Gesuch um dessen Ausstand als unbegründet abzuweisen.
4.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 Abs. 2 VRG der unterliegenden Gesuchstellerin aufzuerlegen. Das Gericht erachtet dabei vorliegend eine Staatsgebühr von CHF 500.00 (zzgl. Kanzleiauslagen) als angemessen und gerechtfertigt.
4.2. Aussergerichtlich stehen dem Gesuchsgegner und dem EKUD keine Entschädigung zu, da Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen wird, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Eine allfällige Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Beigeladene für dieses Verfahren (VR1 25 58) ist im Hauptverfahren (VR1 25 57) zu regeln (Art. 78 Abs. 1 VRG).
1. Das Ausstandbegehren gegen B._____ wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
–einer Staatsgebühr von
CHF
500.00
–und den Kanzleiausgaben von
CHF
314.00
Total
CHF
814.00
gehen zulasten der A._____.
1. Die aussergerichtliche Entschädigung für dieses Verfahren (VR1 25 58) wird im Hauptverfahren (VR1 25 57) geregelt. 2. [Rechtsmittelbelehrung] 3. [Mitteilungen]