Urteil vom 20. Februar 2025
mitgeteilt am
Referenz VR3 23 117
Instanz Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung Brun, Vorsitzende
Audétat und Schmid Christoffel
Merlo, Aktuarin
Parteien A._____ und A.B._____
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Michelle Mehli
B._____ und B.A._____
C._____
D._____
Beigeladene
gegen
Gemeinde E._____
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler
Gegenstand Quartierplan "F._____" (Einleitung)
A. Gemäss Beschluss vom 17. Juli 2023 beabsichtigt der Gemeindevorstand der Gemeinde E._____ eine Teilrevision des am 26. März 2014 erlassenen Quartierplans F._____ einzuleiten. Er betrifft die Grundstücke Nrn. 1061, 2290, 3922, 3923, 3924, 3925, 3926, 3930, 3931, 3980, 3981, 3982 sowie 3985 in der Gemeinde E._____.
B. Die Absicht zur Einleitung der Teilrevision des Quartierplans F._____ ist am 21. Juli 2023 im Amtsblatt G._____ publiziert worden; gleichzeitig legte der Gemeindevorstand den Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Planungsgebietes während 30 Tagen – vom 21. Juli bis zum 21. August 2023 – öffentlich auf. Mit Schreiben vom 20. Juli 2023 wurden die Betroffenen schriftlich benachrichtigt. Gemäss Bekanntgabe bezweckt die Quartierplanänderung die Überprüfung und Anpassung der Bebauungs- und Nutzungsvorschriften bezüglich Grundstück Nr. 3922.
C. Dem Beschluss des Gemeindevorstandes vom 17. Juli 2023 ging ein Gesuch der H._____ SA als Eigentümerin des Grundstücks Nr. 3922 um Überprüfung und Lockerung der Bauvorschriften für Parzelle Nr. 3922 voraus.
D. Während der öffentlichen Auflage gingen beim Gemeindevorstand fristgerecht sechs Einsprachen der Grundstückeigentümer der Parzellen Nrn. 1061, 3930, 3931, 1248, 1249, 1250, 3924, 3981 und 1304 ein.
E. Mit Einleitungsbeschluss vom 9. Oktober 2023, mitgeteilt am 13. Oktober 2023, leitete der Gemeindevorstand das Quartierplanverfahren ein. Die Einsprachen wurden, soweit sie das Einspracheverfahren betrafen bzw. darauf einzutreten war, abgewiesen (act. B.1 Dispositiv-Ziff. 3). Die Anregungen der Einsprecher zu den Bauvorschriften bezüglich Parzelle Nr. 3922 wurden dem nachfolgenden Verfahrensschritt "Erarbeitung des Quartierplans" zugewiesen (act. B.1 Dispositiv-Ziff. 2).
F. Dagegen erhoben A.B._____ und A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer), Eigentümer der Grundstücke Nrn. 3930 und 3931, E._____, am 10. November 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des Einleitungsbeschlusses vom 9. Oktober 2023 betreffend "Einleitung Verfahren Quartierplanänderung Quartierplan F._____". Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST) zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Sie rügen einleitend die unvollständige bzw. fehlerhafte Feststellung des Sachverhalts. Des Weiteren machen sie eine Verletzung der Begründungspflicht geltend; die Abweisung der Einsprachen bzw. deren Verweis auf den Verfahrensschritt "Erarbeitung des Quartierplans" sei im angefochtenen Beschluss nicht begründet. Die Beschwerdeführer stellen sich sodann auf den Standpunkt, die Voraussetzungen für die Revision des Quartierplans F._____ seien nicht gegeben. Die geltende Quartierplanung sei erst vor ca. neun Jahren in Kraft gesetzt worden. Weder hätten sich die Verhältnisse seit dem Erlass des Quartierplans erheblich geändert, noch sei die Notwendigkeit einer Plananpassung gegeben. Die vorgesehene Anpassung sei deshalb rechtswidrig. Die Beschwerdeführer bringen zudem vor, eine Änderung widerspreche dem Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise und der planerischen Stufenordnung. In der Gemeinde E._____ laufe die Revision der Ortsplanung; es sei dementsprechend unzulässig, während der Revision der Ortsplanung – als Grundlage für die Sondernutzungsplanung – die Änderung eines Sondernutzungsplans vorzunehmen. Schliesslich gelte aufgrund der Ortsplanungsrevision für das gesamte Gemeindegebiet eine Planungszone und es dürfe nichts unternommen werden, was die neue Planung erschwere oder dieser entgegenstehen könnte.
G. Die Gemeinde E._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) reichte ihre Vernehmlassung am 17. Januar 2024 ein. Sie beantragt die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einleitung des Quartierplanverfahrens auf Abänderung des Quartierplans seien erfüllt. Die aktuellen Quartierplanvorschriften würden Planungsfehler enthalten, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jederzeit behoben werden dürfen. Dies sei aufgrund der reduzierten Bedeutung der Planbeständigkeit nach zehn Jahren erst recht zulässig. Anderseits würden auch erheblich veränderte Verhältnisse vorliegen, da die geltenden Quartierplanvorschriften voraussichtlich die vom übergeordneten Recht verlangte Mindestausnutzung von 80 % der zulässigen Ausnützungsziffer verhindern würden. Schliesslich liege auch keine Verletzung der Begründungspflicht vor, denn im Einspracheverfahren würde sich die Begründungspflicht auf die in der Einsprache geltend gemachten Rügen beziehen. Die Anliegen der Beschwerdeführer in der Einsprache würden der beabsichtigten Prüfung nicht entgegenstehen.
H. Die Beschwerdeführer reichten ihre Replik am 28. Februar 2024 ein. Sie halten an ihrem Antrag auf Aufhebung des Einleitungsbeschlusses vom 9. Oktober 2023 und an ihren Ausführungen in der Beschwerde fest. Sie bemängeln sodann, dass sich die Beschwerdegegnerin nicht mit dem geltend gemachten Verstoss gegen den Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise und gegen die Planungszone auseinandergesetzt habe. Vorliegend liege sodann keine bloss untergeordnete Ergänzung des Zonenplans im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor. Nur ein schwerwiegender Planungsfehler rechtfertige eine "verfrühte" Abänderung eines Zonenplans. Vorliegend liege jedoch kein Planungsfehler vor. Die Mindestausnutzung von 80 % sei im kantonalen Richtplan vorgesehen und müsse zuerst im Rahmen der Grundordnung umgesetzt werden.
I. Die Beschwerdegegnerin hat innert Frist keine Duplik eingereicht.
J. Mit Schreiben vom 27. März 2024 wurden die Grundstückeigentümer im Perimeter des Quartierplans I._____ von der Instruktionsrichterin zur Teilnahme am Verfahren eingeladen. Am 10. April 2024 teilten die Miteigentümer des Grundstücks Nr. 1061, B._____ und B.A._____ sowie C._____ und D._____, ihre Teilnahme am Verfahren mit. Innert erstreckter Frist reichten sie am 16. Mai 2024 (Datum Poststempel) ihre Stellungnahme ein, mit welcher sie die Beschwerde in allen Punkten unterstützen. Sie führen sodann sinngemäss aus, dass die allfällige Quartierplanänderung lediglich Parzelle Nr. 3922 tangiere, nicht jedoch die weiteren Parzellen im Quartierplanperimeter. Die restlichen Quartierplanbeteiligten haben sich nicht vernehmen lassen, weshalb deren Verzicht auf eine Verfahrensteilnahme angenommen wurde.
K. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie die weiteren Akten wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1. Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft. Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des Kantons Graubünden fusioniert, welches ab diesem Datum die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden; BR 110.100). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) werden Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes (am 1. Januar 2025) beim Kantons- oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dem Obergericht übertragen.
2.1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG (BR 370.100) beurteilt das Obergericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 9. Oktober 2023, mit welchem sie das Quartierplanverfahren eingeleitet und die dagegen erhobenen Einsprachen abgewiesen hat, ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für das vorliegende Verfahren vor dem Obergericht dar.
2.2. Sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Beschwerdeführer gehen davon aus, vorliegend gehe es um einen Einleitungsbeschluss zur Änderung eines Quartierplans. Die planerischen Festlegungen in der Fraktion J._____ sind jedoch diesbezüglich nicht eindeutig und auslegungsbedürftig, weshalb in einem ersten Schritt auf diese näher einzugehen ist.
2.3. Am 9. Januar 2002 hat der Gemeindevorstand der Gemeinde E._____ den Quartierplan I._____ erlassen. Dieser umfasst die heutigen Parzellen Nrn. 2292, 3653, 1539, 420, 421, 2326, 3652 sowie Nrn. 1061, 2290, 3922, 3923, 3924, 3925, 3926, 3930, 3931, 3980, 3981, 3982 und 3985. Im Quartierplan geregelt ist v.a. die Erschliessung (samt Parkierungskonzept, Kehrichtbewirtschaftung, Durchgangsrechte und Kostenverteiler). Zudem enthält der Quartierplan eine Gestaltungsplanpflicht (Ziff. 5.1. der Quartierplanvorschriften vom 9. Januar 2002 [abrufbar unter httpsK._____/, zuletzt besucht am 17. Februar 2025]: "Für alle Parzellen innerhalb des Quartierplans mit einer Grundstückgrosse von über 2'000 m2 muss in Absprache mit der Gemeinde vor der Baueingabe ein Gestaltungsplan eingereicht und von den Behörden genehmigt werden."). In der Folge hat der Gemeindevorstand am 27. März 2002 sowohl für die Parzelle Nr. 2292 als auch für die ehemalige Parzelle Nr. 2290 je einen Quartiergestaltungsplan erlassen. Mit der Gesamtrevision der Ortsplanung vom 30. November 2008, am 26. Mai 2009 genehmigt, hat man für das erwähnte Perimeter des Quartierplans I._____ eine Quartierplanpflicht eingeführt (Obligaziun d'ina planisaziun da quartier nach Art. 63 des kommunalen Baugesetzes [Nr. 021; nachfolgend: BauG]; httpsK._____/, zuletzt besucht am 5. Februar 2025).
2.4. Im Jahr 2014 hat die Gemeinde verschiedene Anpassungen dieser Planungsgrundlagen vorgenommen. Der Kostenverteiler des Quartierplans I._____ wurde angepasst. Sodann wurde der Quartiergestaltungsplan für die ehemalige Parzelle Nr. 2290 aufgehoben und durch einen neuen Plan ersetzt, welcher in der Folge als "Quartierplan F._____" bezeichnet wird. Dieser umfasst die Grundstücke Nrn. 1061, 2290, 3922, 3923, 3924, 3925, 3926, 3930, 3931, 3980, 3981, 3982 sowie 3985. Fraglich ist jedoch, ob mit dieser Revision tatsächlich der Erlass eines Quartierplans beabsichtigt war, oder ob es lediglich um den Ersatz des damaligen Quartiergestaltungsplans für die (ehemalige) Parzelle Nr. 2290 ging. Aus dem Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB) vom 26. Mai 2014 (act. B.3) kann diesbezüglich nichts gewonnen werden, da darin die Begriffe Gestaltungsplan, Quartiergestaltungsplan und Quartierplan nicht sauber auseinandergehalten werden. Dies gilt auch für die Quartierplanvorschriften vom 26. Mai 2014 (act. B.4), bei welchen nicht klar ist, für welche Grundstücke und Gebiete sie genau gelten sollen.
2.5. Zu berücksichtigen ist, dass der Quartierplan I._____ aus dem Jahr 2002 weiterhin Geltung beansprucht. Es wäre somit höchst ungewöhnlich, für ein entsprechendes (Teil-)Gebiet einen zusätzlichen Quartierplan zu erlassen. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass – in Übereinstimmung mit der vorgesehenen Gestaltungsplanpflicht aus dem Jahr 2002 – im Jahr 2014 der aufgehobene Quartiergestaltungsplan durch einen neuen Quartiergestaltungsplan (und nicht durch einen Quartierplan) ersetzt wurde. Materiell ist das Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens somit als Einleitungsbeschluss über die Änderung des Quartiergestaltungsplans F._____ zu behandeln. In der folgenden Urteilsbegründung wird jedoch mit der Terminologie der Beschwerdegegnerin fortgefahren.
2.6. Zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 50 VRG). Die Beschwerdeführer haben gegen den Einleitungsbeschluss Einsprache erhoben und somit am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Sie sind sodann Eigentümer der Grundstücke Nrn. 3930 und 3931 im Quartierplanperimeter. Folglich sind sie sowohl materiell als auch formell beschwert und ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 VRG) ist einzutreten.
3. Die Beschwerdeführer rügen einleitend die unvollständige bzw. fehlerhafte Widergabe des Sachverhalts. Die Beschwerdegegnerin habe in Ziff. I. 2. der angefochtenen Verfügung Parzelle Nr. 3981 vergessen. Zudem fehle in der Aufzählung in Ziff. II die Einsprache von L._____ und L.A._____. Diesbezüglich ist mit der Beschwerdegegnerin davon auszugehen, dass es sich bei der fehlerhaften Aufzählung der Parzellen und der Einsprachen offensichtlich um ein Versehen handelt, aus welchem die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten können.
4.1. Die Beschwerdeführer machen des Weiteren eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Die Abweisung der Einsprachen sei im angefochtenen Beschluss bzw. Einspracheentscheid nicht begründet worden. Es werde darin lediglich ausgeführt, dass die Einsprachen – soweit diese das Einleitungsverfahren betreffen – vom Gemeindevorstand in seinem Beschluss berücksichtigt werden. Der Gemeindevorstand erkenne daraufhin, dass die Anregungen zu den Bauvorschriften auf Parzelle Nr. 3922 dem Verfahrensschritt "Erarbeitung des Quartierplans" zugewiesen werden und die Einsprachen werden ohne Begründung abgewiesen. Dies stelle eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte dar, weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben sei.
4.2. Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass sich die Begründungspflicht im Einspracheverfahren auf die in der Einsprache geltend gemachten Rügen beziehen würde. Mit Blick auf die konkreten Einspracheeingaben sei der angefochtene Entscheid genügend begründet. Im Übrigen sei es den Einsprechenden aufgrund des Einleitungsbeschlusses durchaus möglich gewesen, eine Beschwerde einzureichen.
4.3. Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) und auf kantonaler Ebene insbesondere Art. 16 und Art. 22 Abs. 1 VRG gewährleisten den Anspruch auf rechtliches Gehör der Parteien. Daraus folgt für die entscheidende Behörde auch die Pflicht zur Begründung des Entscheids. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2, 141 V 557 E. 3.2.1 und 136 I 229 E. 5.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, mithin führt eine Verletzung des Gehörsanspruchs, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst, grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3, 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.2). Von einer Aufhebung eines angefochtenen Entscheids und einer Rückweisung an die untere Instanz wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs kann dann abgesehen werden, wenn diese nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Parteien, deren Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern können, die über eine umfassende Prüfungsbefugnis der Rechts- und Sachlage verfügt, mithin die Kognition für die zu beurteilende Frage nicht eingeschränkt ist (vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 138 II 77 E. 4 sowie 137 I 195 E. 2.3.2). Von einer Rückweisung an die Vorinstanz ist zudem – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 138 II 77 E. 4.3 und 137 I 195 E. 2.3.2).
4.4. Es ist den Beschwerdeführern beizupflichten, dass der angefochtene Entscheid durch die Beschwerdegegnerin gar nicht begründet wurde. Mit dem Vorliegen der Voraussetzungen zur Einleitung eines Verfahrens auf Änderung eines Quartierplans bzw. mit dem Einwand der Einsprecher, "sie wollen den gesamten Quartierplan F._____ beibehalten", hat sich die Beschwerdegegnerin nicht auseinandergesetzt. Sie hat sich damit begnügt festzuhalten, dass die Beteiligte am Quartierplan F._____ wie gefordert über die jeweiligen Verfahrensschritte informiert, die Anregungen zu den Bauvorschriften auf Parzelle Nr. 3922 dem Verfahrensschritt "Erarbeitung des Quartierplans" zugewiesen und die Einsprachen, soweit diese das Einleitungsverfahren betreffen, abgewiesen werden. Anderseits waren sowohl die Einsprache der Beschwerdeführer als auch diejenige der restlichen Einsprecher knapp begründet. Von einer Rückweisung an die Vorinstanz ist vorliegend im Ergebnis abzusehen. Zum einen konnten die Einsprecher den Beschluss sachgerecht anfechten und sich vor dem Obergericht äussern, welches sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. Art. 51 Abs. 2 VRG). Zum anderen würde die Rückweisung an die Gemeinde bloss zu einem formalistischen Leerlauf führen.
5.1. In materieller Hinsicht verneinen die Beschwerdeführer das Vorliegen der Voraussetzungen für die Revision des Quartierplans F._____. Die geforderte erhebliche Veränderung der Verhältnisse liege nicht vor. Sowohl die Quartierplanvorschriften als auch der Erschliessungsplan würden den Vorschriften der Grundordnung entsprechen. Zu berücksichtigen sei zudem auch, dass die Anpassung des Quartierplans nicht notwendig sei. Die geltende Quartierplanung sei erst vor rund neun Jahren in Kraft getreten. Die einer Anpassung des Quartierplans entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit würden klar überwiegen.
5.2. Die Beschwerdegegnerin führt aus, es treffe nicht zu, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Änderung des Quartierplans nicht erfüllt seien. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung schliesse Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) kleinere Anpassungen der Nutzungsordnung nicht aus; diese seien auch dann möglich, wenn sich die Verhältnisse nicht oder nicht erheblich geändert hätten. Weiter würde die bundesgerichtliche Rechtsprechung festhalten, dass Planungsfehler jederzeit behoben werden können. Die Korrektur eines nachträglich entdeckten Fehlers gehe dem Grundsatz der Planbeständigkeit vor. Der allgemeine Planungshorizont betrage 15 Jahren. Zehn Jahre nach Erlass des vorliegenden Quartierplans seien folglich keine hohen Anforderungen an die veränderten Verhältnisse zu stellen. Zudem würden die veränderten Bedingungen des übergeordneten Rechts bei der künftigen Überbauung eine Mindestausnutzung von 80 % der zulässigen Ausnützungsziffer verlangen. Die Einleitung eines Quartierplanverfahrens rechtfertige sich vorliegend umso mehr, als es (auch) um die Behebung eines Planungsfehlers gehe.
5.3. Das Quartierplanverfahren wird in Art. 16 ff. KRVO (801.110) geregelt. Danach gibt der Gemeindevorstand zunächst die Absicht zur Einleitung einer Quartierplanung unter Hinweis auf den Zweck der Planung und die Durchführung einer allfälligen Landumlegung oder Grenzbereinigung bekannt und legt den Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Planungsgebietes öffentlich auf (Art. 16 Abs. 1 KRVO). Während der öffentlichen Auflage kann beim Gemeindevorstand gegen die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens und die Abgrenzung des Planungsgebietes Einsprache erhoben werden. Einwendungen gegen das Verfahren an sich und das Planungsgebiet können im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (Art. 16 Abs. 2 KRVO). Erst nach Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses wird der Quartierplan erarbeitet (Art. 17 Abs. 1 KRVO). Diese Regeln gelten auch für den vorliegenden Fall, wo es (materiell) um die Änderung eines Quartiergestaltungsplans geht (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 2008 47 vom 30. September 2008 und R 1999 74 vom 26. Oktober 1999).
5.4. Für die Einleitung einer Änderung eines Quartierplans wird gemäss Art. 21 Abs. 1 KRVO vorausgesetzt, dass sich die Verhältnisse seit dem Erlass des Quartierplans erheblich geändert haben. Die Bestimmung korrespondiert mit und richtet sich nach dem höherrangigen Art. 21 Abs. 2 RPG, welcher besagt, dass falls sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, die (Rahmen-)Nutzungspläne und die Sondernutzungspläne (wozu auch Quartierpläne gehören, Tanquerel in: Aemisegger et. al [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 21 N 23 und 36) überprüft und nötigenfalls angepasst werden. Es ist somit in einem ersten Schritt zu prüfen, ob sich die Verhältnisse so erheblich verändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss, bevor in einem zweiten Schritt nötigenfalls eine Plananpassung erfolgt (BGE 140 II 25 E. 3).
5.5. Im Rahmen der ersten Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet (statt vieler: BGE 140 II 25 E. 3.2).
5.6 Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (statt vieler: BGE 140 II 25 E. 3.1 m.w.H.). Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Nach Ablauf des Planungshorizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen (statt vieler: BGE 140 II 25 E. 5.1).
5.7. Gemäss der Publikation des Einleitungsbeschlusses bezweckt die beabsichtigte Quartierplanänderung die Überprüfung und Anpassung der Bebauungs- und Nutzungsvorschriften bezüglich Grundstück Nr. 3922. Dieser Beschluss erging denn auch auf Gesuch der Eigentümerin des entsprechenden Grundstücks, welche sich die Überprüfung und Anpassung der Quartierplanvorschriften auf Grundstück Nr. 3922 wünscht (Gemeinde-act. 1). In ihrem Schreiben vom 28. Juni 2023 an den Gemeindevorstand führt sie aus, sie möchte in der Fraktion J._____ Wohnungen für Einheimische und für andere bauen; dies angesichts des existierenden Wohnungsmangels. Um dieses Ziel zu erreichen und zudem um grössere Wohnungen bauen zu können, müsse der Quartierplan insofern geändert werden, als die Vorschriften der Wohnzone H3 (und nicht der Wohnzone H2) neu vorgesehen werden und neu zudem die Möglichkeit eines Ausnützungsbonus geschaffen werde.
5.8. Zu beachten ist, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die wirtschaftlichen Interessen der Bauherrschaft bzw. das blosse Interesse eines Bauherrn, seine Parzelle zu verdichten, allein nicht genügen, um erheblich veränderte Verhältnisse nach Art. 21 Abs. 2 RPG zu begründen (Urteile des Bundesgerichts 1C_629/2019 vom 31. März 2021 E. 3.3 m.w.H. und 1C_202/2009 vom 12. Oktober 2009 E. 3.4; vgl. ferner auch Urteil des Bundesgerichts 1A.167/2002 vom 14. Januar 2003 E. 3.7). Daran ändert nichts, dass die Verdichtung des Siedlungsgebiets und der haushälterischen Bodennutzung Grundpfeiler der gegenwärtigen Raumordnungspolitik darstellen. Zur Begründung der Überprüfung der Anpassung müssen weitere erhebliche Veränderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse hinzutreten (Urteil des Bundesgerichts 1C_629/2019 vom 31. März 2021 E. 3.3). Auch eine neue Einschätzung einer an sich veränderten Situation genügt nicht (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 N 29). Erheblich veränderte Verhältnisse sind – wie noch darzulegen ist – jedoch vorliegend nicht ersichtlich.
6.1. Die Beschwerdegegnerin stellt sich in ihrer Vernehmlassung vom 17. Januar 2024 auf den Standpunkt, aufgrund der veränderten Rahmenbedingungen des übergeordneten Rechts, insbesondere der Anforderung einer höheren Mindestausnutzung, sei die Plananpassung gerechtfertigt (act. A.2 Rz. 11 f.). Die damit von der Beschwerdegegnerin angesprochenen Änderungen sind zum einen die am 1. Mai 2014 in Kraft getretene Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 15. Juni 2012 und insbesondere die Verpflichtung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (vgl. Art. 15 Abs. 2 RPG und Art. 5a Abs. 4 RPV). Zum anderen wurde – infolge der erwähnten Revision des RPG – der kantonale Richtplan (KRIP) in den Bereichen Raumordnungspolitik (Kapitel 2) und Siedlung (Kapitel 5) angepasst (von der Regierung am 20. März 2018 erlassen; vom Bundesrat am 10. April 2019 [mit Vorbehalten] genehmigt). Gemäss dem Richtplan handelt es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine Gemeinde mit überdimensionierten, d.h. den Bedarf für die nächsten 15 Jahren überschreitenden, Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (WMZ; KRIP Kap. 5.2 S. 18). Dieser hält zudem fest, dass "zugunsten der effektiven Realisierung der baulichen Verdichtung baugesetzlich sichergestellt wird, dass die festgelegten Dichten bei den konkreten Baugesuchen zu mindestens zu 80 % ausgeschöpft werden"(KRIP Kap. 5.2 S. 11).
6.2. Die letzte Totalrevision der Ortsplanung in der Gemeinde E._____ datiert vom 30. November 2008 (von der Regierung genehmigt am 26. Mai 2009). Danach haben nur Teilrevisionen der Grundordnung stattgefunden. Um die dargelegten Vorgaben umzusetzen (vgl. Art. 22 Abs. 3 Satz 1 KRG [BR 801.100]) läuft dementsprechend in der Gemeinde eine Totalrevision der Ortsplanung. Gemäss der letzten diesbezüglichen Publikation im Kantonsamtsblatt (KAB) lief bis am 20. August 2024 die Mitwirkungsauflage ("Revisiun totala dalla planisaziun locala, cuntinuaziun dalla procedura da cooperaziun, exposiziun publica", eKAB-Nr. Z._____ vom _____).
6.3. Inwiefern jedoch die am 1. Mai 2014 in Kraft getretene Änderung des RPG und die nachfolgende Anpassung des kantonalen Richtplans in Bezug auf den Quartierplan eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse darstellen, ist nicht ersichtlich. Denn die (rechtlichen oder tatsächlichen) Änderungen, welche zu einer Überprüfung der Anpassungsbedürftigkeit eines Quartierplans führen können, müssen einen relevanten Bezug zu diesem Plan haben (BGE 140 II 25 E. 3.2). Dies ist jedoch vorliegend nur mittelbar der Fall. Der Quartierplan ist ein Instrument der Folgeplanung. Er regelt im Rahmen der Grundordnung (Hervorhebung durch das Obergericht) die Gestaltung und Erschliessung von Bauzonen mit Folgeplanung und von weiteren Teilgebieten der Bauzone im Detail (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 KRG). Abweichungen von der Grundordnung sind nur in einem durch die Grundordnung selbst festgelegten Rahmen zulässig (vgl. Art. 25 Abs. 4 KRG; Arbeitshilfe zum KRG, Art. 51 S. 55). Der Gemeindevorstand der Gemeinde E._____ hat den heute geltenden Quartierplan am 16. Mai 2014 erlassen. Er entspricht – Stand heute – der (noch) geltenden Grundordnung. Die für die Quartierplanung massgebenden Gesichtspunkte, insb. die Grundordnung, haben sich (noch) nicht geändert. Es ist somit mit den Beschwerdeführern davon auszugehen, dass die übergeordneten Vorgaben noch der Umsetzung durch die Grundordnung bedürfen, bevor in Bezug auf den Quartierplan von einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse gesprochen werden kann.
6.4. Diese Ausführungen gehen auch – wie von den Beschwerdeführern zu Recht vorgebracht – mit dem Grundsatz des planerischen Stufenbaus, welcher der Raumplanung immanent ist, einher (vgl. BGE 137 II 254 E. 3.1 [Pra. 2011 Nr. 114]). Der Quartierplan als Instrument der Folgeplanung und als Sondernutzungsplan muss sich im Rechtsrahmen bewegen, den ihm die hierarchisch übergeordnete Grundordnung vorgibt (BGE 149 II 79 E. 3.3). Es erhellt somit nicht, warum während der fortgeschrittenen Gesamtrevision der Grundordnung die Änderung des vorliegenden Quartierplans überprüft werden muss, zumal deren Zweck in einer Anpassung der Quartierplanvorschriften bezüglich Grundstück Nr. 3922 liegt und nicht z.B. in einer Anpassung des gesamten Quartierplans an die neue, noch nicht verabschiedete Grundordnung (wobei selbst in diesem Fall das Vorliegen der Voraussetzungen nach Art. 21 Abs. 1 KRVO näher zu prüfen wäre). Mit dieser Vorgehensweise läuft man Gefahr, dass Diskrepanzen zwischen der Rahmen- und der Sondernutzungsplanung entstehen. Dies gilt umso mehr, als die Beeinflussung der Quartierplanfestlegungen durch die laufende Gesamtrevision nicht ausgeschlossen ist (vgl*.*BRKE IV Nrn. 0019 - 0021/2009 vom 12. Februar 2009 in BEZ 2009 Nr. 35 E. 4.2; ferner: Urteil des Bundesgerichts 1C_598/2013, nicht amtlich publizierte E. 7 von BGE 140 II 25). Nicht zuletzt ist das Vorgehen der Gemeinde auch deshalb nicht schützenswert, weil dieses dem ganzheitlichen, umfassenden Ansatz der Raumplanung zuwiderläuft (vgl. dazu Art. 1 und 3 RPG; Tschannen in: Aemisegger et. al [Hrsg.], Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, 2016, Art. 1 N 24).
6.5. Weitere erhebliche Änderungen der Verhältnisse werden im Übrigen von der Beschwerdegegnerin, welche besser mit den lokalen Gegebenheiten vertraut ist, nicht geltend gemacht.
7.1. Zu klären bleibt die Frage des Vorliegens eines Planungsfehlers. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung können kleinere Anpassungen der Nutzungsordnung auch dann vorgenommen werden, wenn sich die Verhältnisse nicht oder nicht erheblich geändert haben. So müssen Planungsfehler jederzeit behoben werden können, sofern dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich ist (BGE 124 II 391 E. 4b und Urteil des Bundesgerichts 1A.305/2000 vom 9. Juli 2001 E. 4b).
7.2. Die Beschwerdegegnerin begründet das Vorliegen eines Planungsfehlers einerseits damit, dass Art. 4 Abs. 2 der Quartierplanvorschriften, welcher vorsehen würde, dass sich die zulässigen Gebäudeabmessungen nach den Vorschriften der Wohnzone H2 richten, eine Abzonung des Grundstücks Nr. 3922 von der Wohnzone H3 in die Wohnzone H2 bedeuten würde. Eine solche Änderung des Zonenplanes sei in einem Quartierplan jedoch nicht zulässig. Anderseits stellt sie sich auf den Standpunkt, aus heutiger Sicht und angesichts der gestiegenen Anforderungen des übergeordneten Rechts lasse sich nicht erklären, wie es zu dieser Abweichung von der Regelbauweise gekommen sei.
7.3. Gemäss Art. 25 Abs. 4 KRG können die Gemeinden vorsehen, dass im Rahmen von Quartierplänen und Arealplänen von der Regelbauweise abgewichen werden darf (Satz 1). Voraussetzungen und Umfang der Abweichungen sind im Baugesetz festzulegen (Satz 2). Die Gemeinde E._____ hat diese Konkretisierungen in Art. 13 BauG vorgenommen. Demnach kann im Rahmen von Areal- und Quartierplanungen von der Regelbauweise abgewichen werden, sofern damit ein haushälterischer Umgang mit dem Boden bei überdurchschnittlicher Wohn- und Gestaltungsqualität erreicht wird (Art. 13 Abs. 3 Satz 1 BauG). Im Rahmen von Quartierplanungen kann von den Höhenmassen um max. 20 %, von der Ausnützungsziffer um max. 10 % *abgewichen (Hervorhebung durch das Obergericht)*werden (Art. 13 Abs. 4 Satz 1 BauG). Gemäss dem Planungs- und Mitwirkungsbericht dazu wurde das geltende Baugesetz in Anlehnung an das Musterbaugesetz 2007 herausgearbeitet (vgl. PMB Revision Ortsplanung 2008 vom 30. November 2008 Ziff. 4.1 S. 14, auffindbar unter: httpsK._____/, zuletzt besucht am 10. Februar 2025). Art. 13 Abs. 4 Satz 1 BauG unterscheidet sich aber insofern von der Regelung im Musterbaugesetz 2007 vom 7. Dezember 2006 ("Höhenmassen dürfen um max. … %, Nutzungsziffern um max. … % erhöht [Hervorhebung durch das Obergericht] werden"), als er generell Abweichungen von den Höhenmassen und von der Ausnützungsziffer zulässt.
7.4. Die Quartierplanvorschriften vom 26. Mai 2014 (act. B.4) sehen in Art. 4 Abs. 2 vor, dass sich die zulässigen Gebäudeabmessungen nach den Vorschriften der Wohnzone H2 richten. Diese Regelung ist zugegebenermassen höchst ungewöhnlich, als im Rahmen eines Quartierplans in aller Regel die Abweichung von der Regelbauweise darin besteht, dass das Mass der zulässigen Nutzung erhöht wird und nicht herabgesetzt wird. Die vorliegende Regelung ist jedoch vom Wortlaut von Art. 13 Abs. 4 Satz 1 BauG gedeckt, schliesst dieser doch – wie dargelegt – eine Abweichung "nach unten" nicht aus. Ob mit Art. 13 Abs. 4 Satz 1 BauG die Gemeinde bewusst vom Musterbaugesetz abgewichen ist oder ob darin und in Art. 4 der Quartierplanbestimmungen ein Planungsfehler gesehen werden kann, kann jedoch letztlich offenbleiben. Eine Gesamtschau der planerischen Grundlagen der Fraktion J._____ ergibt, dass diese insgesamt überprüfungsbedürftig sind (siehe insbesondere schon E. 2.5 oben). Es geht somit in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht an, im Rahmen einer Quartierplanänderung eine Korrektur einzig in Bezug auf Grundstück Nr. 3922 vorzunehmen. Dieser Schluss drängt sich vor dem Hintergrund der laufenden Ortsplanungsrevision umso mehr auf.
7.5. Die Tatsache, dass die Quartierplanvorschriften nicht mit den gestiegenen Anforderungen des übergeordneten Rechts im Einklang stehen, ist schliesslich nicht als Planungsfehler zu werten, sondern ist eine Folge der Beständigkeit von Nutzungsplänen. Die Gemeinde wird nach der erfolgten Gesamtrevision der Ortsplanung die Quartierplanvorschriften zu überprüfen und allenfalls an die neue Grundordnung anzupassen haben.
7.6. Offengelassen werden kann, ob der Einleitungsbeschluss gegen die in der Gemeinde E._____ zwecks Überprüfung und Anpassung der Bauzonen nach den Vorgaben von Art. 15 Abs. 1 und 2 RPG sowie des KRIP-S geltende Planungszone vom 23. März 2019, zuletzt verlängert am 24. März 2023, verstösst.
8. Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 1 KRVO und Art. 21 Abs. 2 RPG nicht erfüllt sind, weshalb eine Überprüfung und Anpassung der vorliegenden Quartierplanung (noch) nicht statthaft ist. Eine vorzeitige Änderung kommt auch gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Planungsfehler nicht in Frage. Die Beschwerde ist entsprechend gutzuheissen und der Einleitungsbeschluss der Gemeinde zur Quartierplanänderung aufzuheben.
9.1. Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 KRG). Vorliegend ist die Staatsgebühr im Sinne von Art. 75 Abs. 1 lit. a VRG auf CHF 3'000.00 festzusetzen. Sie ist zusammen mit den Kanzleiauslagen dem Ausgang des Verfahrens entsprechend der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
9.2. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG ist die unterliegende Partei in der Regel zu verpflichten, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 21. Mai 2024 eine Honorarnote über total CHF 4'926.11 (Honoraraufwand 16.25 h à CHF 270.00 [CHF 4'432.50], Kleinspesenpauschale von 3 % [CHF 132.98] und 7.7 bzw. 8.1 % MWST [CHF 360.63]). Der geltend gemachte Aufwand erscheint angemessen und gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Folglich hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführer mit CHF 4'926.10 zu entschädigen. Den Beigeladenen, welche die Teilnahme am Verfahren erklärt haben, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen; sie sind nicht anwaltlich vertreten und sie machen weder geltend noch ist ersichtlich, dass ihnen durch den Rechtsstreit notwendige Kosten verursacht wurden.
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss der Gemeinde E._____ vom 9. Oktober 2023 betreffend Einleitung Verfahren Änderung des Quartierplans F._____ aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend aus
–einer Staatsgebühr von
CHF
3'000.00
–und den Kanzleiausgaben von
CHF
481.00
Total
CHF
3'481.00
gehen zulasten der Gemeinde E._____.
1. Die Gemeinde E._____ hat A._____ und A.B._____ aussergerichtlich mit CHF 4'926.10 inkl. MWST zu entschädigen. 2. [Rechtsmittelbelehrung] 3. [Mitteilungen]