Am 20. Dezember 2016 erstattete das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic (nachfolgend: Swissmedic) bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Luzern Strafanzeige gegen die A AG mit Sitz in Z wegen des Verdachts der Widerhandlung gegen das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (BetmG; SR 812.121).
In der Strafanzeige wurde ausgeführt, die A AG habe mehrere Grossisten mit betäubungsmittelhaltigen Präparaten beliefert, ohne im Besitze der entsprechenden Betriebsbewilligung zum Umgang mit kontrollierten Substanzen zu sein. Behördliche Überprüfungen hätten ergeben, dass die Präparate über den Detailhandel, d.h. über die B AG, bezogen worden seien. Die A AG sowie die B AG gehörten beide zur C Gruppe. Diese Umstände würden mehrfache Verletzungen der gesetzlichen Vorgaben im Umgang mit Betäubungsmitteln durch die A AG indizieren, namentlich bei der Beschaffung und dem Handel mit betäubungsmittelhaltigen Arzneimitteln gemäss Art. 19 BetmG.
Die Staatsanwaltschaft Abteilung 2 Emmen eröffnete daraufhin eine Strafuntersuchung gegen D, Verwaltungsratsmitglied sowie fachtechnisch verantwortliche Person im Sinne von Art. 10 der Verordnung über die Bewilligungen im Arzneimittelbereich (AMBV; SR 812.212.1) der A AG (nachfolgend: Beschuldigter). Nach einer Einvernahme des Beschuldigten und dem Beizug weiterer Akten stellte die Staatsanwaltschaft das Verfahren gegen den Beschuldigten am 29. September 2017 ein. Gegen diese Einstellungsverfügung erhob die Bundesanwaltschaft auf Ersuchen von Swissmedic Beschwerde an das Kantonsgericht. Die Bundesanwaltschaft (nachfolgend: Beschwerdeführerin) beantragte unter anderem, die Einstellungsverfügung sei aufzuheben, die Staatsanwaltschaft sei anzuweisen, anzuklagen oder gegebenenfalls einen Strafbefehl zu erlassen, und der unrechtmässig erzielte Vermögensvorteil bei der A AG sei einzuziehen.
Aus den Erwägungen:
Der Beschuldigte und die Oberstaatsanwaltschaft bestreiten die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin. Diese Frage ist als Prozessvoraussetzung von Amts wegen zu klären.
2.1.
Gemäss Art. 381 Abs. 4 lit. a der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) kann die Staatsanwaltschaft des Bundes gegen kantonale Entscheide Rechtsmittel ergreifen, wenn das Bundesrecht vorsieht, dass ihr oder einer anderen Bundesbehörde der Entscheid mitzuteilen ist.
Art. 3 Ziff. 15 der Verordnung über die Mitteilung kantonaler Strafentscheide (SR 312.3; nachfolgend: Mitteilungsverordnung) sieht vor, dass die kantonalen Behörden sämtliche Urteile, Strafbescheide der Verwaltungsbehörden und Einstellungsbeschlüsse, die nach dem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (HMG; SR 812.21) ergangen sind, der Swissmedic mitteilen bzw. einsenden.
Eine Mitteilungspflicht ist auch in Art. 28 Abs. 3 BetmG vorgesehen. Demnach sind Einstellungsbeschlüsse in Fällen nach Art. 19 Abs. 2 BetmG sofort nach ihrem Erlass in vollständiger Ausfertigung dem Bundesamt für Polizei mitzuteilen, sofern die Anklage eine unbedingte Freiheitsstrafe beantragt hat (vgl. auch Anhang Ziff. 13 der Mitteilungsverordnung).
2.2.
(Zusammenfassung der Stellungnahmen der Parteien sowie des vom Beschuldigten aufgelegten Parteigutachtens)
2.3.
Zwischen den Parteien ist insbesondere umstritten, ob Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung im zugrunde liegenden Fall zur Anwendung gelangt. Die Frage wird – nachfolgend (vgl. E. 2.4) – durch eine Auslegung zu klären sein. Diese Auslegung bedarf für ihr Verständnis zunächst einiger Vorbemerkungen über das Verhältnis des HMG zum BetmG im Allgemeinen sowie bezüglich der in diesen Gesetzen enthaltenen Strafbestimmungen im Besonderen.
2.3.1.
Die fragliche Substanz Zolpidem figuriert auf der Verordnung des EDI über die Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien (BetmVV-EDI; SR 812.121.11) in Verzeichnis b (Anhang 3), also dem Verzeichnis der kontrollierten Substanzen, die teilweise von den Kontrollmassnahmen ausgenommen sind (Art. 3 Abs. 2 lit. b der Verordnung über die Betäubungsmittelkontrolle [BetmKV; SR 812.121.1]). Es handelt sich damit um einen psychotropischen Stoff im Sinne des BetmG, der grundsätzlich gleich behandelt wird wie ein Betäubungsmittel (Art. 2 Abs. 1 lit. b sowie Art. 2b BetmG; vgl. Botschaft über den Beitritt der Schweiz zu zwei internationalen Betäubungsmittel-Übereinkommen sowie über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 22.6.1994, in: BBl 1994 III 1276). Zolpidem fällt damit grundsätzlich unter den Anwendungsbereich des BetmG. Es gilt aber Art. 1b BetmG zu beachten, wonach für Betäubungsmittel, die als Heilmittel verwendet werden, die Bestimmungen des HMG gelten würden und wonach die Bestimmungen des BetmG jedoch dann anwendbar seien, soweit das HMG "keine oder eine weniger weit gehende Regelung" treffe.
Zolpidem wird als Schlafmittel und somit als Arzneimittel im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a HMG bzw. als Heilmittel (Oberbegriff, welcher die Arzneimittel und Medizinprodukte beinhaltet, vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. a HMG) verwendet, was bedeutet, dass beim Umgang mit Zolpidem in erster Linie die Bestimmungen des HMG zu beachten sind und diejenigen des BetmG – unter den Anwendungsvoraussetzungen von Art. 1b BetmG – nur subsidiär zur Anwendung gelangen. Dies ergibt sich ausdrücklich auch aus Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG, der vorsieht, dass das HMG für Betäubungsmittel im Sinne des BetmG gilt, soweit sie als Heilmittel verwendet werden.
Dieses verschlungene Nebeneinander von BetmG und HMG im Fall von betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln bzw. des Schlafmittels Zolpidem ist auf die Gesetzgebungsgeschichte zurückzuführen. Ursprünglich oblag die Kompetenz zur Regelung des Umgangs mit Heilmitteln den Kantonen. Auf internationalen Druck hin – da sich die Schweiz im Laufe der Jahre zu einem Umschlagplatz für betäubungsmittelähnliche "psychotropische Stoffe" entwickelt habe, dem mangels entsprechender gesetzlicher Grundlagen nicht beizukommen gewesen sei – wurden die Schlafmittel im Jahr 1996 als sog. psychotropische Stoffe dem Anwendungsbereich des BetmG unterstellt (vgl. Botschaft über den Beitritt der Schweiz zu zwei internationalen Betäubungsmittel-Übereinkommen sowie über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 22.6.1994, in: BBl 1994 III 1273 ff.). Da die kantonale Kontrolle der Heilmittel offensichtlich weiterhin unbefriedigend blieb und den Anforderungen der Zeit nicht mehr zu genügen vermochte, entschloss sich der Bundesgesetzgeber dazu, die Materie in einem Bundesgesetz zu regeln (vgl. Kreit, Bekämpfung der Heilmittelkriminalität, Leitfaden für die Praxis, Bern 2016, S. 4 f.). Mit der Inkraftsetzung des HMG im Jahr 2001 wurden mehrere Vollzugsaufgaben, die bis anhin im Kompetenzbereich der Kantone lagen, der mit dem HMG ebenfalls neu geschaffenen Swissmedic übertragen, während bestimmte Vollzugskompetenzen den Kantonen verblieben (Botschaft zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1.3.1999, in: BBl 1999 3480; zur Kompetenzaufteilung im Einzelnen vgl. Burri, Swissmedic, Heilmittelgesetz und Strafverfahren, Gesetzeskonkurrenzen, Zuständigkeitskonflikte und Information der Öffentlichkeit, in: Eicker [Hrsg.], Das Verwaltungsstrafrecht im Wandel, Bern 2017, S. 147). Das Inkrafttreten des HMG hatte zur Folge, dass der Umgang mit Zolpidem als psychotropischer Stoff bzw. als betäubungsmittelhaltiges Heilmittel nunmehr vom BetmG und HMG eine – stellenweise überschneidende – Regelung erfuhr. Der Gesetzgeber erkannte diese Überschneidungen, beschränkte sich aber darauf, die bestehenden Anwendungskonkurrenzen mit den – erwähnten – Kollisionsregeln in Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG (Primärer Anwendungsvorrang des HMG) und Art. 1b BetmG (Subsidiäre Anwendung des BetmG, soweit darin eine weitergehende Regelung vorgesehen ist oder das HMG keine Regelung enthält) zu handhaben, statt sie im Einzelnen aufzulösen.
Die (Kollisions-)Regelung in Art. 1b BetmG, wonach für Betäubungsmittel, die als Heilmittel verwendet werden, die Bestimmungen des HMG gelten sollen und die Bestimmungen des BetmG (nur) anwendbar sind, soweit das HMG "keine oder eine weniger weit gehende Regelung trifft", ist einerseits – als Generalklausel – in seiner Reichweite unbestimmt. Anderseits ist aber auch fraglich, ob sie hinsichtlich der Anwendung der im HMG und BetmG enthaltenen Strafbestimmungen überhaupt zur Anwendung gelangt bzw. beachtet werden muss. Dies weil die Strafbestimmungen des HMG hinsichtlich ihres Verhältnisses zu den Strafbestimmungen des BetmG in Art. 86 Abs. 1 HMG eine besondere Kollisions- bzw. Konkurrenzregel aufstellen (vgl. nachstehende Erwägungen, E. 2.3.2 f.), die im Verhältnis zur allgemeinen Regel in Art. 1b BetmG als lex specialis interpretiert werden könnte.
2.3.2.
Nachdem geklärt ist, wie die bestehenden Überschneidungen der Bestimmungen des HMG mit denjenigen des BetmG in historischer Hinsicht entstanden sind, ist im Besonderen auf das Verhältnis der darin enthaltenen Strafbestimmungen und den diesbezüglich vorgesehenen Verfolgungszuständigkeiten einzugehen.
Sowohl das BetmG sowie das HMG stellen den gesetzeswidrigen Umgang mit Betäubungsmitteln resp. mit Heilmitteln unter Strafe. Wird der objektive Tatbestand der in den angesprochenen Gesetzen enthaltenen Strafbestimmungen isoliert betrachtet, so sind durch das dem Beschuldigten vorgeworfene Verhalten (Verantwortung für den Vertrieb von betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln ohne entsprechende Grosshandelsbewilligung durch die A AG) unbestrittenermassen sowohl Art. 19 Abs. 1 lit. c BetmG ("Betäubungsmittel unbefugt veräussern") als auch Art. 87 Abs. 1 lit. f i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. b HMG ("Arzneimittel ohne Bewilligung in Verkehr bringen", "ohne dass dadurch die Gesundheit von Menschen gefährdet wird", vgl. Kreit, a.a.O., S. 20 f., 32, 43) erfüllt.
Für die Verfolgung der genannten Strafbestimmungen sind sowohl im BetmG wie im HMG unterschiedliche Zuständigkeiten vorgesehen (vgl. Art. 28 f. und 28d BetmG sowie Art. 90 HMG). Dies führt, gerade weil zahlreiche Betäubungsmittel als Heilmittel verwendet werden (oder anders formuliert: weil zahlreiche Heilmittel Betäubungsmittel bzw. ihnen gleichgestellte psychotropische Stoffe enthalten), womit hinsichtlich des objektiven Tatbestands der entsprechenden Strafbestimmungen Überschneidungen entstehen, regelmässig zu einer Vervielfachung der Verfolgungszuständigkeit (vgl. Burri, a.a.O., S. 145 ff.). Der Gesetzgeber hat – wie schon hinsichtlich der generellen Überschneidung zwischen den angesprochenen Gesetzen (vgl. vorstehend, E. 2.3.1) – auch bezüglich des Verhältnisses der angesprochenen Strafbestimmungen das erhöhte Bedürfnis nach Abgrenzung und Harmonisierung erkannt. Deshalb hat er einerseits hinsichtlich der – infolge der erwähnten Tatbestandsüberschneidungen – voraussehbaren Konkurrenzverhältnisse (mehrerer erfüllter Straftatbestände) in Art. 86 Abs. 1 HMG einleitend eine Konkurrenzregel vorgesehen ("Sofern keine schwerere strafbare Handlung nach dem Strafgesetzbuch oder dem Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951 vorliegt […]"). Anderseits hat er in Art. 20 Abs. 3 VStrR die Möglichkeit geschaffen, unterschiedliche Strafverfolgungszuständigkeiten, die auf einen identischen Vorwurf ("eine Strafsache") oder einen "engen Sachzusammenhang" zurückgehen, in der Hand einer Behörde zu vereinigen.
2.3.3.
Zur Bedeutung der Konkurrenzregel in Art. 86 Abs. 1 HMG und ihre Auswirkungen auf die Verfolgung von widerrechtlichem Umgang mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln sind einige gesonderte Klarstellungen anzubringen.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Konkurrenzregel von Art. 86 Abs. 1 HMG im hier objektiv einschlägigen Übertretungstatbestand Art. 87 HMG nicht wiederholt wird. Trotzdem gehen alle Parteien stillschweigend und richtigerweise davon aus, dass die Konkurrenzregel für den Übertretungstatbestand ebenfalls gilt, da Art. 87 HMG seinerseits subsidiär zu Art. 86 HMG ist (vgl. lit. f von Art. 87 Abs. 1 HMG; Burri, a.a.O., S. 149; Suter, Basler Komm., Basel 2006, Art. 87 HMG N 3 und 61).
Darüber hinaus scheinen der Beschuldigte sowie der Parteigutachter deren Bedeutung und Tragweite zu verkennen bzw. zu überschätzen. Ihre Ausführungen machen den Eindruck, dass sie die einleitende Passage in Art. 86 Abs. 1 HMG als Regel für die Zuständigkeit und der – aus der Zuständigkeit abgeleiteten (vgl. Art. 1 VStrR und Art. 1 Abs. 1 StPO) – anwendbaren Verfahrensbestimmungen interpretieren (vgl. Stellungnahme des Beschuldigten: "Dies ergibt sich aus Art. 86 HMG, der vorsieht, dass ein Verwaltungsstrafverfahren nach Heilmittelgesetz (und VStrR) nur in Betracht kommt, 'sofern keine schwerere strafbare Handlung nach dem Strafgesetzbuch oder nach dem Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951 vorliegt'"; sowie ähnlich lautende Passage im Parteigutachten). Dies ist jedoch nicht der Fall, was schon aus dem Umstand hervorgeht, dass die Zuständigkeit für die Strafverfolgung ausdrücklich in den Art. 90 HMG sowie Art. 28, 28a sowie 28d BetmG geregelt wird. Die einleitende Passage in Art. 86 Abs. 1 HMG ("Sofern keine schwerere strafbare Handlung" nach dem StGB oder dem BetmG vorliegt, […]) ist vielmehr als Regel zu verstehen, die (nur) im Falle einer Konkurrenz mehrerer Strafbestimmungen, d.h. beim Aufeinandertreffen mehrfach verwirklichter Strafdrohungen, (lediglich) eine gesetzgeberische Anweisung zur Ermittlung des anwendbaren Strafrahmens gibt. Es handelt sich um eine ausdrückliche Konkurrenzregel, die vorsieht, dass im Fall der Konkurrenz eine Strafbestimmung vor der anderen zurücktritt, mit der Folge, dass Art. 49 StGB (Asperation der Strafen) sowie Art. 9 VStrR (Kumulation der Strafen) nicht zur Anwendung gelangen (sog. formelle Subsidiarität; siehe Ackermann, Basler Komm., 3. Aufl. 2013, Art. 49 StGB N 57; Eicker, Grundzüge strafrechtlicher Konkurrenzlehre, in: ius.full 4/2003, S. 148). Mit der ausdrücklichen Anordnung der Subsidiarität bzw. des Zurücktretens der HMG-Strafbestimmungen im Sinne unechter Konkurrenz wollte der Gesetzgeber augenscheinlich verhindern, dass infolge der bestehenden, geschichtlich gewachsenen und bislang unaufgelösten Überschneidungen zwischen dem BetmG und dem HMG (und deren Strafbestimmungen) eine sachlich nicht zu rechtfertigende Überbestrafung entsteht.
Die Anwendung einer Konkurrenzregel setzt voraus, dass ein Verhalten den Tatbestand mehrerer Strafbestimmungen erfüllt. Als Konkurrenzregel kommt die fragliche Passage in Art. 86 Abs. 1 HMG daher ausschliesslich dann zur Anwendung, wenn sich ein bestimmtes Verhalten bspw. sowohl unter die Strafbestimmungen des HMG wie des BetmG subsumieren lässt. Nur in diesem Falle ist nach Massgabe der abstrakt angedrohten Strafandrohung zu prüfen, welche Strafbestimmung im Einzelnen Anwendung findet, was in der Regel diejenige(n) des BetmG sein dürfte(n) (vgl. Kreit, a.a.O., S. 30; Suter, a.a.O., Art. 86 HMG N 5). Dieser Umstand macht deutlich, dass das Konkurrenzverhältnis erst nach Abschluss der Verfolgung bzw. der Untersuchung beurteilt werden kann. Erst dann steht fest, welche Strafbestimmungen durch das fragliche Verhalten erfüllt wurden.
Die Konkurrenzregel in Art. 86 Abs. 1 HMG findet hingegen dann keine Anwendung, wenn gar kein Konkurrenzverhältnis im Sinne mehrfach verwirklichter Strafbestimmungen vorliegt. Dies ist bei der hier zugrunde liegenden Materie immer dann der Fall, wenn jemand im Umgang mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln in fahrlässiger Weise den Vorschriften des HMG sowie seiner Vollziehungsverordnungen zuwiderhandelt. Eine Strafbarkeit nach Art. 19 BetmG fällt damit ausser Betracht, da dieser Tatbestand eine vorsätzliche Begehungsweise voraussetzt (Für den Fall, dass dabei Art. 22 BetmG erfüllt wird, tritt dieser Tatbestand aufgrund einer im Vergleich zum HMG geringeren [Art. 86 Abs. 1 HMG] oder gleich hohen [Art. 87 Abs. 2 HMG] Strafdrohung zurück). Wer in fahrlässiger Weise ohne Grosshandelsbewilligung Zolpidem-haltige Substanzen vertreibt, ist nach HMG strafbar. In dieser Hinsicht geht das HMG bzw. gehen seine Strafbestimmungen weiter als das BetmG, da sie neben der vorsätzlichen auch die fahrlässige Begehungsweise unter Strafe stellen. Das HMG ist dann auch nach der allgemeinen Kollisionsregel in Art. 1b BetmG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG anwendbar, da das HMG hinsichtlich des fahrlässigen Handels mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln nicht "weniger weit" gehend ist. Insofern ist der Beschwerdeführerin darin beizupflichten, dass die Auffassung von Kreit (a.a.O., S. 24), wonach das BetmG stets eine weiter gehende Regelung beinhalte als das HMG, unzutreffend ist (vgl. Burri, a.a.O., S. 163 Fn. 64, S. 165 f.). Mit anderen Worten schliesst die Konkurrenzregelung in Art. 86 Abs. 1 HMG nicht aus, dass die Swissmedic eine fahrlässige Widerhandlung im Umgang mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln nach den Strafbestimmungen des HMG verfolgt und bestraft, die bei vorsätzlicher Begehungsweise von den kantonalen Behörden nach BetmG zu verfolgen und beurteilen wäre.
Die fragliche Konkurrenzregel bereitet gerade deswegen erhebliche Anwendungsschwierigkeiten, weil die Zuständigkeit der Strafverfolgung von StGB sowie BetmG-Widerhandlungen einerseits und HMG-Widerhandlungen anderseits regelmässig in unterschiedlichen Händen liegt. Die sich aus der bestehenden Rechtslage ergebende Konsequenz, dass beim Handel mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln bzw. mit Zolpidem-haltigen Substanzen vorsätzliche Gesetzeswiderhandlungen angesichts des vorhersehbaren Konkurrenzverhältnisses letztendlich von den kantonalen Behörden nach BetmG (und StPO) zu beurteilen sind, während fahrlässige Gesetzeswiderhandlungen weiterhin von der Swissmedic nach HMG (und VStrR) beurteilt werden, führt dazu, dass hinsichtlich der subjektiven Tatbestandsmässigkeit widersprechende Einschätzungen mehrerer Strafverfolgungsbehörden geradezu voraussehbar sind. Umso mehr gilt dies aufgrund der – nachfolgend zu skizzierenden (E. 2.4.5) – Erfahrungstatsache, dass die kantonalen Behörden und die Swissmedic aufgrund unterschiedlicher Sachnähe regelmässig voneinander abweichende Auffassungen betreffend den subjektiven Tatbestand vertreten. Angesichts der vorhersehbaren Anwendung der Konkurrenzregel in Art. 86 Abs. 1 HMG geht die Strafverfolgungszuständigkeit bezüglich Handels mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln somit de facto am Scheidungskriterium des subjektiven Tatbestands auseinander, der zu Beginn der Untersuchung, wenn eine Entscheidung über die Zuständigkeit der Strafverfolgung getroffen werden muss, naturgemäss noch nicht feststeht (eine ähnliche Problematik beschreibt Burri, a.a.O., S. 152). Diese Tatsache faktisch unterschiedlicher Strafverfolgungszuständigkeit je nach subjektivem Tatbestand ist auch aufgrund des Verbots der doppelten Strafverfolgung problematisch, da es sich in materieller Hinsicht im Regelfall um einen identischen Sachverhalt handeln und die Einrede der strafrechtlich abgeurteilten Sache auch im Anwendungsbereich des Verwaltungsstrafrechts Anwendung finden dürfte (Burri, a.a.O., S. 148, 173 ff.; Meier, Der Dualismus von Verwaltungs- und Strafverfahren, illustriert am Recht des Strassenverkehrs, der Finanzmarktaufsicht und der Heilmittelordnung, Diss. Zürich 2017, S. 231). Diese Umstände in Betracht ziehend, muss die bestehende gesetzgeberische Abgrenzung der Strafbestimmungen des HMG zu denjenigen des BetmG bezüglich betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln als missglückt bezeichnet werden (zum Revisionsvorhaben: Burri, a.a.O., S. 150 f.).
Mit der Möglichkeit der Vereinigung der Strafverfolgung gemäss Art. 20 Abs. 3 VStrR in der Hand entweder der Swissmedic oder der kantonalen Staatsanwaltschaft stellt der Gesetzgeber jedoch ein Instrument zur Verfügung, um die soeben nachgezeichneten Schwierigkeiten und Komplikationen zu vermeiden. Durch eine solche Vereinigung hätte entweder die Swissmedic ausnahmsweise und ausschliesslich für den vorliegenden Fall die Zuständigkeit erhalten, das Geschehen (neben Art. 87 Abs. 3 HMG auch) nach Art. 19 BetmG zu verfolgen und – allenfalls (vgl. Art. 21 Abs. 1 VStrR) – zu beurteilen, womit ihr (bzw. dem zuständigen Gericht) dann hinsichtlich der subjektiven Seite der Strafbarkeit die vollumfängliche Beurteilungskompetenz (bzw. "die Wahl" zwischen Vorsatz und Fahrlässigkeit) zugestanden hätte (a.M. Burri, a.a.O., S. 179, 182). Im Falle der Vereinigung der Untersuchung in der Hand der kantonalen Staatsanwaltschaft anderseits hätte diese ausnahmsweise die Kompetenz innegehabt, die vorliegende Sache (neben Art. 19 BetmG auch) nach Art. 87 Abs. 3 HMG zu verfolgen und – allenfalls (im Strafbefehlsverfahren; vgl. Art. 352 lit. a StPO) – zu beurteilen (zum Ganzen: Burri, a.a.O., S. 177 ff.). Eine solche Vereinigung ist im zugrunde liegenden Fall aber offensichtlich nicht erfolgt, eine entsprechende Zuordnungsverfügung des zuständigen eidg. Departements des Innern (EDI) befindet sich nicht in den Akten. Damit steht zugleich auch fest, dass die Staatsanwaltschaft den zugrunde liegenden Sachverhalt nur im Rahmen ihrer originären Zuständigkeit im Sinne von Art. 68 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation der Gerichte und Behörden in Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren (JusG; SRL Nr. 260) und daher ausschliesslich nach Massgabe von Art. 19 BetmG beurteilt hat.
2.4
Fraglich und zwischen den Parteien umstritten ist, ob im zugrunde liegenden Fall, in welchem der Umgang eines betäubungsmittelhaltigen Heilmittels von der kantonalen Staatsanwaltschaft ausschliesslich nach Massgabe von Art. 19 BetmG geprüft wurde (vgl. die soeben vorangegangene E. 2.2.3 in fine), die Mitteilungspflicht in Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung zur Anwendung gelangt. Dies ist nachfolgend durch Auslegung von Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung im Besonderen sowie dem Sinn und Zweck der in der Mitteilungsverordnung vorgesehenen Mitteilungspflichten im Generellen zu ermitteln.
2.4.1.
Die Auslegung des Gesetzes ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die von ihm erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten (BGE 143 III 385 E. 4.1). Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung ist der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (BGE 143 V 148 E. 5.1, 140 II 80 E. 2.5.3 m.w.H.). Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 143 III 385 E. 4.1, 141 V 221 E. 5.2.1, 140 V 449 E. 4.2 je m.w.H.).
2.4.2.
Wie bereits dargestellt, schreibt Art. 3 Abs. 15 Mitteilungsverordnung vor, dass die kantonalen Behörden Einstellungsbeschlüsse, die nach dem HMG "ergangen" sind, der Swissmedic mitteilen bzw. einsenden.
Im vorliegenden Fall ist eine Einstellung der Strafuntersuchung gegen den Beschuldigten wegen Widerhandlungen im Sinne von Art. 19 BetmG erfolgt. Die Staatsanwaltschaft war weder grundsätzlich (Art. 90 Abs. 1 HMG) noch ausnahmsweise (Art. 20 Abs. 3 VStrR) befugt, die Angelegenheit nach den Strafbestimmungen des HMG zu verfolgen (vgl. E. 2.3.3 in fine). Die Staatsanwaltschaft hat damit (die Konkurrenzregel in) Art. 86 Abs. 1 HMG auch nicht stillschweigend angewandt. Somit ist der Entscheid auch nicht implizit nach HMG ergangen. Die Zuständigkeit der Verfolgung und Beurteilung von (fahrlässigen aber auch vorsätzlichen) Widerhandlungen gegen das HMG lag im zugrunde liegenden Fall immer und liegt nach wie vor bei der Swissmedic (Art. 90 Abs. 1 HMG), auch wenn einer erneuten strafrechtlichen Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts im Falle der Rechtskraft der angefochtenen Verfügung – wie gesehen (E. 2.3.3) – das Verbot der doppelten Strafverfolgung und hier wohl auch das Verbot des behördlichen Verhaltens wider Treu und Glauben entgegen stehen dürfte. Es kann daher nicht davon gesprochen werden, dass die angefochtene Verfügung nach dem HMG "ergangen" sei.
Für die zugrunde liegende bzw. angefochtene Einstellung des Strafverfahrens sieht nach dem Gesetzeswortlaut weder die Mitteilungsverordnung noch ein anderer Bundeserlass ausdrücklich eine Mitteilungspflicht an eine Bundesbehörde vor. Durch den Wortlaut von Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung wird die vorliegend nicht einschlägige Konstellation angesprochen, in welcher die Strafverfolgung von Widerhandlungen gegen das HMG auf Grundlage von Art. 90 Abs. 2 HMG durch eine kantonale Staatsanwaltschaft erfolgt. Die grammatikalische Auslegung spricht somit gegen eine Mitteilungspflicht an die Swissmedic oder eine andere Bundesbehörde. Die Beschwerdebefugnis könnte der Beschwerdeführerin somit nur entgegen dem Wortlaut der Mitteilungsverordnung eingeräumt werden.
2.4.3.
In systematischer Hinsicht argumentiert die Beschwerdeführerin, kantonale Entscheide in Strafsachen, in denen über Straftatbestände des HMG befunden werde, müssten grundsätzlich in jedem Fall und unabhängig von der Strafandrohung und der letztlich getroffenen Entscheidung der Swissmedic mitgeteilt werden, was gemäss Art. 28 Abs. 3 BetmG nur bei den qualifizierten Widerhandlungen des BetmG der Fall sei, soweit in der Anklage eine unbedingte Freiheitsstrafe verlangt werde. Somit sei bezüglich der Mitteilungspflicht an eine Bundesbehörde das HMG unzweifelhaft strenger als die Regel in Art. 28 Abs. 3 BetmG, weshalb letztere nach der Kollisionsregel in Art. 1b BetmG – die keineswegs auf die Strafbestimmungen beider Gesetze beschränkt sei – nicht zur Anwendung gelange. Damit ergebe sich, dass die angefochtene Verfügung gestützt auf Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung zwingend der Swissmedic habe mitgeteilt werden müssen, da die betroffene Substanz unzweifelhaft als Arzneimittel gehandelt werde. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren sei nicht die Frage entscheidend, welche Strafnorm zur Anwendung komme, sondern vielmehr die Frage, nach welchem Recht sich die Mitteilungspflicht richte. Soweit es um Betäubungsmittel gehe, die als Heilmittel verwendet werden, komme Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung und nicht Art. 28 Abs. 3 BetmG zur Anwendung.
Dieser Argumentation kann schon deswegen nicht gefolgt werden, weil im vorliegenden Fall – wie gezeigt – mangels grundsätzlicher noch ausnahmsweiser Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft keine Beurteilung des Verhaltens des Beschuldigten nach den Strafbestimmungen des HMG erfolgt ist. Ein Einstellungsentscheid, in welchem "über Straftatbestände des Heilmittelgesetzes befunden" (vgl. Replik der Beschwerdeführerin) wurde, liegt somit nicht vor. Auch der Umstand, dass bei betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln die Leistungs- und Eingriffsverwaltung grundsätzlich nach den verwaltungsrechtlichen Vorschriften des HMG vollzogen wird, spricht nicht dafür, dass gemäss Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung eine Mitteilungspflicht besteht, da der angefochtene Einstellungsentscheid deswegen nicht nach dem HMG "ergangen" ist, sondern aufgrund der Strafbestimmungen des BetmG.
Hinzu kommt, dass Art. 1b BetmG für die Beurteilung, nach welchem Recht sich die Mitteilungspflicht richtet, entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht herangezogen werden kann. Diese Bestimmung regelt nach ihrem Wortlaut nur das Verhältnis zwischen den Vorschriften des BetmG und denjenigen des HMG. Das HMG enthält indessen keine Bestimmung bezüglich Mitteilungspflichten, welche mit Art. 28 Abs. 3 BetmG in einen Konflikt geraten könnte, der nach Massgabe von Art. 1b BetmG aufzulösen wäre. Art. 1b BetmG bezieht sich mit anderen Worten nicht auf die in der Mitteilungsverordnung enthaltenen Mitteilungspflichten und sagt demzufolge über deren Verhältnis zu spezialgesetzlich geregelten Mitteilungspflichten nichts aus.
Aus einer systematischen Auslegung von Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung lässt sich für die vorliegende Fragestellung somit nichts ableiten.
2.4.4.
Zu Art. 3 Ziff. 15 der Mitteilungsverordnung bestehen, der Natur des Erlasses als flexible Vollziehungsverordnung des Bundesrats entsprechend (vgl. Art. 445 StPO), keine Gesetzesentstehungsmaterialien, die zur Auslegung herangezogen werden könnten. Eine historische Auslegung dieser Bestimmung erbringt daher ebenfalls keine weiteren Erkenntnisse.
2.4.5.
Bei der teleologischen Auslegung ist der Sinn und Zweck der gesetzlichen Vorschriften zu ergründen. Der Zweck der Mitteilungspflicht nach Art. 3 Ziff. 15 Mitteilungsverordnung ist im Zusammenhang mit der damit einhergehenden Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin gemäss Art. 381 Abs. 4 lit. a StPO zu interpretieren. Sinn und Zweck dieser – durch eine entsprechende Mitteilungspflicht vermittelte – Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin, die bereits im ehemaligen Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege bestand, ist die "einheitliche Handhabung der Bundesstrafpolizeigesetze" (Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechtspflege vom 10.9.1929, in: BBl 1929 II 635; vgl. Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozesses vom 21.12.2005, in: BBl 2006 1307). Die Einsendungspflicht der kantonalen Strafentscheide soll gemäss dem Bundesrat den "Bedürfnissen der Oberaufsicht des Bundes in den einschlägigen Gebieten" Rechnung tragen (Kreisschreiben des Bundesrats an die Kantonsregierungen betreffend Einsendung kantonaler Strafentscheide in Bundesstrafsachen vom 12.12.1927, in: BBl 1927 II 630).
Die Herstellung, die Zulassung und der Vertrieb von (betäubungsmittelhaltigen) Heilmitteln ist ein stark reglementiertes Gebiet. Akteure, die sich darin bewegen, haben neben dem HMG zahlreiche Verordnungen zu beachten, die bspw. die Einzelheiten zu den Zulassungen (Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln [AMZV; SR 812.212.22]) oder den Bewilligungen (AMBV) regeln. Zu beachten sind in diesem Gebiet, in welchem viele schwierige Abgrenzungen zu benachbarten Materien (Zoll, Betäubungsmittel, Lebensmittel, Doping) nötig werden, überdies auch behördliche Merkblätter, Richtlinien und technische Interpretationen (Kreit, a.a.O., S. 11). Da die Voraussetzungen der Strafbarkeit im Bereich der Zulassung sowie des Vertriebs mit Betäubungsmitteln, die als Heilmittel verwendet werden, mitunter unmittelbar davon abhängen, ob diese zahlreichen Vorschriften eingehalten worden sind, bedarf die Beurteilung der Heilmittelkriminalität, auch wenn sie nach Massgabe des BetmG erfolgt, besonderer Kenntnis über die Anwendungsvoraussetzungen des HMG sowie der Vollzugsverordnungen. Dies ist auch der Grund, wieso die Beurteilung der Heilmittelkriminalität gemäss Art. 90 Abs. 1 HMG – soweit es ihren Vollzugsbereich betrifft – grundsätzlich der Swissmedic übertragen ist (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1.3.1999, in: BBl 1999 3565). Insbesondere zur Beurteilung der subjektiven Tatbestandsmässigkeit bzw. der Fahrlässigkeitsstrafbarkeit ist die Kenntnis der Fachmaterie eine zentrale Voraussetzung, da die Fahrlässigkeitsstrafbarkeit einer in den Vertrieb bzw. in die Zulassung von Arzneimittel involvierten Person – insb. der fachtechnisch verantwortlichen Person im Sinne von Art. 10 AMBV – in der Regel davon abhängt, welche rechtliche Vorschriften sie hätte kennen müssen (auch wenn sie diese nicht gekannt hat, sog. unbewusste Fahrlässigkeit). Bei den kantonalen Staatsanwaltschaften dürfte diese Kenntnis der einschlägigen Bestimmungen grundsätzlich nicht gleichermassen präsent sein, wie bei den Strafverfolgungsbehörden der Swissmedic, welche tagtäglich mit der Materie befasst sind. Die Argumentation des Beschuldigten bzw. des Parteigutachters, wonach die Verfolgung von Widerhandlungen gegen das BetmG geradezu der "Hauptaufgabenbereich" bzw. ein "wesentlicher Teil des Kerngeschäfts" der kantonalen Staatsanwaltschaften darstelle, ist daher unpräzise bzw., was den Bereich der betäubungsmittelhaltigen Heilmittel betrifft, nicht zutreffend.
In dieser Hinsicht wird seitens der Strafverfolger der Swissmedic vielfach bemängelt, die (fachfernen) kantonalen Staatsanwaltschaften würden Strafverfahren wegen Heilmitteldelikten oft trotz klarer Sachlage einstellen oder gar nicht eröffnen. Dies geschehe mutmasslich wegen fehlender Kenntnisse des HMG und/oder wegen (falscher) Berührungsängste mit der fremden Materie (vgl. Kreit, a.a.O., S. 3). Gerade die vorliegende Einstellungsverfügung zeigt, dass sie diesen "wunden Nerv" der fachnahen (Strafverfolgungs-)Behörden trifft (siehe Replik der Beschwerdeführerin, wonach die Ausführungen der Staatsanwaltschaft und der Oberstaatsanwaltschaft zeigten, dass sie sich mit solchen Fragen "eher schwertun"): In der vorliegenden Angelegenheit wurde die Untersuchung eingestellt, weil dem Beschuldigten in der Argumentation gefolgt wurde, er habe nicht gewusst, dass der Vertrieb von Zolpidem-haltigen Substanzen eine Grosshandelsbewilligung benötige. Dass die kantonale Staatsanwaltschaft als grundsätzlich fachfremde Behörde beurteilen kann, welche rechtlichen Voraussetzungen einer fachtechnisch verantwortlichen Person in diesem stark technischen und reglementierten Gebiet als bekannt vorausgesetzt werden müssen, kann durchaus bezweifelt werden. Dass sich eine fachferne Behörde – die sich zur Beurteilung der Strafbarkeit regelmässig zunächst selber über die umfangreichen rechtlichen Voraussetzungen auf dem Gebiet des Heilmittelrechts informieren muss – mit einer solchen Argumentation (des mangelnden subjektiven Tatbestands) eher anfreunden kann als die Strafverfolger der Swissmedic, liegt auf der Hand. Letztere dürfte ihrerseits aufgrund der täglichen Beschäftigung mit den Rechtsnormen in diesem Gebiet höhere Anforderungen an das rechtliche Wissen der Anwender stellen (vgl. Meier, Die fachtechnisch verantwortliche Person im Verwaltungsstrafverfahren von Swissmedic, in: sui-generis 2017, S. 13 ff. N 23 f., 37, wonach es "in der Praxis nicht selten" vorkomme, dass die fachtechnisch verantwortliche Person insbesondere von kleineren in der Herstellung oder im Handel tätigen Pharmabetrieben bei ihrer ersten Einvernahme überrascht reagiere, wenn ihr vom Untersuchungsleiter ihre Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit einem vermuteten Verstoss gegen die Heilmittelvorschriften vor Augen geführt würden).
Problematisch ist die mangelnde Sachnähe der kantonalen Behörden und die soeben aufgezeigte, vermutungsweise daraus fliessende Folge aufgrund der Befürchtung, dass dadurch eine je nach Kantonsgebiet uneinheitliche Praxis bei der Verfolgung von Heilmittelkriminalität (im Bereich betäubungsmittelhaltiger Heilmittel) entstehen könnte. Es würde daher grundsätzlich Sinn machen, wenn die Swissmedic – als ohnehin schon mit dem Verwaltungsvollzug betraute Behörde, welche die rechtlichen Voraussetzungen des Umgangs mit den betreffenden Substanzen bestens kennt – hinsichtlich der Verfolgung von strafbaren Verhaltensweisen im Umgang mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln eine Aufsichtsfunktion einnehmen und so (in Zusammenarbeit mit der Bundesanwaltschaft) die gesamtschweizerisch gleichmässige Handhabung der Strafbeurteilung sicherstellen würde.
Es kann angesichts dieser Gegebenheiten und auch aufgrund der von der Beschwerdeführerin dargestellten "doppelten Systemwidrigkeit" (vgl. Replik der Beschwerdeführerin) vermutet werden, dass der Gesetzgeber bei Kenntnis des Umstands – dass der (vorsätzliche) widerrechtliche Handel mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln von eher fachfernen Strafverfolgungsbehörden verfolgt und beurteilt wird, was insbesondere zu einer problematischen Ungleichbehandlung führen kann – eine entsprechende Mitteilungspflicht in diesem Bereich vorgesehen hätte bzw. dass das Fehlen einer ausdrücklichen Mitteilungspflicht in diesem Bereich der Kriminalität mit betäubungsmittelhaltigen Heilmitteln somit ein gesetzgeberisches Versäumnis darstellt.
Der allgemeine Sinn und Zweck der in der Mitteilungsverordnung vorgesehenen Mitteilungspflichten spricht somit dafür, dass die angefochtene Einstellungsverfügung über den Wortlaut der Mitteilungsverordnung hinaus der Swissmedic mitzuteilen war und der Beschwerdeführerin daher die Beschwerdelegitimation zukommt.
2.4.6.
Abschliessend ist zu prüfen, welche Argumente eine verfassungsrechtliche Auslegung hervorbringt.
Das Strafrecht ist aus guten Gründen (vgl. dazu Popp/Berkemeier, Basler Komm., 3. Aufl. 2013, Art. 1 StGB N 2-7) beherrscht von einer strengen Anwendung des verfassungsmässigen Legalitätsprinzips gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) bzw. – auf die Auslegungsmethodik gemünzt – von einem Vorrang des grammatikalischen Auslegungselements, da seine Anwendung für die betroffenen Personen einen erheblichen Eingriff in deren Grundrechte darstellen kann. Dies gilt aufgrund der Proklamation in Art. 1 StGB insbesondere für das materielle Strafrecht, muss aber auch für das formelle Strafrecht gelten, da dieses ebenfalls staatliche Massnahmen mit mitunter erheblicher Eingriffswirkung bereitstellt (vgl. Art. 197 Abs. 1 lit. a StPO). Fraglich ist, mit welcher Strenge der Legalitätsgrundsatz auch für die Interpretation von Mitteilungspflichten einzufordern ist. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass "verfahrensrechtliche Regeln" wie Mitteilungspflichten vom strengen Legalitätserfordernis nach Art. 1 StGB ausgenommen seien und die Mitteilungspflichten der Mitteilungsverordnung im Schrifttum als "nicht abschliessend" bezeichnet würden. Sofern die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut der Mitteilungsverordnung bejaht würde, hätte dies für den Beschuldigten unzweifelhaft negative Folgen, da er sich der strafrechtlichen Beurteilung seines Verhaltens weiterhin stellen müsste. Doch ist der damit verbundene Eingriff in sein Freiheitsgrundrecht auch weniger intensiv als etwa bei einer (unzweifelhaft verbotenen) Verurteilung (auf Grundlage eines Analogieschlusses) oder bei einer (nicht vom Gesetzestext vorgesehenen) Anwendung einer klassischen strafprozessualen Zwangsmassnahme.
Das verfassungsmässige Auslegungselement spricht zwar nicht dringend aber doch eher gegen eine für die beschuldigte Person nachteilige Ausweitung der Mitteilungspflichten entgegen dem Wortlaut der Mitteilungsverordnung.
2.4.7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Argumente gegen die Annahme einer Mitteilungspflicht an eine Bundesbehörde und der damit einhergehenden Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin quantitativ wie qualitativ überwiegen. Zwar mag der allgemeine Sinn und Zweck der Mitteilungspflichten – die Gewährleistung einer bundesweit einheitlichen Strafpraxis – für eine Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin sprechen und es bestehen daher Anhaltspunkte für die Annahme, dass die fehlende ausdrückliche Mitteilungspflicht für Sachverhalte wie dem Zugrundeliegenden allenfalls ein gesetzgeberisches Versäumnis darstellen könnte (E. 2.4.5). Doch handelt es sich hierbei um eine Spekulation, die eine Auslegung über den – auch im formellen Strafrecht grundsätzlich hochzuhaltenden (E. 2.4.6) – Wortlaut der Mitteilungsverordnung hinaus nicht zulässt (E. 2.4.2). Bei der Gesamtabwägung ist auch in Betracht zu ziehen, dass die Mitteilungspflichten gemäss Art. 445 StPO in einer detaillierten Vollzugsverordnung des Bundesrats geregelt sind. Solche Vollzugsverordnungen regeln eine Teilfrage detailliert. Sie müssen daher direkt und einfach zu handhaben sein und können im Bedarfsfall schnell angepasst werden. Sie sind einer extensiven Auslegung über ihren Wortlaut hinaus daher nur beschränkt zugänglich (siehe auch Fazit E. 2.4.3 und E. 2.4.4). Zuletzt ist auch zu erwähnen, dass die Bundesbehörden es in der Hand gehabt hätten, die für sie nunmehr verfahrene Verfahrenslage mittels einer vorgängigen Verfahrensvereinigung gar nicht erst aufkommen zu lassen (vgl. E. 2.3.3 in fine), weshalb sie nicht mittels einer extensiven Auslegung zulasten des Beschuldigten aufzulösen ist, da dieser weder die zweifelhafte Rechtslage noch die mangelnde Vereinigung der Strafverfolgung zu verantworten hat.
2.5.
Im Ergebnis ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu verneinen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.