7H 13 38

A.

Mit Beschluss vom 29. August 2012 erliess der Stadtrat Sursee für das gesamte der Bauzone zugeteilte Gebiet gemäss Zonenplan eine Planungszone für Antennenanlagen mit vorläufigen Bau- und Nutzungsvorschriften, im Sinn von Ergänzungen zum geltenden Art. 8 des Bau- und Zonenreglements der Stadt Sursee vom 23./24. Oktober 1989, geändert am 28. August 2000 (BZR). Die vorläufigen Bestimmungen von Art. 8 BZR (nachstehend: "nBZR") lauten wie folgt:

Abs. 4

Als Antennenanlagen gelten Anlagen, die dem draht- und kabellosen Empfang sowie der draht- und kabellosen Übermittlung (Mobilfunk usw.) dienen.

Abs. 5

Antennenanlagen sind in erster Linie in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone zu erstellen. Sie haben gegenüber anderen Zonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen. Bestehende Standorte sind vorzuziehen.

Abs. 6

Antennenanlagen in den übrigen Bauzonen sind nur zulässig, wenn kein Standort in einer Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone möglich ist. In diesen Fällen ist zudem eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.

Abs. 7

In Wohnzonen sind Antennenanlagen nur zum Empfang von Signalen oder für die Erschliessung der Nachbarschaft der Antennenanlage (Detailerschliessung) gestattet. Sie sind unauffällig zu gestalten.

Abs. 8

In der Altstadtzone, der Vorzone zur Altstadtzone sowie in einem Bereich von 100 m zu diesen Zonen sind Antennenanlagen nicht zulässig. In einem Bereich von 100 m zu Schutzobjekten (Denkmalschutzobjekte, Kulturobjekte, Naturobjekte usw.) sind Antennenanlagen ebenfalls nicht zulässig.

Vom 17. September bis 16. Oktober 2012 lagen die massgebenden Bestimmungen und Pläne öffentlich auf. Zudem erfolgte eine briefliche Bekanntmachung an sämtliche Haushaltungen der Stadt Sursee und an sämtliche auswärtigen Grundeigentümer.

Während der Auflagefrist gingen acht Einsprachen ein, darunter jene der Mobilfunkbetreiberinnen Swisscom (Schweiz) AG, Orange Communications AG, und Sunrise Communications AG. Mit Entscheid vom 24. Juni 2013 (Geschäft Nr. 145) wies der Stadtrat die Einsprachen ab.

B.

Gegen diesen Entscheid liessen die Swisscom (Schweiz) AG, die Orange Communications AG und die Sunrise Communications AG am 16. Juli 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Dabei stellten sie folgende Anträge:

"1. Die Planungszone Antennenanlage für das gesamte der Bauzone zugeteilte Gebiet sei aufzuheben.

2. Eventualiter seien die provisorischen Bau- und Nutzungsvorschriften (Ergänzung zu Art. 8 BZR) wie folgt anzupassen:

Abs. 4:

Als Antennenanlagen gelten als solche wahrnehmbare Anlagen, die dem draht- und kabellosen Empfang sowie der draht- und kabellosen Übermittlung (Mobilfunk usw.) dienen.

Abs. 5:

Antennenanlagen sind in erster Linie in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone zu erstellen.

Abs. 6:

Antennenanlagen in den übrigen Bauzonen sind zulässig, wenn sie zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit erforderlich sind oder diese sonst erheblich erschwert wird.

Abs. 7:

Ist ersatzlos zu streichen.

Abs. 8:

In der Altstadtzone, der Vorzone zu Altstadtzone sowie im Bereich von Schutzobjekten (Denkmalschutzobjekte, Kulturobjekte, Naturobjekte usw.) sind Antennenanlagen nicht zulässig, wenn sie visuell als solche wahrnehmbar sind.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."

Mit Vernehmlassung vom 21. Oktober 2013 beantragte die Stadt Sursee, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und der angefochtene Entscheid sei zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen.

Den Beschwerdeführerinnen wurden in der Folge zur Orientierung Unterlagen zugestellt, welche die Stadt Sursee mit der Vernehmlassung eingereicht hatte. Weitere Eingaben erfolgten nicht.

Erwägungen

1.1.

Der angefochtene Entscheid stützt sich unter anderem auf das Planungs- und Baugesetz (PBG; SRL Nr. 735). Am 1. Januar 2014 wurde die am 17. Juni 2013 vom Kantonsrat beschlossene Änderung des PBG sowie die totalrevidierte Planungs- und Bauverordnung (PBV; SRL Nr. 736) vom 29. Oktober 2013 in Kraft gesetzt. Gleichzeitig erlangte die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB; SRL Nr. 737) für den Kanton Luzern Gültigkeit (vgl. Dekret über die Genehmigung des Konkordats vom 22.9.2005, Beschluss des Kantonsrats vom 17.6.2013 [KR 2013 1876]). Beim revidierten PBG ist beachtlich, dass mehrere Normen vom Regierungsrat gemeindeweise im Verlauf der nächsten zehn Jahre in Kraft gesetzt werden (vgl. § 224 PBG und Anhang zum PBG).

1.2.

Die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts wird von dieser Teilrevision nicht tangiert. Gemäss § 148 lit. a und d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) in Verbindung mit (i.V.m.) §§ 84 Abs. 4 und 206 PBG i.V.m. Art. 82 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) unterliegt der angefochtene Entscheid daher unmittelbar der Anfechtbarkeit durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde (LGVE 1997 II Nr. 13 E. 2).

1.3.

Ein Sachentscheid setzt die Befugnis zur Rechtsvorkehr voraus (§ 107 Abs. 2 lit. d VRG). Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind Personen befugt, die an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse haben (§ 207 Abs. 1 lit. a PBG; vgl. auch: Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700] i.V.m. Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Ein schutzwürdiges Interesse hat, wer an der Abweisung eines Gesuchs mehr als die Allgemeinheit interessiert ist oder wer in höherem Masse als jedermann, besonders und unmittelbar berührt wird. Als schutzwürdig gelten nebst den rechtlich geschützten auch die wirtschaftlichen, ideellen und sogar die rein tatsächlichen Interessen (zum Ganzen: LGVE 2000 II Nr. 19 E. 4a). Im Weiteren müssen sich die Beschwerdeführer gestützt auf § 207 Abs. 2 lit. a PBG am vorinstanzlichen Einspracheverfahren beteiligt haben.

Die Beschwerdeführerinnen betreiben Mobilfunkantennenanlagen. Sie sind gemäss angefochtenem Entscheid an Antennenstandorten in der Stadt Sursee interessiert und sind im vorinstanzlichen Verfahren als Opponentinnen gegen die Planungszone unterlegen. Damit ist ihnen die Beschwerdebefugnis zuzugestehen.

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht (§ 107 Abs. 2 lit. a und e VRG). Nachdem alle Prozessvoraussetzungen nach § 107 Abs. 2 VRG erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.

1.4.

Das revidierte PBG und die neue PBV enthalten keine speziellen Übergangsbestimmungen zum Zeitpunkt ihrer Anwendbarkeit. Mit Blick auf den einstufigen kantonalen Instanzenzug in der hier zu beurteilenden Streitsache (§§ 84 Abs. 4 und 206 PBG, §§ 156 Abs. 2 und 161a VRG i.V.m. § 146 VRG) hat das Kantonsgericht das geänderte Recht – vorbehältlich besonderer Vorschriften in der Novelle (§ 224 PBG) – sofort und mithin auch auf hängige Beschwerdefälle anzuwenden (vgl. dazu auch Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N 2.202 mit Verweisen, u.a. auf Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983 II 175 und 204). Dieses Ergebnis stimmt denn auch mit der damaligen Übergangsordnung nach § 226 PBG überein, die den Grundsatz bestätigt, dass dasjenige Recht anwendbar sein soll, das beim Entscheid einer Behörde mit voller Prüfungsbefugnis gilt. Folglich wird – namentlich in Bausachen – grundsätzlich auf die im Zeitpunkt der kantonsgerichtlichen Beurteilung geltende Rechtslage abgestellt (zum Ganzen: Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 06 226 vom 11.6.2007 E. 4a und V 03 239 vom 18.6.2004 E. 10).

Entsprechendes gilt auch für die strittige Planungszone. Dies hat zur Folge, dass die Rechtsmittelinstanz diese grundsätzlich unter anderem gestützt auf Normen prüft, die vor der erstinstanzlich zuständigen Entscheidbehörde noch keine Gültigkeit hatten. Dies ist insofern unbedenklich, als die Streitsache nach alter und neuer Rechtslage gleich zu beurteilen ist, die Änderung der anwendbaren Normen also keinen Einfluss auf den Entscheid hat.

1.5.

Da das Kantonsgericht einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, verfügt es grundsätzlich über uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis (§ 161a VRG). Es finden daher §§ 144 - 147 VRG Anwendung (§ 156 Abs. 2 VRG). Dies gilt auch bei der Überprüfung von Planungszonen. Obwohl die Planungszone nur sichernde Massnahme im Planungsprozess ist (vgl. Ruch, in: Komm. zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Hrsg. Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch], Zürich 1999, Art. 27 RPG N 2 f.; ferner: Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl. 1999, N 330), kommt sie in ihren Wirkungen – wenn auch zeitlich begrenzt – den eigentlichen Nutzungsplänen gleich. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG hat daher eine volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu erfolgen (Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 43). Das dafür als einzige kantonale Instanz zuständige Kantonsgericht hat sich dabei an der besonderen Zielsetzung des Instituts der Planungszone auszurichten. Sichernde Massnahmen dieser Art sind zulässig, wenn sie erforderlich sind, um einen bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte Interessen sicherzustellen. Dagegen dürfen sie einem Entscheid, der eine Streitsache definitiv abschliesst, nicht vorgreifen oder gar ein Hauptverfahren illusorisch werden lassen (dazu: LGVE 2002 II Nr. 40 E. 4b). Daraus folgt, dass die vorgeschriebene (umfassende) Kognition (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; § 161a VRG) der Sache nach soweit auszuschöpfen ist, wie es die besonderen verfahrensrechtlichen Rahmenbedingungen bei Planungszonen überhaupt erlauben (zum Ganzen wie auch zum Folgenden, vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 205 vom 8.4.2010 E. 2).

Demnach steht es der beschwerdebefugten Partei offen, die Recht- und Verfassungsmässigkeit einer konkreten Planungszone zu bestreiten. Insbesondere darf sie in Zweifel ziehen, ob die angefochtene Planungszone von einem überwiegenden öffentlichen Interesse getragen ist. Ferner kann die Verhältnismässigkeit strittig sein, ebenso der Nutzungscharakter des zu sichernden Akts (Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 44) oder überhaupt die Ernsthaftigkeit einer Planungsabsicht (vgl. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, Art. 27 RPG N 14). Hingegen dürfte die Frage der Zweckmässigkeit einer angestrebten Planungsmassnahme den Rahmen eines Beschwerdeverfahrens gegen die Planungszone in aller Regel sprengen. Allgemein ist darauf hinzuweisen, dass sich das Gericht bei der Überprüfung von Planungsfragen – wie in Bausachen – generell eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, obwohl die umfassende Kognition selbst die Angemessenheitskontrolle einschliesst (§ 156 Abs. 2 i.V.m. § 144 Abs. 1 VRG; zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 02 124 vom 25.11.2003 E. 1d). Dies gilt insoweit, als die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kommunalen Behörden besser kennen und überblicken (vgl. BGE 126 I 222). Gleich verhält es sich in Bezug auf ausgesprochene Ermessensfragen, deren Beantwortung den zuständigen Gemeinde- oder Verwaltungsbehörden überlassen sein muss; vor allem darf das Kantonsgericht sein Ermessen nicht an Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen (vgl. dazu: BGE 120 Ia 275 E. 3b mit Hinweisen; ferner: BGE 126 I 222 E. 2c, 126 II 47; LGVE 2000 II Nr. 18 E. 3a). Das Gericht hat demnach eine unangemessene Lösung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 127 II 242 E. 3b/aa und 123 II 212 f. E. 2c).

2.1.

Die Beschwerdeführerinnen rügen zunächst, der Beschwerdegegnerin komme keine Regelungskompetenz im Bereich von Antennenanlagen zu. Der kantonale Gesetzgeber habe Antennenanlagen in § 143 Abs. 2 PBG ausdrücklich zugelassen. Einschränkungen seien nur bei einem besonderen Schutzbedürfnis eines konkreten Schutzobjekts bzw. eines klar umgrenzten schützenswerten Ortsteils zulässig. Daher verstosse die streitbetroffene Planungszone gegen übergeordnetes Recht.

Die Beschwerdegegnerin wendet dazu ein, die Bestimmung von § 143 Abs. 2 PBG schränke die Regelungskompetenz der Gemeinden einzig in Bezug auf den Orts- und Landschaftsbild- sowie den Kulturgüterschutz ein, nicht aber in Bezug auf den Schutz vor ideellen Immissionen.

2.2.

Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden und Kantone im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben. Der Schutz von Menschen gegen nichtionisierende Strahlung ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung abschliessend im Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) und in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) geregelt, weshalb insoweit kein Raum für kommunales und kantonales Recht besteht. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften müssen den in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen, namentlich jenen an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Fernmeldedienstanbietern, hinreichend Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes [FMG; SR 784.10]; zum Ganzen: BGE 133 II 353 E. 4.2, 321 E. 4.3.4, BGer-Urteil 1C_318/2011 vom 8.11.2011 E. 2, je mit Hinweisen).

Wird den letztgenannten Zielsetzungen hinreichend Rechnung getragen, so sind namentlich ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich. Als planungsrechtliches Mittel nennt das Bundesgericht einerseits die Negativplanung, wonach Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig sind. Denkbar seien aber auch positive Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte handle, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Als zulässig erscheine es ferner, baupolizeilich eine Standortevaluation und eine Interessenabwägung für die Erstellung von Mobilfunkanlagen vorzuschreiben (vgl. BGE 133 II 353 E. 4.2, 321 E. 4.3.4, BGer-Urteil 1C_318/2011 vom 8.11.2011 E. 2, je mit Hinweisen; zum Ganzen vgl. auch Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 107 ff.).

In jedem Fall ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht erforderlich (BGE 133 II 64 E. 5.4).

2.3.

Der von den Beschwerdeführerinnen angerufene § 143 Abs. 2 PBG schreibt vor, dass "andere Aussenantennen und vergleichbare Anlagen" – d.h. andere als solche für den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen gemäss § 143 Abs. 1 PBG – zulässig sind, ausser wenn das Interesse am Schutz bedeutender Orts- und Landschaftsbilder, geschichtlicher Stätten oder Natur- und Kunstdenkmäler das Interesse an den mit den Anlagen empfangbaren Informationen überwiegt. Diese Bestimmung steht systematisch unter dem Titel "V. Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sowie der Kulturdenkmäler" der Bauvorschriften des PBG (§§ 140 ff. PBG). Folglich formuliert diese Bestimmung eine grundsätzliche Zulässigkeit entsprechender Aussenanlagen – vorbehältlich einer abweichenden Interessenabwägung – nur in Bezug auf die Einordnung in das Orts- und Landschaftsbild bzw. in Bezug auf geschichtliche Stätten und Natur- und Kunstdenkmäler. Dies schliesst die Möglichkeit nicht aus, dass eine Gemeinde Antennenanlagen aus anderen Gründen in bestimmten Gebieten als allgemein unzulässig erklärt, sofern dabei übergeordnetes Recht beachtet wird.

Bereits aus § 143 Abs. 3 PBG ist ersichtlich, dass die grundsätzliche Zulässigkeit gemäss § 143 Abs. 2 PBG nur soweit gilt, als dem nicht andere – namentlich umweltrechtliche –

Bestimmungen entgegenstehen, namentlich Erlasse des Umweltrechts. Die Bestimmung von § 143 Abs. 3 PBG ist bloss deklaratorischer Natur (LGVE 2005 II Nr. 7 E. 6c). Vorbehalten sind ebenso Einschränkungen durch das PBG selber wie auch durch kommunale Bau- und Nutzungsvorschriften gestützt auf §§ 34 und 36 PBG, die nicht den Schutz von Orts- und Landschaftsbildern, von geschichtlichen Stätten und von Natur- und Kunstdenkmälern betreffen. Insofern verbleibt den kommunalen Planungsträgern, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend macht, im Rahmen von §§ 34 und 36 PBG die volle Regelungskompetenz hin-sichtlich des Schutzes vor ideellen Immissionen (vgl. BGE 138 II 173 nichtpubl. E. 4.2). Unter diesem Begriff werden in Rechtsprechung und Lehre jene Einwirkungen zusammengefasst, die das seelische Empfinden beeinträchtigen und unangenehme psychische Eindrücke erwecken (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4.3, 136 I 395 E. 4.3.2). Sie werden oftmals auch als "immaterielle" Immissionen bezeichnet und damit den "materiellen" Immissionen (wie z.B. Lärm, Luftverunreinigung, Strahlen, Erschütterungen) gegenübergestellt (vgl. Waldmann, Der Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten – eine kritische Würdigung, BR/DC 1/2005, S. 156).

Nicht im Widerspruch dazu steht das Urteil des früheren Verwaltungsgerichts V 02 124 vom 25. November 2003. Dieses bezog sich auf eine Planungszone, mit welcher Mobilfunkantennen aus Gründen des Ortsbildschutzes in nahezu dem gesamten Gebiet der Gemeinde Reiden, insbesondere in allen Wohnzonen, verboten werden sollten. Zwar stufte das Verwaltungsgericht einzelne Ortsteile der Gemeinde mit Blick auf den Ortsbildschutz als bedeutend und empfindlich ein, namentlich das Gebiet um ein Denkmalschutzobjekt aus dem 13. Jahrhundert, andere Ortsteile jedoch nicht, so dass es ein Verbot im gesamten Gebiet der Planungszone als unverhältnismässig beurteilte (vgl. genanntes Urteil E. 4d f.). Insofern geht die Regelungskompetenz der Gemeinden für Antennenverbote aus Gründen des Ortsbildschutzes inhaltlich nur soweit, als ein Verbot noch als verhältnismässig erscheint und gegenüber dem Interesse an den mit den Anlagen empfangbaren Informationen überwiegt.

Zu ergänzen ist, dass ein Kaskadenmodell oder eine Negativplanung auch anderweitig gerechtfertigt sein kann, vor allem für den Schutz von Objekten anderer Art, namentlich Bächen, Flüssen, Seen und ihren Ufern (Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG) und Lebensräumen für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (Art. 17 Abs. 1 lit. d RPG). Wenn es sich nicht um Einwirkungen auf den Menschen handelt, zu welchen die NISV abschliessend Emissionsbegrenzungen formuliert (vgl. Art. 1 NISV; vgl. BGE 126 II 399 E. 3c), sondern um solche auf Tiere und Pflanzen und deren Lebensgemeinschaften und Lebensräume, die von der NISV nicht erfasst sind, besteht Raum für weitere kantonale oder kommunale Vorschriften (vgl. BGer-Urteile 1C_450/2010 vom 12.4.2011 E. 3.2 und 1C_338/2007 vom 24.4.2008 E. 3). Im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Ortsplanung (§ 3 Abs. 1 PBG) ist es den Gemeindebehörden daher keinesfalls verwehrt, je nach den Umständen sogar aufgegeben, zur verschärften Begrenzung von Emissionen nebst den in Art. 12 Abs. 1 USG aufgezählten Instrumenten auch Mittel der Raumplanung einzusetzen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung, insbesondere zufolge der nichtionisierenden Strahlung von Antennen, schädlich oder lästig werden (vgl. Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. Schrade/Loretan, Komm. zum Umweltschutzgesetz [Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Keller], 2. Aufl. 1997 ff., Art. 12 USG N 10 und 42). Gegebenenfalls sind Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG gestützte Verfügungen vorzuschreiben (Art. 12 Abs. 2 USG). Dabei sind auch generell-abstrakte Anordnungen in Form eines formellen Gesetzes bzw. eines kommunalen Reglements zulässig (vgl. Schrade/Loretan, a.a.O., Art. 12 USG N 43a).

Eine solche Regelung ist vorliegend im Kaskadenmodell nicht enthalten, wohl aber implizit in der Negativplanung gemäss Art. 8 Abs. 8 Satz 2 BZR, welche Antennenanlagen in einem Perimeter von 100 m um Naturobjekte verbietet. Ob diese insgesamt gerechtfertigt ist, bleibt zu prüfen (vgl. nachstehende E. 4.4.).

2.4.

Die strittige Planungszone statuiert ein gänzliches Antennenverbot nur in Teilen der Bauzone. Im Übrigen ist nur ein Kaskadenmodell vorgesehen. Nach dem klaren Wortlaut der Regelung sollen Antennenanlagen in erster Linie in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone erstellt werden (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 nBZR). In den übrigen Bauzonen sind sie nur zulässig, wenn kein Standort in einer Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone möglich ist (Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR). Ein weitgehend identisches Kaskadenmodell der Berner Gemeinde Urtenen-Schönbühl ist vom Bundesgericht als zulässig beurteilt worden (BGE 138 II 173, mit weiteren Hinweisen).

Vor diesem Hintergrund ist die Vorinstanz zum Erlass einer derartigen Regelung auf jeden Fall befugt, unabhängig von deren konkreter inhaltlicher Beurteilung.

2.5.

Die Beschwerdeführerinnen machen auch geltend, die Planungszone verletze die Vereinbarung über Standortevaluation und -koordination, welche sie mit dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD), handelnd durch die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation (rawi; seit 1.1.2014: Dienststelle Raum und Wirtschaft), im Oktober 2008 geschlossen haben (vgl. KG bf.Bel. 9).

Dagegen führt die Beschwerdegegnerin an, die erwähnte Vereinbarung sei für sie nicht verbindlich. Die umfassende Autonomie der Gemeinden im Bereich des Planungs- und Baurechts könne durch eine Vereinbarung zwischen einem kantonalen Departement und privaten Rechtsträgern nicht eingeschränkt werden.

Die beschwerdegegnerischen Einwendungen sind richtig. Zwar hat der Verband Luzerner Gemeinden (VGL), handelnd durch dessen Präsidenten und einen Vertreter des Bereichs Verkehr, Umwelt, Raumordnung & Bau, die erwähnte Vereinbarung zustimmend zur Kenntnis genommen (KG bf.Bel. 9 S. 5). Doch bedeutet dies nicht, dass die Beschwerdegegnerin oder eine andere Luzerner Gemeinde Partei der erwähnten Vereinbarung geworden wäre. Eine derartige Erklärung durch den Verband kann die Gemeinden rechtlich nicht verpflichten. Darauf deutet auch hin, dass der Verband – der primär den Gemeinden als Anlaufstelle und Mittel zur Interessenvertretung dient – gemäss seinen Statuten beim Handeln gegen aussen die Autonomie der Gemeinden zu berücksichtigen hat (vgl. Art. 2-4, insb. Art. 3 Abs. 1, der Statuten vom 28.1.2010; abrufbar unter: www.vlg.ch/uploads/media/statuten\_vlg.pdf).

Die Gemeinden des Kantons Luzern sind öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften und haben im Rahmen des kantonalen Rechts Rechtsetzungs- und Entscheidungsbefugnisse (§ 68 Abs. 1 Kantonsverfassung [KV; SRL Nr. 1]). Die Autonomie der Gemeinden ist gewährleistet, wobei die Gesetzgebung ihren Umfang bestimmt und einen möglichst grossen Handlungsspielraum gewährt (§ 68 Abs. 2 KV). Nach § 3 Abs. 1 PBG obliegt den Gemeinden die Ortsplanung. Dazu gehört, dass die Gemeinde Planungszonen bestimmen kann (§ 17 Abs. 1 lit. d PBG). Anders als die (ordentlichen) Zonenpläne und Bau- und Zonenreglemente unterliegen diese weder der Vorprüfung durch das zuständige Departement noch der Genehmigung durch den Regierungsrat (vgl. § 17 Abs. 2 lit. c und § 19 Abs. 1 PBG). Die den Gemeinden im Bereich der Ausgestaltung der Bau- und Zonenordnung allgemein zukommende Autonomie (vgl. Zemp, in: Komm. Kantonsverfassung Luzern [Hrsg. Richli/Wicki], Bern 2010, § 68 KV N 9) nimmt daher hinsichtlich des Erlasses von Planungszonen noch weiteren Raum ein.

Hinzu kommt, dass die Vereinbarung – wie die Beschwerdegegnerin wiederum zu Recht vor-bringt – keine materiellen Bestimmungen enthält, sondern lediglich Mitwirkungs- und Informationsrechte bzw. pflichten im Rahmen der Standortevaluation und -koordination formuliert. Dabei werden den Gemeinden gewisse Rechte eingeräumt, nicht jedoch Pflichten auferlegt, was deren Zustimmung erfordern würde. Diese – nur die Vertragsparteien rechtlich bindenden – Verfahrensbestimmungen vermögen die Autonomie der Gemeinden in materieller Hinsicht daher ohnehin nicht zu beschränken. Angefügt sei, dass sich die Bestimmungen von Art. 8 Abs. 6 Sätze 2 und 3 nBZR auf die materielle, nicht auf die verfahrensrechtliche Koordination von Antennenanlagen beziehen.

Hieraus ergibt sich, dass die Vereinbarung über die Standortevaluation und -koordination an der Zulässigkeit der streitbetroffenen Planungszone nichts ändert.

2.6.

Gemäss den Beschwerdeführerinnen verstösst die Planungszone, soweit sie ergänzende Regelungen zur Koordination enthalte, zudem gegen § 43 PBV (bzw. § 48 aPBV). Nach dieser Bestimmung sind die Standorte für die Einrichtung von Antennen und vergleichbaren Anlagen aufeinander abzustimmen (Satz 1). Weiter sind danach bei ihrer Auswahl und Festlegung namentlich der Schutz der Orts- und Landschaftsbilder und der Natur- und Kulturobjekte zu beachten und die Auswirkungen auf die Bevölkerung, etwa durch Mehrfachnutzung der Standorte, so gering als möglich zu halten (Satz 2).

Die Norm von § 43 PBV (§ 48 aPBV) enthält zwar ein Gebot zur allgemeinen Koordination der Standorte und zur Minimierung der Auswirkungen auf die Bevölkerung, im Sinn einer Anweisung an die Baubewilligungsbehörde, in Absprache mit den Betreiberfirmen nach möglichst gemeinverträglichen Lösungen zu suchen. Inhaltlich ist sie wenig bestimmt. Zudem ist sie in ihrer Wirkung beschränkt, da es sich um eine Verordnungsbestimmung handelt, ohne dass auf der Ebene des formellen Gesetzes eine entsprechende Delegation ersichtlich wäre. Die Norm weist daher einen eher programmatischen Gehalt auf, ohne dass sich daraus ein bestimmter justiziabler Anspruch ergäbe (vgl. zum Ganzen: LGVE 2005 II Nr. 7 E. 6e). Die Vereinbarung der Beschwerdeführerinnen mit dem BUWD enthält demgegenüber konkrete Vorschriften zum Verfahren der Standortevaluation, die vom Gehalt von § 43 PBV nicht gedeckt sind. Auf jeden Fall ist nicht ersichtlich, dass § 43 PBV die Möglichkeiten der kommunalen Planungsträger zur Standortsteuerung abschliessend definieren oder beschränken würde. Somit verstösst die streitbetroffene Planungszone nicht gegen § 43 PBV.

Zu beachten ist hierbei, dass gemäss den Empfehlungen des Bunds und der Kantone innerhalb der Bauzone eine Zusammenlegung der Sendeanlagen auf wenige konzentrierte Standorte nicht generell anzustreben ist (Empfehlungen für die Koordination der Planungs- und Baubewilligungsverfahren für Basisstationen für Mobilfunkanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, S. 2; abrufbar unter: www.bakom.admin.ch/themen/frequenzen/01341/01342/index.html?lang=de). Innerhalb des Siedlungsgebiets ist eine Konzentration von Mobilfunkantennen auf wenige Standorte insofern regelmässig unerwünscht, als sie zu einer Erhöhung der Strahlungsbelastung in der Umgebung führt und in vielen Fällen die Anlagegrenzwerte gemäss NISV nicht eingehalten werden könnten (BGer-Urteil 1A.140/2003 vom 18.3.2004 E. 3.3, mit Hinweisen). Um im Sinn von § 43 Satz 2 PBV die Auswirkungen auf die Bevölkerung so gering wie möglich zu halten, kann daher unter Umständen anstatt einer Mehrfachnutzung vielmehr eine Dekonzentration der Standorte angezeigt sein (vgl. LGVE 2005 II Nr. 7 E. 6c).

2.7.

Gemäss den Beschwerdeführerinnen stösst der Erlass der Planungszone auch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Inwiefern dies der Fall sein soll, machen die Beschwerdeführerinnen nicht hinreichend substanziiert geltend. Zwar ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin bei Erlass der Planungszone von der oben erwähnten Vereinbarung und deren Inhalt Kenntnis hatte. Jedoch ist nicht erkennbar, dass dies gegen die Planungszone als Grundlage für Vertrauensschutz dienen könnte, oder dass sich die Beschwerdegegnerin diesbezüglich widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich verhalten hätte (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 622 ff.).

2.8.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Erlass der Planungszone – unabhängig von deren näherer inhaltlicher Beurteilung – in der Kompetenz der Beschwerdegegnerin stand und nicht von vornherein gegen übergeordnetes Recht oder vertragliche Vereinbarungen mit den Beschwerdeführerinnen verstösst.

3.1.

Mit der Planungszone soll im BZR einerseits für die gesamte Bauzone ein Kaskadenmodell für die Standorte von Mobilfunkantennen verankert werden, andererseits eine Negativplanung mit einem gänzlichen Verbot von Mobilfunkantennen in bestimmten Teilen der Bauzone. Zunächst ist zu prüfen, ob das vorliegend strittige Kaskadenmodell nach übergeordnetem Recht zulässig ist.

3.2.

3.2.1.

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist das Kaskadenmodell zur Planung von Standorten von Mobilfunkantennen grundsätzlich, wie erwähnt, zulässig, soweit dabei die bundesrechtlichen Schranken beachtet werden, die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben.

Gemäss Bundesgericht darf bei der Ortsplanung grundsätzlich berücksichtigt werden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden wird. Dass der Anblick von Mobilfunkanlagen – zu Recht oder zu Unrecht – bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden wird, darf als gerichtsnotorisch betrachtet werden. Insofern kann die Errichtung solcher Anlagen in einer Wohnzone die Attraktivität des Gebiets zum Wohnen beeinträchtigen und sich unter Umständen mindernd auf Kaufpreise oder Mietzinse für Liegenschaften auswirken. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Allerdings bilden subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen. Dagegen kann es sich rechtfertigen, in Zonen, die in erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3, mit weiteren Hinweisen).

3.2.2.

Die strittige Planungszone sieht vor, dass Antennenanlagen in erster Linie in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone erstellt werden und gegenüber anderen Zonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, einen Mindestabstand von 100 m wahren (Art. 8 Abs. 5 Sätze 1 und 2 nBZR). Antennenanlagen in den übrigen Bauzonen sind nur zulässig, wenn kein Standort in einer Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone möglich ist (Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR).

In BGer-Urteil 1C_51/2012/1C_71/2012 vom 21.5.2012 hatte das Bundesgericht über eine vergleichbare kommunale Regelung der Gemeinde Hinwil ZH zu befinden. Es wies darauf hin, dass die dortige Regelung – im Unterschied zu jener der Gemeinde Urtenen-Schönbühl, die es kurz zuvor weitgehend geschützt hatte (vgl. BGE 138 II 173) – sich grundsätzlich auf sämtliche Mobilfunkanlagen bezog, nicht nur auf visuell wahrnehmbare Anlagen. Zwar räumte das Bundesgericht ein, dass das blosse Wissen um eine visuell nicht wahrnehmbare Antenne, ob gebäudeintern oder sonst wie kaschiert, in der unmittelbaren Nachbarschaft Angst machen oder andere unerwünschte Auswirkungen zeitigen könne, zumindest wenn man ihren Standort kenne und sich vor ihrer Strahlung fürchte. Dennoch erscheine das öffentliche Interesse an der Verhinderung ideeller Immissionen in solchen Fällen derart gering, dass die Beschränkung der Standortwahl unverhältnismässig werde (E. 5.5).

Auch die vorliegend zu beurteilende Regelung unterscheidet nicht zwischen Antennenanlagen, die visuell wahrnehmbar sind, und anderen, bei denen dies nicht der Fall ist. Die genannte Rechtsprechung ist daher auch hier massgebend. Aus diesem Grund wird auch die Stadt Sursee ihre Vorschriften (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 und Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR) entsprechend anzupassen haben. Dabei ist Folgendes zusätzlich zu berücksichtigen.

3.2.3.

Hinsichtlich der visuellen Wahrnehmbarkeit von Antennen gilt es zu differenzieren. Solange eine Antenne trotz Massnahmen zur Kaschierung noch immer als solche wahrnehmbar, also nicht hinreichend kaschiert und daher aufgrund des Erscheinungsbilds als Antenne erkennbar ist, können ihre ideellen Immissionen noch immer so gross sein, dass sie eine Beschränkung der Standortwahl rechtfertigen. Da sich die ideellen Immissionen einer Baute oder Anlage nicht nur anhand der Eingliederung in die Umgebung beurteilen, sind sie bereits dann in diesem Sinn erheblich, wenn das Erscheinungsbild indirekt auf eine Antenne schliessen lässt. Bereits in diesem Fall besteht ein hinreichender Kausalzusammenhang zwischen dem Erscheinungsbild und den ideellen Immissionen. Abzustellen ist auf einen objektivierten Massstab. Die ideellen Immissionen einer Antenne rechtfertigen erst dann im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Beschränkung der Standortwahl nicht mehr, wenn die Antenne als visuell nicht mehr als solche wahrnehmbar zu qualifizieren ist. Dies ist erst dann möglich, wenn eine Antenne im Gebäudeinnern angebracht oder auf eine Weise kaschiert ist, dass das Erscheinungsbild nur noch für ein geschultes Auge auf eine Antenne schliessen lässt.

Demnach ist das strittige Kaskadenmodell – sofern es, wie nachstehend zu klären ist, insgesamt geschützt werden kann – auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken. Auf visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennenanlagen ist es nicht anzuwenden. Ob eine Antennenanlage noch als visuell als solche wahrnehmbar gilt, wird die Baubewilligungsbehörde anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls zu beurteilen haben.

3.3.

3.3.1.

Zum oben Gesagten sind einige zusätzliche Bemerkungen angezeigt. Insbesondere fragt es sich, inwiefern es den kantonalen und kommunalen Planungsträgern möglich bleibt, die Zulässigkeit von Mobilfunkantennen mit raumplanerischen Massnahmen zu regeln, soweit nicht die optischen Auswirkungen betroffen sind.

3.3.2.

Bereits aufgrund von § 142 Abs. 1 PBG gilt, dass bei Veränderungen an Gebäuden oder Gebäudeteilen von geschichtlicher, kunstgeschichtlicher oder besonderer architektonischer Bedeutung, insbesondere solchen, die im Bauinventar gemäss dem Gesetz über den Schutz der Kulturdenkmäler (DSchG; SRL Nr. 595) eingetragen sind, der Bausubstanz, dem Charakter, der Gestalt und der optischen Wirkung dieser Bauten Rechnung zu tragen ist. In historischen Ortskernen sind Neubauten und bauliche Veränderungen überdies im Massstab, im Material und in der Farbgebung der bestehenden Bebauung anzupassen (§ 142 Abs. 2 PBG).

In einem kommunalen Reglement darf noch weitergehend in generell-abstrakter Weise festgelegt werden, dass Mobilfunkantennen im Bereich solcher Gebäude bzw. Ortsteile im Sinn des Kaskadenmodells nach Möglichkeit zu vermeiden oder im Sinn einer Negativplanung verboten sind. Da sich der Eingriff von Mobilfunkantennen nicht in der optischen Wirkung erschöpft, ist es auch zulässig, eine solche Regelung in einem derart sensiblen Umfeld auf visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennen auszudehnen. Es ist grundsätzlich auch zulässig, die von § 143 Abs. 2 PBG geforderte Abwägung mit dem Interesse an den mit den Anlagen empfangbaren Informationen in generell-abstrakter Weise vorwegzunehmen. Vorauszusetzen ist dabei aber, dass in begründeten Einzelfällen einer umgekehrten Interessenlage durch eine Ausnahmebewilligung Rechnung getragen wird.

Eine derartige einschränkende kommunale Regelung, die auch visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennenanlagen umfasst, darf sich auch auf den weiteren Bereich eines historischen Ortsbildschutzgebiets erstrecken, sofern eine solche Regelung, insbesondere bei einer Negativplanung, den Anliegen der Fernmeldegesetzgebung genügend Rechnung trägt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 4d; vgl. auch nachstehende E. 4.2.6.).

3.3.3.

Gemäss dem oberwähnten Urteil des Bundesgerichts betreffend Hinwil rechtfertigen die verbleibenden ideellen Immissionen es nicht, die Standortwahl für Mobilfunkantennen zu beschränken, sofern diese nicht visuell wahrnehmbar sind (BGer-Urteil 1C_51/2012/1C_71/2012 vom 21.5.2012 E. 5.5). Im Sinn der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es überdies fraglich, ob die ideellen Immissionen solcher Antennenanlagen überhaupt als störend zu qualifizieren sind. Eine Einstufung als "nicht störend" setzt nicht das Fehlen jeglichen Konfliktpotenzials voraus; vielmehr ist eine Gesamtschau unter Einbezug des geplanten Vorhabens und der bestehenden Umgebung anzustellen (BGE 136 I 395 E. 4.3.3, mit Hinweisen).

Ein absoluter Schutz vor störenden Immissionen wird auch nicht durch die Umweltschutzgesetzgebung garantiert. Es trifft zu, dass diese insbesondere bezweckt, Menschen vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen (vgl. Art. 1 Abs. 1 USG). Verbindlicher Massstab für die Beurteilung von Einwirkungen hinsichtlich ihrer Schädlichkeit oder Lästigkeit sind die Immissionsgrenzwerte. Werden diese erreicht oder überschritten, ist die Belastung als schädlich oder lästig zu qualifizieren. Doch gilt nicht jede Belastung unterhalb davon notwendigerweise als unschädlich oder nicht lästig. Nach den Kriterien von Art. 14 USG, welche allgemeine Regeln wiedergeben und somit auch für nichtionisierende Strahlung gelten (BGE 124 II 219 E. 7a, BGer-Urteil 1C_450/2010 vom 12.4.2011 E. 3.3), sind die Immissionsgrenzwerte vielmehr so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung die Bevölkerung nicht erheblich stören (Art. 14 lit. b USG; vgl. auch Art. 15 USG; daneben verlangt Art. 14 USG namentlich, dass die Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden [lit. a]). Insofern nimmt das Gesetz eine gewisse Störung von vornherein in Kauf (zum Ganzen: vgl. Schrade/Loretan, a.a.O., Art. 13 USG N 1, 13 und 14).

Die Anlagegrenzwerte für die ("materiellen") Immissionen der nichtionisierenden Strahlung gemäss Anhang 1 Ziff. 64 NISV liegen erheblich unter den Immissionsgrenzwerten gemäss Anhang 2 NISV (vgl. Wittwer, a.a.O., S. 56). Mit den Anlagegrenzwerten wurde das Vorsorgeprinzip nach Art. 11 Abs. 2 USG konkretisiert. Dabei regelt Art. 4 NISV i.V.m. Anhang 1 NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung abschliessend, mit der Folge, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können (BGE 126 II 399 E. 3c; BGer-Urteil 1A.251/2002 vom 24.10.2003 E. 4, mit Hinweisen). Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass selbst eine Strahlung, welche den strengeren Anlagegrenzwert einhält, von einzelnen Personen subjektiv als lästig empfunden wird. Auch aus dem Vorsorgeprinzip kann indessen kein absoluter Schutz vor (lästigen) Einwirkungen abgeleitet werden (vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 5. Aufl. 2008, S. 365 mit Hinweisen).

Für die ideellen ("immateriellen") Immissionen der nichtionisierenden Strahlung lassen sich schwerlich – generell-abstrakte oder einzelfallweise – Immissionsgrenzwerte festsetzen, zumal sich ihre Schädlichkeit oder Lästigkeit kaum messen lassen. Grundsätzlich ist es hingegen denkbar, diese ideellen Immissionen bzw. Emissionen vorsorglich zu begrenzen.

Generell dürften in den meisten Fällen, in denen Einwirkungen auf das psychische Wohlbefinden beklagt werden, zugleich auch materielle Immissionen vorliegen. Gerade im Fall von Mobilfunkantennen korrelieren die damit verbundenen Ängste, soweit sie nicht bloss auf die optische Wirkung der Antennen zurückgehen, mit möglichen, bisher nicht allgemein anerkannten negativen gesundheitlichen Auswirkungen der nichtionisierenden Strahlung unterhalb der Belastungsgrenzwerte der NISV. Bei der Beurteilung der Übermässigkeit von materiellen Immissionen können auch Aspekte des seelischen und psychischen Empfindens Berücksichtigung finden. Dies ergibt sich bereits aus den Begriffen der Lästigkeit bzw. der (erheblichen) Störung des Wohlbefindens. Fraglich wäre hingegen die Rechtserheblichkeit rein ideeller Immissionen, die nicht in Verbindung mit materiellen Immissionen in Erscheinung treten (zum Ganzen vgl. Waldmann, a.a.O., S. 162).

Eine Abgrenzung zwischen immateriellen und materiellen Immissionen fällt gerade bei nichtionisierender Strahlung nicht leicht. Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, dass die Auswirkungen von Mobilfunkantennen auf den Menschen durch die NISV und die dort festgelegten Anlagegrenzwerte und Immissionsgrenzwerte – vorbehältlich neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse – hinreichend berücksichtigt sind. Dies bedeutet insbesondere, dass die in Anwendung des Vorsorgegrundsatzes festgelegten Anlagegrenzwerte der NISV auch auf die ideellen Immissionen der Mobilfunkantennen übertragbar sind, soweit diese bloss nicht optischen Charakter haben. In diesem Sinn bleibt daher grundsätzlich kein Raum für eine zusätzliche vorsorgliche Emissionsbegrenzung von ideellen Immissionen aus nichtionisierender Strahlung von Mobilfunkantennen, nachdem den optischen Immissionen bereits Rechnung getragen worden ist.

3.3.4.

Zu ergänzen ist, dass das vorstehend Gesagte unter dem Vorbehalt neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse steht. Die abschliessende Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung von nichtionisierender Strahlung im Geltungsbereich der NISV (Art. 2 NISV) durch Art. 4 NISV i.V.m. Anhang 1 NISV dient der Rechtssicherheit (BGE 126 II 399 E. 3c). Da dies die einzelfallweise Berücksichtigung des technischen Fortschritts bzw. neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse ausschliesst, muss der Verordnungsgeber bzw. die zuständige Behörde periodisch prüfen, ob die vorsorgliche Emissionsbegrenzung der NISV noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard entspricht oder angepasst werden muss. Dies betrifft vor allem die nicht-thermischen Wirkungen von nichtionisierender Strahlung, der langfristige Schädlichkeit im Bereich der Immissionsgrenzwerte und der Anlagegrenzwerte im Gegensatz zu den thermischen Wirkungen bisher nicht anerkanntermassen erwiesen ist. Die diesbezüglichen Forschungsergebnisse sind in regelmässigen Abständen neu zu bewerten. Verantwortlich hierfür sind in erster Linie die Fachbehörden des Bunds, die Bundesämter für Umwelt (BAFU) und Kommunikation (BAKOM; zum Ganzen: BGE 126 II 399 E. 4b f.; BGer-Urteil 1A.251/2002 vom 24.10.2003 E. 4, mit Hinweisen; Wittwer, a.a.O., S. 22 ff., insb. S. 32 f.; Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und Städte [Hrsg. BAFU et al.], Bern 2010 [nachstehend: Leitfaden Mobilfunk], S. 20; vgl. auch Schrade/Loretan, a.a.O., Art. 11 USG N 25). Dies erfolgte letztmals im Jahr 2012 (vgl. Hug/Röösli, Strahlung von Sendeanlagen und Gesundheit, Bewertung von wissenschaftlichen Studien im Niedrigdosisbereich, Stand: Dezember 2012 [Hrsg. BAFU], Bern 2013, abrufbar unter: www.bafu.admin.ch/uw-1323-d).

3.3.5.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die technischen Einwendungen der Beschwerdeführerinnen bedenkenswert sind. Obwohl es bei einem feinmaschigen Netz von Antennenanlagen mehr Antennen braucht, wird die von allen Anlagen insgesamt abgestrahlte Leistung – zumindest in städtischen Gebieten – nicht grösser, sondern kleiner. Grund dafür ist, dass die Antennen von kleinen Funkzellen mit einer tieferen Sendeleistung operieren. Demgegenüber gilt grundsätzlich, dass die Leistung einer Sendeanlage desto höher ausgelegt werden muss, je grösser die Distanz zwischen Basisstation und dem Nutzer ist. Gleichzeitig wird auch das individuelle Mobiltelefon mehr Sendeleistung emittieren und daher den Nutzer stärkerer Mobilfunkstrahlung aussetzen. Insofern könne es hinsichtlich der Strahlenbelastung kontraproduktiv sein, Antennen möglichst ausserhalb des Siedlungsgebiets zu erstellen (vgl. zum Ganzen: Leitfaden Mobilfunk, S. 13 und 15).

Es muss daher angenommen werden, dass auch das Kaskadenmodell nicht in jedem Fall zu einer geringeren Belastung der Wohngebiete durch die Sendeanlagen führt. Im Rahmen der Standortevaluation für Mobilfunkantennen wäre es daher angezeigt, die jeweils konkret erwartete gesamthafte Strahlenbelastung für die betroffene Bevölkerung zu berücksichtigen, selbst wenn die Belastungsgrenzwerte im Übrigen eingehalten sind. Eine entsprechend angepasste Handhabung des Kaskadenmodells erschiene daher sinnvoll.

Zu ergänzen ist, dass körpernah betriebene Geräte wie Mobiltelefone unter alltäglichen Bedingungen erwiesenermassen zu deutlich stärkeren lokalen Belastungen führen als ortsfeste Sendeanlagen (Hug/Röösli, a.a.O., S. 17). Unabhängig vom Kaskadenmodell können daher Einzelpersonen die auf sie einwirkende Strahlenbelastung auch über ihr individuelles Nutzungsverhalten beeinflussen.

3.4.

3.4.1.

Zum konkreten Gehalt der Bestimmungen der Planungszone sind noch weitere Bemerkungen angezeigt. Zunächst sind gemäss den strittigen Bestimmungen in allen Zonen ausser den Wohnzonen – vorbehältlich der Priorität der Industrie-, Gewerbe- und Arbeitszonen – auch Antennen zulässig, die über die Erschliessung der Nachbarschaft hinausgehen (vgl. Art. 8 Abs. 7 nBZR e contrario). Darin unterscheidet sich der hier betroffene Sachverhalt von jenem im Fall Hinwil (BGer-Urteil 1C_51/2012/1C_71/2012 vom 21.5.2012 E. 5.4).

3.4.2.

Weiter legen es Sinn und Zweck des Kaskadenmodells nahe, Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR einschränkend auszulegen. Diese Bestimmung schreibt für Antennenanlagen in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone einen Mindestabstand von 100 m gegenüber Zonen vor, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben. Ein eigentliches Antennenverbot, wie dies die Beschwerdeführerinnen vorbringen (Beschwerde S. 6 Ziff. 14), kann damit nicht beabsichtigt sein. Vielmehr hat dies zu bedeuten, dass Antennenanlagen in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone in erster Linie ausserhalb dieses 100-m-Bereichs zu errichten sind. Falls jedoch in diesen Zonen kein anderer Standort möglich sein sollte, wäre ein Standort in diesem 100-m-Bereich entlang der Zonengrenzen noch immer einem Standort in den übrigen Zonen gemäss Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR vorzuziehen.

Sofern die angefochtene Planungszone insgesamt zu schützen ist, mit Ausnahme der erforderlichen Anpassung in Art. 8 Abs. 5 Satz 1 und Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR (vgl. vorstehende E. 3.2.2. f.), wird es aus Gründen der Rechtssicherheit indessen geboten sein, auch den Wortlaut von Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR entsprechend der vorstehenden Ausführung zu präzisieren. Bei einer mehrheitlichen Bestätigung der strittigen Regelung ist damit zu rechnen, dass diese wie jene der Gemeinde Urtenen-Schönbühl, die vom Bundesgericht (BGE 138 II 173) zum grössten Teil geschützt wurde und an die sie sich anlehnt, noch anderen Gemeinden als Vorbild für ihre eigene Ortsplanung dienen könnte. Unter diesen Umständen haben die Beschwerdeführerinnen bei einer Bestätigung der strittigen Planungszone ein berechtigtes Interesse daran, dass sich der Sinn der Bestimmungen aus Wortlaut und Systematik der Norm erschliesst, auch ohne Kenntnis des Rechtsmittelentscheids (vgl. BGE 138 II 173 E. 8.2; vgl. auch nachstehende E. 5.5.3.).

3.4.3.

Zudem ist darauf hinzuweisen, dass an den Nachweis der Unmöglichkeit eines Standorts in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone nicht zu hohe Anforderungen zu stellen sind. Ein Standort kann aus funk- oder netztechnischen Gründen ausser Betracht fallen, wozu die Mobilfunkbetreiberinnen als Nachweis beispielsweise Abdeckungskarten beibringen können. Möglich ist auch ein Nachweis, dass ein Standort aus umweltschutzrechtlichen Gründen nicht möglich ist, weil der anwendbare Anlagegrenzwert überschritten wird. Schliesslich wird es auch genügen, wenn die Mobilfunkbetreiberinnen – beispielsweise durch Vorlage eines Briefwechsels – glaubhaft machen, dass sie einen in Betracht kommenden Standort in einer prioritären Zone nicht (zu zumutbaren Bedingungen) mieten oder erwerben konnten (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.5 f.).

3.4.4.

Angemerkt sei schliesslich, dass die Bestimmungen der Planungszone keine Ausnahme für Mobilfunkantennen mit sehr kleiner Strahlungsleistung (sog. Mikrozellenantennen) vorsehen (vgl. Leitfaden Mobilfunk, S. 15). Für Sendeantennen, die im massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1 Ziff. 63 NISV eine äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von 6 W oder weniger aufweisen, gelten unter den Voraussetzungen von Anhang 1 Ziff. 61 lit. b und c NISV die im Anhang 1 NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbeschränkungen nicht. Bei solchen Anlagen ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 4 Abs. 2 NISV). Ohne ausdrückliche Ausnahme im BZR ist davon auszugehen, dass das strittige Kaskadenmodell auch auf solche Mikrozellenantennen anwendbar ist, soweit diese der Baubewilligungspflicht unterliegen (vgl. BGer-Urteil 1C_51/2012/1C_71/2012 vom 21.5.2012 E. 5.5; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden R 02 135 vom 10.4.2003, in: URP 2003, S. 852 ff. [Baubewilligungspflicht bejaht]; Wittwer, a.a.O., S. 146).

Von dieser ausgenommen sind gemäss § 54 Abs. 1 PBV nur solche Bauten und Anlagen, für die nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge kein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, die Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften vorgängig zu kontrollieren. Mikrozellenantennen sind nicht im Katalog jener Bauten und Anlagen aufgeführt (§ 54 Abs. 2 PBV), die in der Regel keiner Baubewilligung bedürfen. Dies bedeutet aber umgekehrt nicht ohne Weiteres, dass für sie eine solche stets erforderlich ist. Auf jeden Fall sind beabsichtigte Antennenstandorte den zuständigen Behörden bekanntzugeben (vgl. Art. 24f Abs. 1 FMG; Art. 10 des Bundesgesetzes über Geoinformation [GeoIG; SR 510.62] i.V.m. Art. 1 und Anhang 1 Identifikator 111 der Verordnung über Geoinformation [GeoIV; SR 510.620], betreffend Antennenkataster der Anlagen der öffentlichen Mobilfunknetze).

3.5.

Zusammenfassend ergibt sich, dass das strittige Kaskadenmodell nur dann – bei erfüllten übrigen Voraussetzungen – geschützt werden kann, wenn es sich auf visuell als solche wahrnehmbare Antennen beschränkt und hinsichtlich des Mindestabstands von 100 m (Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR) präzisiert wird.

4.1.

Als nächstes ist zu prüfen, inwiefern das in Teilen der Bauzone vorgesehene Antennenverbot im Sinn einer Negativplanung zulässig ist. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt eine Negativplanung von Mobilfunkantennenstandorten als planungsrechtliches Mittel grundsätzlich in Betracht (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.3).

Das vorliegend strittige Antennenverbot betrifft die Altstadtzone und die Vorzone zur Altstadt, einen Bereich von 100 m Breite um diese Zonen sowie einen Bereich von 100 m rund um Schutzobjekte (Art. 8 Abs. 8 nBZR).

4.2.

4.2.1.

Die Kleinstadt Sursee gilt gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgrund ihrer grossenteils mittelalterlichen Altstadt als Ortsbild von nationaler Bedeutung (vgl. Art. 1 i.V.m. Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]; vgl. auch ISOS, Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Kanton Luzern, Bern 2006, S. 26 und S. 497 ff. Nr. 1). Die Altstadt gehört zur Altstadtzone, in welcher detaillierte kommunale Schutzvorschriften anwendbar sind (vgl. Art. 25 BZR). Die Vorzone zur Altstadt umfasst das unmittelbar südöstlich vorgelagerte Gebiet, gemäss ISOS eine Vorstadtbebauung beim ehemaligen Obertor, die vorwiegend aus Bürgerhäusern aus dem 18./19. Jahrhundert besteht (vgl. ISOS, Kanton Luzern, S. 509 und S. 516 Nr. 0.2, mit Karte auf S. 508). Neu-, Ersatz- und Umbauten in dieser Zone haben sich in das Erscheinungsbild der Altstadt einzufügen (Art. 26 Abs. 1 BZR). Sowohl für die Altstadt als auch für die Vorstadtbebauung der Vorzone gilt gemäss ISOS das Erhaltungsziel A (ISOS, Kanton Luzern, S. 509). Dies bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen sind (Erhalten der Substanz; ISOS, Kanton Luzern, S. 550).

Als bedeutendes Ortsbild im Sinn von § 143 Abs. 2 PBG gilt für die Altstadt und die Vorzone zur Altstadt zunächst, dass Aussenantennen aufgrund dieser Bestimmung unzulässig sind, wenn das Interesse am Ortsbildschutz das Interesse an den mit den Anlagen empfangbaren Informationen überwiegt.

Da sie überdies ein Ortsbild von nationaler Bedeutung darstellen, geniessen die Altstadt und die Vorzone zur Altstadt zusätzlichen Schutz. Ortsbilder von nationaler Bedeutung verdienen in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls die grösstmögliche Schonung (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe (vgl. Art. 2 NHG) nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Auch die Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone stellt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG dar (BGE 139 II 271 E. 10.3, 131 II 547 f. E. 2). Deshalb sind die zuständigen Behörden zur Schonung der betreffenden Schutzobjekte verpflichtet. Sie erfüllen diese Pflicht namentlich dadurch, dass sie Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. b NHG). Entsprechendes hat für den Erlass einer Planungszone zu gelten, mit welcher eine Priorität von Standorten für Mobilfunkantennen festgelegt und gewisse Standorte gänzlich ausgeschlossen werden.

Die Beschwerdegegnerin hat mit dem Verbot von Mobilfunkantennen in der Altstadtzone und der Vorzone zur Altstadt die von Art. 6 Abs. 2 NHG bzw. § 143 Abs. 2 PBG verlangten Interessenabwägungen für diese Gebiete vorweggenommen und in einer generell-abstrakten kommunalen Rechtsnorm festgelegt. Zu prüfen bleibt, ob dieses Verbot zulässig ist.

4.2.2.

Das öffentliche Interesse am Schutz des national bedeutenden Ortsbilds von Sursee in der Altstadtzone ist hoch einzuschätzen (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 2 NHG und Art. 25 BZR). Diesem Interesse ist das Interesse an Mobilfunkantennen-Standorten in der Altstadtzone gegenüberzustellen, insbesondere vor dem Hintergrund der in der Fernmeldegesetzgebung statuierten öffentlichen Interessen. Zu klären ist demnach, wie hoch dieses zweitgenannte Interesse zu gewichten ist.

Die Planungszone betrifft auch die Meinungs- und Informationsfreiheit der Beschwerdeführerinnen wie auch der Mobilfunknutzer im fraglichen Gebiet (Art. 16 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Dieses Grundrecht schützt das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten, wie auch die private Kommunikation (vgl. BGE 127 I 145 E. 4b). Betroffen ist auch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der Betreiberinnen des Fernmeldenetzes. Es wird daher auch zu prüfen sein, ob die Planungszone diese Grundrechte nach Massgabe von Art. 36 BV einschränken darf.

4.2.3.

Das FMG bezweckt insbesondere, eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen zu gewährleisten (Abs. 2 lit. a FMG; vgl. Art. 43a Abs. 4 BV). Die Grundversorgung im Fernmeldebereich stellt eine öffentliche Aufgabe dar (BGE 127 II 8 E. 4c). Was zur Grundversorgung gehört, muss durch die Gesetzgebung festgelegt werden (vgl. Bundesrat, Bericht "Grundversorgung in der Infrastruktur (Service public)" vom 23.6.2004, BBl 2004 4570). Gemäss Art. 16 FMG und Art. 15 der Verordnung über Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1) ist die Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen im Umfang der Grundversorgung nicht enthalten. Sie zählt nur ausnahmsweise zur Grundversorgung, wenn ein Anschluss ans Festnetz nicht oder nur mit grossem Aufwand möglich wäre, namentlich ausserhalb des Siedlungsgebiets (BGer-Urteil vom 1A.124/2003 vom 23.9.2003 E. 3.2 f.; Wittwer, a.a.O., S. 39 f., Griffel, Mobilfunkanlagen zwischen Versorgungsauftrag, Raumplanung und Umweltschutz, in: URP 2003, S. 123 f.; vgl. Art. 18 FDV sowie Art. 1 und 2 der Verordnung des UVEK über Fernmeldeanschlüsse ausserhalb des Siedlungsgebiets [SR 784.101.12]). Eine solche Ausnahme liegt in der Bauzone von Sursee nicht vor.

4.2.4.

Das öffentliche Interesse an der Erbringung von Mobilfunk-Dienstleistungen kann allenfalls über die Grundversorgung hinausragen (vgl. Griffel, a.a.O., S. 124). Die Bereitstellung der volkswirtschaftlich erforderlichen Infrastruktur ist eine Aufgabe von hohem öffentlichem Interesse (Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, § 28 N 4). Die Fernmeldegesetzgebung bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 1 FMG, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hoch stehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste angeboten werden. Mit dieser Bestimmung wird die übergeordnete, aus Art. 92 BV abgeleitete Zielsetzung konkretisiert (vgl. Botschaft zum revidierten FMG vom 1.10.1996, BBl 1996 III 1424). Gemäss Art. 92 Abs. 1 BV ist das Post- und Fernmeldewesen Sache des Bunds. Nach Art. 92 Abs. 2 BV sorgt der Bund für eine ausreichende und preiswerte Grundversorgung mit Post- und Fernmeldediensten in allen Landesgegenden. Art. 92 Abs. 1 BV verweist auf eine Infrastrukturverantwortung des Bunds, die nicht nur die Grundversorgung gemäss Art. 92 Abs. 2 BV umfasst, sondern alle Aufgaben, die zur Funktionsfähigkeit der Infrastruktur für das gesamte Post- und Fernmeldewesen notwendig sind (Burkert, St. Galler Komm. zur schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Art. 92 BV N 3, Hänni/Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 2013, N 1217).

Allerdings führt die Vergabe einer Konzession, selbst wenn diese mit einer Leistungspflicht der Konzessionärin verbunden ist, nicht dazu, das die (gesamte) konzessionierte Tätigkeit eine im öffentlichen Interesse stehende öffentliche Aufgabe darstellen würde, ausser bei der Grundversorgung. Soweit nicht diese betroffen ist, haben Konzessionärinnen keinen von der Konzessionserteilung unabhängigen Auftrag des Gesetzgebers, eine bestimmte Aufgabe zu erfüllen (vgl. Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, in: recht 2013, S. 156 und 159 f.). Vielmehr werden die konkreten Rechte und Pflichten der Konzessionärinnen durch die Konzession selber begründet, welche dogmatisch im Grenzbereich zwischen dem (mitwirkungsbedürftigen) einseitig hoheitlichen Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichen Vertrag steht (vgl. Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, a.a.O., § 16 N 40, Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, S. 29 ff. und 216 ff.). Dies gilt umso mehr, als mit der Totalrevision des FMG im Jahr 2007, die eine Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Marktteilnehmern bezweckte, die bisherige Konzessionspflicht für die gewöhnlichen Anbieter von Fernmeldediensten durch eine Meldepflicht ersetzt wurde. Seither bedürfen Anbieter von Fernmeldediensten nur noch einer Konzession, wenn sie ein bestimmtes Funkfrequenzspektrum als beschränktes öffentliches Gut nutzen wollen (Funkkonzession) bzw. wenn sie den Bereich der Grundversorgung abdecken (Grundversorgungskonzession; vgl. Botschaft zur Änderung des FMG vom 12.11.2003, BBl 2003 7964; Hänni/Stöckli, a.a.O., N 1223 und 1233). Obwohl die Funkkonzession weiterhin auch Merkmale der Monopolkonzession aufweist, stehen nun jene der Sondernutzungskonzession im Vordergrund (vgl. Hänni/Stöckli, a.a.O., N 1252). Soweit der Tätigkeit eines Anbieters von Fernmeldediensten kein gesetzlicher Leistungsauftrag zugrunde liegt und damit auch nicht anderweitig im öffentlichen Interesse stehende Aufgaben erfüllt, namentlich die volkswirtschaftlich erforderliche Infrastruktur bereitgestellt werden soll, stellt sie bloss eine Tätigkeit privatwirtschaftlicher Natur dar (vgl. Rütsche, a.a.O., S. 159 f.). In diesem Bereich handelt es sich bloss um private Interessen der Hersteller und Betreiber bzw. der Nutzer, welche nur im Rahmen der Grundrechte geschützt sind (vgl. Griffel, a.a.O., S. 124).

4.2.5.

Die Auffassungen darüber, was im öffentlichen Interesse liegt, sind wandelbar und unterliegen einer politischen Wertung (BGE 138 I 378 E. 8.3). Aufgrund gesellschaftlicher, technischer und anderer Entwicklungen können neue öffentliche Interessen entstehen und bisherige an Bedeutung verlieren (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 538). Die Konkretisierung der massgeblichen öffentlichen Interessen obliegt in erster Linie dem politischen Prozess bzw. dem zuständigen Gesetzgeber (BGE 138 I 378 E. 8.3; zum Ganzen vgl. auch Wyss, Öffentliche Interessen – Interessen der Öffentlichkeit, Bern 2001, S. 192 ff.).

Gemäss Art. 16 Abs. 3 FMG passt der Bundesrat den Umfang der Grundversorgung periodisch den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Bedürfnissen und dem Stand der Technik an. Bei seiner Überprüfung im Jahr 2006 für den Zeitraum 2008 - 2017 hat er darauf verzichtet, den Schmalband-Mobilfunkanschluss in die Grundversorgung aufzunehmen. Dies erfolgte nebst einer möglichen Beeinträchtigung des Markts namentlich mit der Begründung, die Unverzichtbarkeit und die Schutzwürdigkeit dieses Diensts seien nicht gegeben. Für gewisse Personen möge der Mobilfunk zwar ein wichtiges Kommunikationsmittel für eine effiziente berufliche Tätigkeit geworden sein. Jedoch stelle das mobile Telefonieren für viele eher eine Bequemlichkeit dar, auf die man mit entsprechenden Vorkehrungen verzichten könnte (vgl. Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK], Bericht über die Änderung der FDV betreffend die Grundversorgung vom 22.2.2006, S. 21 f., abrufbar unter www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/1321/Bericht\_d.pdf). Auch wenn der gesellschaftlichen und technischen Entwicklung angemessen Rechnung getragen wird, ist festzuhalten, dass es kein öffentliches Interesse darstellt, dass Private zu jeder Zeit und an jedem Ort auf mobile Fernmeldedienstleistungen mit maximalen Datenübertragungsraten greifen können. Selbst wenn einem Schmalband-Mobilfunkanschluss öffentliches Interesse zuerkannt würde, so gälte dies nicht ohne Weiteres für die Mobilfunkstandards jüngerer Generation (UMTS, LTE usw.). In Siedlungsgebieten können entsprechende alternative Dienste durchaus über Festnetz-Breitbandanschlüsse gewährleistet werden.

Anzufügen ist, dass zwar die Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG darstellt, nicht jedoch auch das Erstellen und das Betreiben einer solchen Anlage (vgl. BGE 139 II 271 E. 10.3, 131 II 547 f. E. 2). Die Definition von Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 NHG dient der Abgrenzung gegenüber kantonalen (und kommunalen) Aufgaben, bei welchen der Schutz des Ortsbilds durch kommunales oder kantonales Recht gewährleistet wird (vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1). Die aus Art. 3 NHG fliessenden Pflichten des Bunds trifft die Kantone nur soweit, als diese Bundesaufgaben wahrnehmen. Die im Rahmen der Mobilfunkkonzession bestehenden Verpflichtungen der Konzessionärinnen zur Berücksichtigung des Ortsbildschutzes fliessen nicht aus der Wahrnehmung einer Bundesaufgabe, sondern aus Bedingungen bzw. Auflagen, die der Bund gemäss Art. 3 Abs. 2 NHG in die Konzession aufgenommen hat (vgl. Ziff. 2.7 und Anhang IV der Muster-Konzessionsverfügung GSM, Ziff. 2.7 und Anhang IV der Muster-Konzessionsverfügung UMTS, alle abrufbar unter www.bakom.admin.ch/themen/telekom/00462/00797/00883/index.html?lang=de). Die Erteilung einer Mobilfunkkonzession bzw. die Erteilung von Baubewilligungen für Mobilfunkanlagen stellen demnach jeweils eine Bundesaufgabe dar, was aber an sich nicht bedingt, dass die dadurch konzessionierte bzw. bewilligte Tätigkeit ohne Weiteres auch im öffentlichen Interesse steht, da es bei dieser primär um die Ausübung einer Sondernutzungskonzession geht.

Inwiefern an der Erbringung von und am Zugang zu Mobilfunkdienstleistungen ein öffentliches Interesse besteht, muss vorliegend nicht abschliessend geklärt werden (vgl. BGE 133 II 64 E. 5.3, BGer-Urteile 1C_44/2011 vom 27.9.2011 E. 4.2.2, 1C_472/2009/1C_486/2009 vom 21.10.2010 E. 3.3, 1A.104/2006 vom 19.1.2007 E. 5, 1P.778/2005 vom 31.3.2006 E. 3 und 1A.22/2004 vom 1.7.2004 E. 4.3). Festzuhalten ist auf jeden Fall, dass es sich nicht um ein Interesse von nationaler Bedeutung handelt, das es gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG erlauben würde, bei der Erteilung von Baubewilligungen ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung von Ortsbildern nationaler Bedeutung in Erwägung zu ziehen.

4.2.6.

Die strittige Planungszone verbietet in der Altstadtzone und in der Vorzone zur Altstadt Antennenanlagen generell. Damit geht sie noch über die Anforderungen des NHG hinaus, welches Beeinträchtigungen ohne Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung grundsätzlich zulässt (vgl. Leimbacher, in: Komm. NHG [Hrsg. Keller/Zufferey/Fahrländer], Zürich 1997, Art. 6 NHG N 14 f.). Ein Antennenverbot ist innerhalb wie auch ausserhalb eines historischen Ortsbildschutzgebiets zulässig, sofern mit der Einschränkung die wirtschaftliche Tätigkeit von Mobilfunkanbieterinnen und der entsprechende, öffentliche Interessen verwirklichende Versorgungsauftrag nicht unterlaufen werden und sofern das Verbot – insbesondere ausserhalb eines historischen Ortskerns – sich auf ein örtlich eng begrenztes Gebiet beschränkt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 4d).

Soweit dieses Verbot visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkantennen betrifft, erscheint die damit verbundene Interessenabwägung vertretbar. Soweit an Mobilfunkantennenstandorten im betroffenen Gebiet – solche dienen nicht der Grundversorgung – überhaupt ein öffentliches Interesse besteht, überwiegt das Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts ohne jegliche Beeinträchtigung. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Erteilung einer Mobilfunkkonzession nicht davon entbindet, das anwendbare Recht – auch kommunaler Stufe – einzuhalten, und dass Nutzungs- und Abdeckungsauflagen abgeändert werden können, wenn eine Konzessionärin nachweist, dass sie diese aus Gründen ausserhalb ihres Einflussbereichs nicht zu erfüllen vermag (vgl. E. 2.2 und Rechtsspruch Ziff. 3 Muster-Konzessionsverfügung GSM, E. 2.4 und Rechtsspruch Ziff. 3 Muster-Konzessionsverfügung UMTS). Das öffentliche Interesse an Fernmeldedienstleistungen rechtfertigt grundsätzlich keine Abweichung von kommunalen Bauvorschriften (BGE 92 I 205 E. 5, BGer-Urteile 1A.104/2006 vom 19.1.2007 E. 5, 1P.778/2005 vom 31.3.2006 E. 3 und 1A.22/2004 vom 1.7.2004 E. 4.3). Mildere Alternativen zur Erreichung des Zwecks sind nicht ersichtlich. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass die durch die Erteilung der Mobilfunkkonzession angestrebte weitgehende Abdeckung der Bevölkerungszentren mit Mobilfunkdiensten vereitelt würde (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2009.00649 vom 21.4.2010 E. 5.1 und VB.2005.00094 vom 15.6.2005 E. 3.2). Bei der Altstadtzone handelt es sich bloss um ein Gebiet von rund 300 m Länge und rund 180 m Breite, bei der Vorzone zur Altstadt einerseits um ein Gebiet (im Nordwesten) von rund 60 m Länge und 35 m Breite, andererseits um ein Gebiet (im Süden) von rund 140 m Länge und 70 m Breite (vgl. Geoportal, abrufbar unter www.geo.lu.ch/map/zonenplan/). Insgesamt betroffen ist demnach nur gerade ein Gebiet von rund 6,8 ha Fläche. Das Verbot ist auch hinsichtlich der Einschränkung von Grundrechten zulässig. Eine gesetzliche Grundlage für die Planungszone sowie ein öffentliches Interesse sind vorhanden. Eine allfällige gewisse Qualitätseinbusse für Mobilfunkdienstleistungen im betroffenen Gebiet ist zumutbar. Auch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz ist daher gewahrt (vgl. auch nachstehende E. 6.5.5.).

Somit ist nicht erkennbar, dass die Beschwerdegegnerin mit dem Erlass der Planungszone in diesem Punkt das Recht unrichtig angewandt oder das Ermessen auf eine unrichtige Weise ausgeübt hätte, die ein Einschreiten des Kantonsgerichts erfordern würde.

Differenziert zu betrachten sind visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennenanlagen, die ebenfalls vom Verbot betroffen sind. Auch bei diesen kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie durch einen Eingriff in die Bausubstanz oder über ideelle Immissionen die geschützte Altstadt und deren Vorzone beeinträchtigen. Allerdings sind ihre Auswirkungen in der Regel geringer als bei visuell als solchen erkennbaren Antennenanlagen. Im Einzelfall kann die Interessenabwägung daher zugunsten der Meinungs- und Informationsfreiheit nach Art. 15 BV bzw. der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV ausfallen, so dass sich eine Ausnahme vom Verbot rechtfertigen würde. Eine solche Ausnahme kann der Stadtrat jedoch gemäss Art. 5 BZR aus wichtigen Gründen bewilligen. Somit kann die Planungszone auch in diesem Punkt geschützt werden.

4.3.

4.3.1.

Der Bereich von 100 m Breite um die Altstadtzone bzw. um die Vorzone zur Altstadt wird zumindest teilweise bereits durch die Bestimmungen des NHG geschützt. Da Kulturdenkmäler und Ortsbilder auch durch Bauten und Anlagen in der unmittelbaren Umgebung stark beeinträchtigt werden können, ohne dass sie direkt davon betroffen wären, erfasst die Schonung auch die Umgebung der Schutzobjekte (Favre, in: Komm. NHG, Art. 3 NHG N 8). Massnahmen zum Schutz der Umgebung werden in Art. 3 Abs. 3 NHG ausdrücklich erwähnt. Es können daher zusätzlich auch einschränkende Vorschriften in der Umgebung von Schutzobjekten erforderlich sein, namentlich hinsichtlich der zulässigen Nutzungsart oder hinsichtlich der Dimensionierung von Bauten und Anlagen (Moor, in: Komm. RPG, Art. 17 RPG N 78). Der verstärkte Schutz von Art. 6 NHG für Objekte von nationaler Bedeutung greift nicht nur, wenn ein Bauvorhaben ein Inventarobjekt direkt betrifft und innerhalb seines Perimeters realisiert werden soll, sondern auch dort, wo einem Schutzobjekt durch Anlagen, die an seiner Grenze realisiert werden sollen, Schaden droht (Leimbacher, a.a.O., Art. 6 NHG N 3, mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 128 II 1 nicht publizierte E. 4, BGer-Urteil 1A.84/2001 vom 12.3.2002 E. 2).

Auch für diesen Bereich durfte die Beschwerdegegnerin daher eine Interessenabwägung vorwegnehmen. Es ist nicht erkennbar und wird von den Beschwerdeführerinnen auch nicht genügend substanziiert dargetan, dass Mobilfunkantennen im genannten Bereich im öffentlichen Interesse stünden bzw. für qualitativ gute Fernmeldedienste erforderlich wären. Ein Antennenverbot ist auch ausserhalb eines historischen Ortsbildschutzgebiets zulässig, sofern mit der Einschränkung die wirtschaftliche Tätigkeit von Mobilfunkanbieterinnen und der entsprechende Versorgungsauftrag nicht unterlaufen werden, sondern ein örtlich eng begrenztes Antennenverbot ausgesprochen wird (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 4d). Unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der mit den örtlichen Verhältnissen besser vertrauten Beschwerdegegnerin ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn diese zum Schutz der Umgebung der Altstadt von Sursee und deren Vorzone auch im genannten Bereich Mobilfunkantennen ausschliessen will.

4.3.2.

Allerdings kommt der nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erforderlichen Differenzierung zwischen visuell als solche wahrnehmbaren und visuell als solche nicht wahrnehmbaren Antennenanlagen ausserhalb des eigentlichen historischen Ortsbildschutzgebiets mehr Gewicht zu als innerhalb desselben. Ein gänzliches Verbot visuell als solche nicht wahrnehmbarer Antennenanlagen rechtfertigt sich in diesem Bereich nicht, zumal damit nicht direkte Eingriffe in eine geschützte Bausubstanz verbunden sind und auch die ideellen Auswirkungen mit weiterer Entfernung von der Altstadt geringer werden. Somit erweist sich eine Abwägung im Einzelfall erforderlich. Es kann davon ausgegangen werden, dass diese in unmittelbarer Nähe zur Altstadtzone und zur Vorzone zur Altstadt in der Regel zur Unzulässigkeit einer Antennenanlage führen wird. In weiterer Entfernung scheint hingegen eine – visuell als solche nicht wahrnehmbare – Antennenanlage eher zulässig. In diesen Fällen wird der Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und dem Interesse an qualitativ hoch stehenden Fernmeldediensten, das im Bereich Mobilfunk zumindest teilweise auch ein öffentliches Interesse darstellt, allgemein höheres Gewicht zukommen.

Der Grundsatz der grösstmöglichen Schonung nach Art. 3 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NHG und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangen auf jeden Fall, dass auch ein Eingriff in die Umgebung von ISOS-Objekten nationaler Bedeutung nicht weiter gehen darf, als er zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es gerechtfertigt, im fraglichen Bereich um die Altstadtzone und um die Vorzone zur Altstadt visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu verbieten. Visuell als solche nicht wahrnehmbare Antennen sind hingegen je nach den Umständen des Einzelfalls zuzulassen, unter Berücksichtigung von Art. 16 und 27 BV sowie der Erfordernisse der Fernmeldegesetzgebung gemäss Art. 1 FMG.

4.3.3.

Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht aller Stufen vor (Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 22 N 16 ff.; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N 1179). Es ist nicht ohne Weiteres erkennbar, dass übergeordnetes Bundesrecht, namentlich Art. 1 FMG, erfordern würde, Art. 8 Abs. 8 Satz 1 nBZR allgemein und abstrakt als ungültig oder nichtig zu beurteilen. An ihre Stelle tritt die bundesrechtskonforme Auslegung der betreffenden Bestimmung (vgl. Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich 2011, S. 108 N 19, S. 362 N 13). Der Baubewilligungsbehörde obliegt es, im Einzelfall des konkreten Bauvorhabens das öffentliche Interesse an der Versorgung durch Fernmeldedienste gemäss Art. 1 FMG mit den Erfordernissen des Ortsbildschutzes zu harmonisieren (vgl. Griffel, a.a.O., S. 132 ff.).

Grundsätzlich darf davon ausgegangen werden, dass der Stadtrat von Sursee die kommunalen Bestimmungen der Planungszone bundesrechtskonform handhaben wird (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.6, E. 7.2 und E. 8.3; BGer-Urteil 1C_51/2012/1C_71/2012 vom 21.5.2012 E. 5.2). Aufgrund der besonderen Umstände erweist es sich jedoch als angezeigt, den Wortlaut von Art. 8 Abs. 8 Satz 1 nBZR in diesem Punkt anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.4.2. und nachstehende E. 5.5.3.).

4.3.4.

Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verbot im fraglichen Bereich um die Altstadtzone und um die Vorzone zur Altstadt auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken ist. Für visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennenanlagen ist eine Abwägung im Einzelfall erforderlich.

4.4.

4.4.1.

Näher zu betrachten ist das Verbot von Antennenanlagen im Bereich von 100 m Breite rund um Schutzobjekte im Sinn von Art. 8 Abs. 8 Satz 2 nBZR.

Diese umfassen nach der genannten Bestimmung Denkmalschutz-, Kultur- und Naturobjekte sowie allenfalls weitere Objekte. Weder die vorläufigen Bestimmungen der Planungszone noch die übrigen Bestimmungen des geltenden BZR enthalten einen abschliessenden Katalog von Schutzobjekten. Es ist auch kein anderer kommunaler Erlass ersichtlich, der einen solchen definieren würde (vgl. Rechtssammlung auf: https://secure.i-web.ch/gemweb/sursee/de/verwaltung/reglemente/). Bekannt sind zwar die Standorte der besonders schutzwürdigen, im kantonalen Denkmalverzeichnis eingetragenen Kulturdenkmäler von erheblichem wissenschaftlichem, künstlerischem, historischem oder heimatkundlichem Wert gemäss § 2 DSchG (vgl. Geoportal; abrufbar unter: www.geo.lu.ch/map/kulturdenkmal/). Die übrigen, als erhaltenswert oder schutzwürdig eingestuften Kulturdenkmäler im Sinn von § 1a Abs. 1 und 2 DSchG sind jedoch noch nicht abschliessend festgelegt, weil das kantonale Bauinventar für die Stadt Sursee bisher bloss im Entwurf vorliegt (vgl. Bauinventar Kanton Luzern, Arbeitsstand März 2014, abrufbar unter www.da.lu.ch/karte\_arbeitsstand\_bilu\_maerz2014.pdf). Es ist daher nicht klar, in welchem Umfang weitere Kulturobjekte, namentlich solche, die sich aus dem ISOS ergeben, als Schutzobjekte im Sinn von Art. 8 Abs. 8 Satz 2 nBZR gelten. Auch der genaue Umfang der Naturobjekte, einschliesslich Einzelobjekte, ergibt sich nicht ohne Weiteres.

Unter diesen Umständen kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein Perimeter mit einem Radius von 100 m um jedes Schutzobjekt im Sinn von Art. 8 Abs. 8 Satz 2 nBZR die Standorte von Mobilfunkantennen so weitgehend beschränken würde, dass dies mit der Meinungs- und Informationsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit der betroffenen Anbieter und Nutzer von Fernmeldedienstleistungen und mit dem bundesrechtlichen Ziel von qualitativ hoch stehenden Fernmeldediensten (Art. 1 FMG) nicht mehr vereinbar wäre.

4.4.2.

Auch hier erweist es sich daher als erforderlich, die kommunale Bestimmung anhand der konkreten Umstände im Einzelfall bundesrechtskonform auszulegen. Dies bedeutet einerseits, dass das Verbot im jeweiligen Perimeter auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken ist. Für visuell als solche nicht wahrnehmbare Mobilfunkantennen hat andererseits eine Interessenabwägung zu erfolgen, aus welcher sich eine Zulässigkeit ergeben kann. In unmittelbarer Umgebung der Schutzobjekte wird die Interessenabwägung in aller Regel nicht zu diesem Ergebnis führen, in weiterer Entfernung hingegen eher.

In den Bereichen um Naturobjekte ist allerdings zu beachten, dass die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 2 USG hinsichtlich der Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften und Lebensräume darüber hinausgehen darf, was die NISV vorschreibt, oder allenfalls auch weniger weit gehen darf. Diese regelt nur den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung (Art. 1 NISV; vgl. auch vorstehende E. 2.4.). Der Zweck des Schutzes von Tieren und Pflanzen und ihren Lebensgemeinschaften und Lebensräumen ist daher auch in diesem Sinn angemessen zu berücksichtigen.

4.4.3.

Obwohl auch bei der Bestimmung von Art. 8 Abs. 8 Satz 2 nBZR grundsätzlich davon auszugehen ist, dass die Beschwerdegegnerin sie bundesrechtskonform handhaben wird, ist es aufgrund der besonderen Umstände auch hier angezeigt, den Wortlaut anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.4.2. und nachstehende E. 5.5.3.).

4.5.

Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verbot von Antennenanlagen in der Altstadtzone und in der Vorzone zur Altstadt zu schützen ist. In den 100-m-Perimetern um diese beiden Zonen sowie um Schutzobjekte ist das Verbot hingegen auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken. Für visuell als solche nicht wahrnehmbare Antennenanlagen ist eine Abwägung im Einzelfall erforderlich, aus der sich eine Zulässigkeit ergeben kann.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen der Planungszone zur Negativplanung gleich wie jene zum Kaskadenmodell bei strikter Auslegung auch auf Mikrozellenantennen anwendbar sind (vgl. vorstehende E. 3.4.4.). Insgesamt erscheint es indessen angezeigt, solche eher ausnahmsweise (Art. 5 BZR) zu bewilligen als andere, leistungsstärkere Antennenanlagen (vgl. beispielsweise die in der Altstadt von Bern, einem UNESCO-Weltkulturerbe, errichteten Mikrozellenanlagen; Leitfaden Mobilfunk, S. 35).

5.1.

Im Weiteren ist das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu prüfen, die Planungszone verstosse gegen das Bestimmtheitsgebot gemäss Art. 27 RPG. Diese Rüge begründen sie damit, dass die Abgrenzungen der von den einzelnen vorläufigen Nutzungsvorschriften betroffenen Gebiete mehrheitlich räumlich unscharf seien. Allgemein würden der Baubewilligungsbehörde durch die Bestimmungen der Planungszone beinahe beliebige Auslegungsspielräume eröffnet.

5.2.

Gemäss Art. 27 Abs. 1 Satz 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen.

Mit dieser Bestimmung bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass der Begriff der Planungszone als parzellenscharfe Anordnung eines vorsorglichen Nutzungs- und Veränderungsverbots zu verstehen ist. Zugleich stellt er damit die – sich bereits aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ergebende – Voraussetzung auf, dass Planungszonen nicht über das für die Plansicherung notwendige räumliche Ausmass hinausgehen dürfen (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 RPG N 16). In ihrer parzellenscharfen Wirkung sind die Planungszonen – unabhängig von ihrer Rechtsnatur – mit Nutzungszonen vergleichbar (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 9). Diese bezeichnen kartenmässig abgrenzbar, parzellenscharf, an welchem Ort für welchen Nutzungszweck welches Recht gelten soll, d.h. sie bestimmen den örtlichen Geltungsbereich der auf sie bezogenen Vorschriften des Planungs- und Baurechts (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14 RPG N 20). Dies im Gegensatz zu den Festlegungen des Richtplans, welche – entsprechend ihrer Funktion (vgl. Art. 8 Abs. 1 RPG, § 10 Abs. 1 und 2 PBG) – sich auf die groben Züge der anzustrebenden Entwicklung beschränken und vielerorts eine gewisse Unschärfe aufweisen, namentlich bei der Trennung des Siedlungs- vom Nichtsiedlungsgebiet (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 RPG N 19; Haller/Karlen, a.a.O., N 205; vgl. auch BGer-Urteil 1P.21/2005/1P.23/2005 vom 6.10.2005 E. 5.2.1).

5.3.

Aus dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 5 und 6 nBZR ergibt sich, dass die strittige Planungszone sowohl die – in erster Linie für Antennenanlagen bestimmten – Industrie- und Gewerbezonen bzw. Arbeitszonen als auch die übrigen Bauzonen betrifft. Im Ergebnis umfasst sie demnach das gesamte Baugebiet der Gemeinde, was der Natur der gewählten Priorisierung und Standortplanung von Antennenanlagen entspricht (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.3). Damit ist, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht darlegt, auch der räumliche Geltungsbereich der Planungszone klar bestimmt.

Auch die gegenseitige Abgrenzung der von den jeweiligen vorläufigen Nutzungsvorschriften betroffenen Gebiete ergibt sich ohne Weiteres parzellenscharf aus dem Zonenplan und aus den Bestimmungen der Planungszone selber.

Hinreichend klar ist namentlich der räumliche Geltungsbereich der Bestimmung von Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR, die einen Mindestabstand von 100 m gegenüber "anderen Zonen" fordert, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben. Gemeint sein müssen andere Zonen als die im vorhergehenden Satz (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 nBZR) erwähnten Industrie- und Gewerbezonen bzw. Arbeitszonen. Keine Rolle kann daher spielen, dass auch in diesen Zonen die Wohnnutzung unter gewissen Voraussetzungen zulässig ist (vgl. § 46 Abs. 3 PBG, Art. 34 Abs. 2, Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 34 Abs. 2, Art. 36a Abs. 1 und 3 BZR). Die "anderen Zonen" im Sinn dieser Bestimmung umfassen die übrigen Bauzonen, die eine Wohnnutzung gestatten, also die reinen Wohnzonen (W2, W3 und W4; Art. 27-29 BZR), die gemischten Zonen (dreigeschossige Wohn- und Geschäftszone [WG3; Art. 30a BZR], die Geschäfts- und Wohnzonen I und II [GsW I und GsW II; Art. 31 und 31a BZR], die zwei- bzw. dreigeschossige Gewerbe- und Wohnzone [GW2 und GW3; Art. 32 und 33 BZR]), die Altstadtzone (A; Art. 25 BZR), die Vorzone zur Altstadt (VA; Art. 26 BZR) sowie die Landhauszone (L; Art. 30 BZR). Nicht unter die "anderen Zonen" zu subsumieren ist die Landwirtschaftszone (Lw; Art. 40 BZR), da diese grundsätzlich keine landwirtschaftsfremde Wohnnutzung zulässt (vgl. Art. 16 und 24d Abs. 1 RPG, Art. 34 Abs. 3 Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1], § 54 Abs. 2 PBG). Auch der sachliche Geltungsbereich von Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR ist genügend bestimmt, da sie offensichtlich im Sinn des Kaskadenmodells einschränkend auszulegen ist (vgl. vorstehende E. 3.4.2.).

5.4.

Zudem ist daran zu erinnern, dass an den Nachweis der Unmöglichkeit eines Standorts in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu hohe Anforderungen zu stellen sind (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.5 f.; zum Ganzen vgl. vorstehende E. 3.4.3.; vgl. hierzu auch E. 3.1 des angefochtenen Entscheids). Auch in dieser Hinsicht ist nicht erkennbar, dass das Kaskadenmodell beinahe beliebige Auslegungsspielräume eröffnen würde.

Dasselbe gilt auch für die Bevorzugung bestehender Antennenstandorte gemäss Art. 8 Abs. 5 Satz 3 und Abs. 6 Sätze 2 und 3 BZR. Diese Bestimmung wird anhand der konkreten Umstände im Einzelfall bundesrechtskonform, insbesondere unter Berücksichtigung von Art. 1 FMG, auszulegen sein. Sollten die öffentlichen Interessen an einer qualitativ hochstehenden Mobilfunkversorgung eine Antenne an einem zusätzlichen Standort erfordern, so wäre eine solche – vorbehältlich der Einhaltung der Anlage- und Immissionsgrenzwerte gemäss NISV – zu bewilligen. Gleich lautende Vorschriften im Baureglement der Gemeinde Urtenen-Schönbühl wurden denn auch vom Bundesgericht nicht beanstandet (vgl. BGE 138 II 173). Insgesamt ermöglicht auch die von der Stadt Sursee gewählte, relativ offene Formulierung von Art. 8 Abs. 5 und 6 nBZR, die sich eng an jene der Gemeinde Urtenen-Schönbühl anlehnt, eine flexible, bundes- und verfassungskonforme Handhabung des Kaskadenmodells im Vollzug (vgl. BGE 138 II 173 E. 8.3).

5.5.

5.5.1.

Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, es sei unklar, ob die Bestimmung von Art. 8 Abs. 7 nBZR nur auf reine Wohnzonen oder auch auf die verschiedenen Geschäfts- und Gewerbezonen mit Wohnnutzung anwendbar sei.

Bereits im angefochtenen Entscheid (E. 3.2) hat die Beschwerdegegnerin bei der Beschreibung des Kaskadenmodells darauf hingewiesen, dass sie zwischen gemischten Bauzonen und den in Art. 8 Abs. 7 nBZR genannten Wohnzonen unterscheide. In der Vernehmlassung (S. 11) betonte die Beschwerdegegnerin, dass diese Bestimmung einzig auf reine Wohnzonen anwendbar sei.

Aufgrund der Systematik und des Wortlauts der angefochtenen Bestimmungen, bestätigt durch die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin, steht fest, dass Art. 8 Abs. 7 nBZR sich einzig auf reine Wohnzonen bezieht. Das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, den Behörden verbleibe ein unangemessen grosser Auslegungsspielraum bei der Anwendung dieser Bestimmung, ist daher nicht nachvollziehbar.

5.5.2.

Einer Korrektur bedarf die Bestimmung von Art. 8 Abs. 7 nBZR hingegen, soweit sie den Begriff der "Detailerschliessung" verwendet. Dieser wird von den Beschwerdeführerinnen mit Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Recht beanstandet.

5.5.3.

In BGE 138 II 173 ordnete das Bundesgericht an, das Kriterium der "Detailerschliessung" im hier fast gleich lautenden Baureglement der Gemeinde Urtenen-Schönbühl zu streichen bzw. durch eine andere Formulierung zu ersetzen (E. 8.3). Das Bundesgericht verweist im genannten Entscheid auf seine Rechtsprechung in BGE 133 II 321 E. 4.3.2. Danach sind innerhalb der Bauzonen die zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen Infrastrukturanlagen zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken; die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute könne unter Umständen aber auch bejaht werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzone als ganzer und nicht nur speziell dem in Frage stehenden Bauzonenteil diene. Die einschränkende Regelung der Gemeinde Urtenen-Schönbühl, wonach Mobilfunkanlagen in eigentlichen Wohnzonen nur zonenkonform sind, wenn sie der Versorgung bzw. Erschliessung der Nachbarschaft dienen – und nicht der Bauzone als ganzer oder der Versorgung noch grösserer Gebiete –, erachtete das Bundesgericht jedoch als grundsätzlich zulässig. Hierzu führte es an, dass Wohnzonen der Wohnnutzung vorbehalten seien und gewerbliche Nutzungen nur beschränkt zuliessen (BGE 138 II 173 E. 5.3).

Allerdings räumte das Bundesgericht ein, dass diese an sich zulässigen Anforderungen an die Zonenkonformität bei rigider Handhabung in eine unzulässige Beschränkung der Emissionen der Mobilfunksendeanlagen umschlagen könnten. Es verwies auf die Einschätzung des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, dass der Vergleich mit der Detailerschliessung wenig hilfreich sei und das jeweilige Versorgungsgebiet aufgrund der konkreten planerischen Situation sinnvoll zu begrenzen sei. Erforderlich sei lediglich der Nachweis, dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur Wohnzone aufweist. Hierfür könne verlangt werden, dass die Anlage von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die Wohnzone abdeckt (BGE 138 II 173 E. 5.4, mit Verweis auf BGer-Urteile 1C_192/2010 vom 8.11.2010 E. 6.3 und 1C_106/2010 vom 19.10.2010 E. 4.4.1).

Die Streichung bzw. Ersetzung des Kriteriums der Detailerschliessung ordnete das Bundesgericht wegen der Möglichkeit an, dass die Regelung der Gemeinde Urtenen-Schönbühl anderen Gemeinden als Vorbild für deren eigene Ortsplanung dienen könnte. Unter diesen Umständen reiche es nicht, die Gemeinde auf eine bundesrechtskonforme, notfalls im Rechtsmittelverfahren durchsetzbare, Auslegung der kommunalen Vorschriften zu verpflichten. Vielmehr habe sich der Sinn der Bestimmungen aus Wortlaut und Systematik der Norm zu erschliessen (BGE 138 II 173 E. 8.3).

5.5.4.

Diese Erwägungen des Bundesgerichts lassen sich ohne Weiteres auf die Regelung der Stadt Sursee übertragen. Der Begriff der Detailerschliessung ist daher in Art. 8 Abs. 7 Satz 1 nBZR zu streichen oder durch eine andere Formulierung zu ersetzen.

Die Gemeinde Urtenen-Schönbühl hat inzwischen den Begriff Detailerschliessung aus Art. 40a ihres Baureglements ersatzlos gestrichen (neue Fassung von Art. 40a BZR: "In Wohnzonen sind Antennen nur zum Empfang von Signalen oder für die Erschliessung der Nachbarschaft der Anlage gestattet und sind unauffällig zu gestalten."; abrufbar unter https://secure.i-web.ch/gemweb/urtenenschoenbuehl/de/politik/publikationen/ > Baureglement]). Entsprechendes er-scheint auch im vorliegenden Fall möglich und sinnvoll.

5.6.

Auch bei der Negativplanung ist es erforderlich, dass sich der Sinn der Bestimmungen aus Wortlaut und Systematik der Norm erschliesst. Anzupassen sind daher, wie bereits ausgeführt, auch die Bestimmungen zur Negativplanung betreffend die Altstadtzone, die Vorzone zur Altstadt und die Schutzobjekte gemäss Art. 8 Abs. 8 nBZR (vgl. vorstehende E. 4.3.2. f. und E. 4.4.2. f.).

5.7.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorschriften der Planungszone räumlich wie inhaltlich hinreichend bestimmt sind. Der Ermessensspielraum der Baubewilligungsbehörde ist von dieser in verfassungs- bzw. bundesrechtskonformer Weise auszuüben. Es darf ohne Weiteres grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass sie dies auch tun wird (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.6).

6.1.

Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Planungszone greife auf unzulässige Weise in ihre verfassungsmässigen Rechte ein, namentlich in die Eigentumsgarantie und in die Wirtschafts- und Informationsfreiheit.

6.2.

Die Beschwerdeführerinnen werden durch die angefochtene Regelung bei der Wahl von Mobilfunkantennen-Standorten eingeschränkt. Dadurch wird in erster Linie ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berührt. Dies kann dazu führen, dass Daten und damit Informationen in gewissen Gebieten nicht oder nicht in optimaler Qualität verbreitet bzw. empfangen werden können, was die Informationsfreiheit im Sinn von Art. 16 Abs. 3 BV tangieren kann. Ob auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) berührt ist, kann offengelassen werden, weil sich daraus für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der Planung keine zusätzlichen Aspekte ergeben (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.1).

Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV).

6.3.

Die Beschwerdeführerinnen stellen die gesetzliche Grundlage für die vorläufigen Nutzungseinschränkungen in Frage. Die angefochtenen Normen seien zu wenig bestimmt, als dass sie den schweren Eingriff, den die Planungszone bewirke, rechtfertigen könnten.

Die Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage gemäss Art. 36 Abs. 1 BV setzt sich aus zwei Teilgeboten zusammen, einerseits dem Erfordernis der Gesetzesform, andererseits dem Erfordernis des Rechtssatzes. Die formelle gesetzliche Grundlage ist unbestritten. Der Rechtssatz muss inhaltlich als generell-abstrakte Norm genügend bestimmt sein. Hierfür muss er so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 138 IV 13 E. 4.1, 117 Ia 472 E. 3e). Das Handeln der Verwaltungsbehörden muss voraussehbar und rechtsgleich sein. Blankettermächtigungen, die den Behörden völlig freie Hand lassen und sie dazu ermächtigen, von Fall zu Fall zu entscheiden, sind unzulässig (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 386; Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., N 307 f.).

Das Erfordernis der Gesetzesform ist durch Art. 27 RPG und §§ 81 ff. PBG erfüllt. Aus den vorangehenden Erwägungen (E. 5) ergibt sich zudem, dass die als Planungszone erlassenen Normen des BZR auch inhaltlich genügend bestimmt sind. Somit besteht für die vorläufigen Nutzungseinschränkungen eine gesetzliche Grundlage.

6.4.

6.4.1.

Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen, das öffentliche Interesse an der Planungszone sei nicht rechtsgenügend ausgewiesen. Die Beschwerdegegnerin vermöge nicht darzulegen, weshalb das von ihr angeführte Interesse der Wohnbevölkerung an der Vermeidung ideeller Immissionen das Interesse an der Bereitstellung einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung überwiegen soll. Da der Begriff der ideellen Immissionen an sich nicht objektivierbar sei, fördere er die Rechtsunsicherheit massiv. Im Ergebnis bewirke die Planungszone durch eine Kombination von Positiv- und Negativplanung ein weitgehendes Verbot von Mobilfunkstandorten in der Bauzone der Stadt Sursee. Dadurch verunmögliche sie eine qualitativ gute Versorgung mit Mobilfunkdiensten.

6.4.2.

Die Frage nach dem öffentlichen Interesse an einer Planungszone bedarf eines doppelten Nachweises. Zunächst muss geprüft werden, ob überhaupt grundsätzlich ein öffentliches Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung besteht. Im Anschluss ist zu klären, ob auch an der Errichtung der Planungszone zur Sicherung des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse besteht (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 12; Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 25 f.)

Nach dem Grundsatz der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG sind Nutzungspläne nur dann zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diesem Grundsatz kommt beim Erlass einer Planungszone jedoch nur beschränkte Bedeutung zu. Eine Planungszone stünde nur dann damit in Widerspruch, wenn schon eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen werden müsste, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (BGer-Urteil 1P.304/1994 vom 2.2.1995 E. 3, in: ZBl 5/1996 S. 232; vgl. Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 25, Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 12).

Das geltende BZR der Stadt Sursee vom 23./24. Oktober 1989 wurde letztmals am 28. August 2000 grundlegend geändert. Einzelne punktuelle Änderungen erfolgten in den Jahren 2004, 2005 und 2010 (Art. 28, 30a und 45 BZR, Anhang I BZR betreffend Detailbeschrieb von Sonderbauzonen, Anhang II BZR betreffend konkrete Nutzungszuweisung für die Grünzone). Die Beschwerdegegnerin weist im angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass sich bereits aus diesem Grund eine Überprüfung und Anpassung der geltenden Nutzungsplanung aufdränge. Das Mitwirkungsverfahren für die Ortsplanungsrevision sei denn auch schon eröffnet worden. Es hätten sich auch die rechtlichen Verhältnisse erheblich geändert, namentlich mit BGE 138 II 173, in welchem das Bundesgericht erstmals eine Regelung der Mobilfunkplanung im Sinn des Kaskadenmodells als zulässig beurteilt habe (E. 2.1).

Aufgrund dieser Vorbringen ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass ein grundsätzliches öffentliches Interesse an der Änderung der bestehenden Nutzungsplanung besteht. Dies wird im Übrigen auch von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten.

6.4.3.

Näher zu prüfen ist hingegen, ob auch an der Errichtung der konkreten Planungszone ein öffentliches Interesse besteht. Dabei geht es im Wesentlichen darum, ob die befristeten Einschränkungen, welche die Planungszone nach sich zieht, zur einstweiligen Sicherung der beabsichtigten Nutzungsplanung gemäss § 81 Abs. 1 PBG, insbesondere zur Wahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der zuständigen Behörden, begründet erscheinen (vgl. BGE 105 Ia 223 E. 2c; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 205 vom 8.4.2010 E. 5a; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 12).

Der Erlass einer Planungszone ist mit Nutzungsbeschränkungen verbunden und stellt nur dann einen zulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) dar, wenn die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sind (BGE 113 Ia 362 E. 2; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 205 vom 8.4.2010 E. 5a). Die gesetzliche Grundlage findet sich regelmässig in Art. 27 RPG, im Kanton Luzern zusätzlich in den §§ 81 ff. PBG. Das öffentliche Interesse setzt voraus, dass eine einigermassen verfestigte und zulässige Planungsabsicht besteht. Dazu genügt eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung. Die Planungsabsicht muss schliesslich in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Ein solches liegt dann vor, wenn das Recht oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der geltenden Nutzungsplanung gebieten (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG; zum Ganzen: BGE 113 Ia 362; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 205 vom 8.4.2010 E. 5a; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 13; Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 26).

Die Beschwerdegegnerin begründet die strittige Planungszone einerseits mit dem Ziel, das Orts- und Landschaftsbild zu schützen. Andererseits soll die Bevölkerung vor ideellen Immissionen geschützt werden. Die Installation von Mobilfunkanlagen in Wohngebieten werde von Teilen der Bevölkerung als Bedrohung bzw. Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden. Somit bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, eine Regelung zu erlassen, die diesen Bedürfnissen der Bevölkerung Rechnung trage. Mit der angefochtenen Regelung folge die Stadt Sursee dem vom Bundesgericht in BGE 138 II 173 anerkannten Kaskadenmodell. Da das Mitwirkungsverfahren bereits im Gang sei, bestehe auch eine konkrete Planungsabsicht. Die vorläufigen Bau- und Nutzungsvorschriften würden die Vorstellungen über die künftige Planung deutlich zum Ausdruck bringen. Da sowohl ein Planungsbedürfnis als auch eine konkretisierte Planungsabsicht bestünden, seien die Voraussetzungen zum Erlass einer Planungszone erfüllt (angefochtener Entscheid E. 2.1).

Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin überzeugen. Insgesamt ist der Erlass der strittigen Planungszone von einem Planungsbedürfnis getragen, das in einer an sich zulässigen Planungsabsicht gründet. Insofern ist die Voraussetzung des öffentlichen Interesses erfüllt. Vorbehalten bleibt jedoch die Frage, ob die Planungszone auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zulässig ist. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

6.5.

6.5.1.

Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Einschränkungen durch die Planungszone seien unverhältnismässig.

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst gemäss Lehre und Rechtsprechung drei Elemente, die kumulativ zu beachten sind. Zunächst muss die beabsichtigte Massnahme geeignet sein, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen. Sie muss sodann im Hinblick auf dieses auch erforderlich sein. Schliesslich muss die Massnahme zumutbar sein, indem sie zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffenen Privaten bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis wahrt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 587 ff., mit Hinweisen).

Die strittige Planungszone und die mit ihr einhergehenden Nutzungsbeschränkungen erscheinen grundsätzlich geeignet, um die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde als Planungsträgerin zu sichern und den Schutz des Orts- und Landschaftsbilds sowie den Schutz der Bevölkerung vor ideellen Immissionen in Wohngebieten einstweilen zu gewährleisten (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 15). Dies wird auch von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Jedoch halten diese die Vorschriften weder für erforderlich noch für zumutbar.

Erforderlich in räumlicher Hinsicht ist eine Planungszone dann, wenn sie sich nur soweit ausdehnt, als dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 16). Da es, wie bereits ausgeführt (E. 5.3.), in der Natur des Kaskadenmodells liegt, die gesamte Bauzone zu erfassen, ist diese Voraussetzung ohne Weiteres gegeben.

In sachlicher Hinsicht ist zu prüfen, ob sich der angestrebte Sicherungszweck auch mit anderen, für die betroffenen Privaten weniger einschneidenden Massnahmen erreichen lässt (Waldmann/Hänni, a.a.O.). Weiter ist die Zumutbarkeit der Einschränkungen zu prüfen.

6.5.2.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist bereits die Bestimmung von Art. 8 Abs. 5 nBZR unverhältnismässig. Mehr oder weniger seien Antennenstandorte nur noch in der stark eingeschränkten Industrie-, Gewerbe- und Arbeitszone und teilweise in den Zonen für öffentliche Zwecke zulässig.

Diese Auffassung trifft insofern klar nicht zu, als diese Bestimmung lediglich im Sinn des Kaskadenmodells eine Priorisierung von Antennenanlagen in den Industrie-, Gewerbe- und Arbeitszonen festlegt, nicht aber ein Verbot solcher Anlagen in den übrigen Zonen. Ein solches Modell wurde vom Bundesgericht im Fall der Gemeinde Urtenen-Schönbühl als zulässig beurteilt. Namentlich führte es aus, die Bündelung von Infrastrukturanlagen sei aus raumplanerischer Sicht grundsätzlich sinnvoll, und die Priorisierung von Antennenstandorten in den Arbeitszonen erscheine grundsätzlich geeignet und verhältnismässig, um diesen Zweck zu erreichen (BGE 138 II 173 E. 7.4.2). Dasselbe hat für die vorliegend strittige Priorisierung der Industrie-, Gewerbe- und Arbeitszonen zu gelten. Antennenanlagen, die für eine qualitativ gute Mobilfunkversorgung im Sinn von Art. 1 FMG erforderlich sind, können auch ausserhalb dieser Zonen erstellt werden, wenn in diesen Zonen kein Standort möglich ist (vgl. Art. 8 Abs. 6 nBZR). Diese Priorisierung erscheint daher ohne Weiteres zumutbar und im Ergebnis verhältnismässig. Dies gilt ebenso für die Bevorzugung bestehender Standorte, die ebenfalls der Bündelung von Infrastrukturanlagen dient und vom Bundesgericht in BGE 138 II 173 nicht beanstandet wurde.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Dialogmodell gemäss der Vereinbarung der Beschwerdeführerinnen mit dem BUWD keine gleich geeignete mildere Alternative zum Kaskadenmodell darstellt. Das Anliegen der Stadt Sursee, Mobilfunkantennen vorrangig in den Industrie- und Gewerbezonen bzw. Arbeitszonen zu errichten, könnte damit nicht erreicht werden. Ein Alternativstandort in diesen Zonen könnte bei diesem Modell nur vorgeschlagen werden, wenn er innerhalb eines Radius von 200 m um den zunächst beabsichtigten Standort läge (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.5; vgl. Vereinbarung Standortevaluation und -koordination S. 4 Ziff. 4 Art. 2 Abs. 1, KG bf.Bel. 9).

6.5.3.

Auch die Bestimmung von Art. 8 Abs. 6 nBZR verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die Evaluation geeigneter Antennenstandorte werde unverhältnismässig erschwert, indem für einen Standort in den übrigen Bauzonen verlangt werde, dass ein solcher in den prioritären Zonen nicht möglich ist. Wie bereits ausgeführt, sind an einen solchen Negativbeweis gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine zu hohen Anforderungen zu stellen (vgl. vorstehende E. 3.4.3. und E. 5.4.). Unter diesen Umständen erscheint das Erfordernis eines solchen Nachweises als durchaus zumutbar.

Als unnötig bezeichnen die Beschwerdeführerinnen die gemäss Art. 8 Abs. 6 Sätze 2 und 3 nBZR verlangte Koordination mit bestehenden Antennenanlagen. Die Koordination sei bereits in ihrer Vereinbarung mit dem BUWD über Standortevaluation und -koordination geregelt und werde seit Jahren erfolgreich praktiziert. Wie bereits ausgeführt, bezieht sich die strittige Bestimmung auf die materielle Koordination mit bestehenden Anlagen. Sie geht somit über die genannte Vereinbarung aus, die sich auf eine formelle Koordination beschränkt. Sie geht ebenfalls über die allgemeine Bestimmung von § 43 PBV hinaus, welche eher programmatischen Gehalt aufweist (vgl. vorstehende E. 2.7.).

Somit erscheint auch die Bestimmung von Art. 8 Abs. 6 nBZR als für die Zielerreichung erforderlich, zumutbar und folglich auch als verhältnismässig.

6.5.4.

Die Beschwerdeführerinnen erachten auch Art. 8 Abs. 7 nBZR als unverhältnismässig. Diese Bestimmung ist indessen, wie bereits ausgeführt, nur auf reine Wohnzonen, nicht auch auf gemischte Zonen anwendbar. Es trifft ferner zu, dass das Bundesgericht das vorgesehene Kriterium der "Detailerschliessung" als nicht zulässig beurteilt hat (vgl. BGE 138 II 173 E. 5.3 f. und E. 8.3). Dieses Kriterium ist denn auch ersatzlos zu streichen oder allenfalls durch eine andere Formulierung zu ersetzen (vgl. vorstehende E. 5.5.).

6.5.5.

Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführerinnen auch Art. 8 Abs. 8 nBZR. Diese Bestimmung verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip, zumal das darin statuierte Verbot sich nicht auf visuell wahrnehmbare Anlagen beschränke.

Wie bereits ausgeführt (vgl. vorstehende E. 4.3.2.), trifft diese Kritik teilweise zu. In den 100-m-Perimetern um die Altstadtzone und die Vorzone zur Altstadt bzw. um Schutzobjekte ist das Verbot auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken. Bei visuell nicht als solche wahrnehmbaren Antennenanlagen bedarf es einer Abwägung im Einzelfall. Hingegen ist ein generelles Verbot von Antennenanlagen in der Altstadtzone und in der Vorzone zur Altstadt zulässig. Immerhin bleiben Ausnahmen nach Art. 5 BZR vorbehalten.

6.5.6.

Hieraus ist zu schliessen, dass die Planungszone – bei Anpassung einzelner Bestimmungen – nicht nur geeignet ist für die von der Stadt Sursee verfolgten Ziele, sondern auch erforderlich und zumutbar. Die Planungszone und der dadurch bewirkte Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen, namentlich die Wirtschaftsfreiheit, erweisen sich daher insgesamt als verhältnismässig.

6.6.

Insgesamt ergibt sich, dass die Planungszone zwar in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen eingreift, diese Einschränkung jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und – bei Anpassung einzelner Bestimmungen – auch verhältnismässig ist.

7.1.

Zusammenfassend ist die strittige Planungszone im Grundsatz zu schützen. Insofern als der Wortlaut ihrer Bestimmungen anzupassen ist, erweist sich die Beschwerde jedoch als teilweise begründet.

Im Einzelnen erscheint es nach den vorstehenden Erwägungen geboten, Art. 8 Abs. 5 Satz 1 und Art. 8 Abs. 6 Satz 1 nBZR auf visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen zu beschränken. Zudem ist Art. 8 Abs. 5 Satz 2 nBZR so anzupassen, dass die Antennenanlagen in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone gegenüber anderen Zonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen haben, es sei denn, dass ein Standort in der Industrie-, Gewerbe- oder Arbeitszone ausserhalb dieses 100-m-Bereichs nicht möglich ist. Weiter ist es angezeigt, in Art. 8 Abs. 7 nBZR den in Klammern stehenden Begriff der Detailerschliessung ersatzlos zu streichen oder allenfalls durch eine andere Formulierung zu ersetzen. Schliesslich erscheint es auch geboten, Art. 8 Abs. 8 nBZR durch entsprechende Ergänzungen dahingehend zu präzisieren, dass in den 100-m-Bereichen um die Altstadtzone und die Vorzone zur Altstadt bzw. um Schutzobjekte visuell als solche wahrnehmbare Antennenanlagen nicht zulässig sind, visuell nicht als solche wahrnehmbare Antennenanlagen jedoch im Einzelfall zugelassen werden können.

7.2.

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher teilweise gutzuheissen und die Sache zur Präzisierung der genannten Bestimmungen im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.

8. [Kosten]