Entscheid
A.
Mit Wahlurkunde vom 23. Mai 2014 wurde A von der Schulpflege Z (nachfolgend: Schulpflege) auf den 1. August 2014 bis zum 31. Juli 2015 als Primarschullehrerin gewählt. In der Wahlurkunde wurde festgehalten, dass sich die Besoldung nach der Besoldungsordnung für die Lehrpersonen und die Fachpersonen der schulischen Dienste (BOL; SRL Nr. 74) richte. Die Besoldung und das genaue Pensum würden jeweils mit Schreiben der Dienststelle Personal des Kantons Luzern (nachfolgend: Dienststelle Personal) mitgeteilt. Anfangs August 2014 reichte A der Dienststelle Personal die Ausbildungsbestätigung der Pädagogischen Hochschule Luzern (nachfolgend: PH Luzern) vom 5. Juli 2014 ein, gemäss welcher sie das Studium für das Lehrdiplom für die Primarstufe absolviert habe. Darin wurde vermerkt, dass für die Erteilung des gesamtschweizerisch anerkannten Lehrdiploms der Erwerb des Fremdsprachenzertifikats auf dem Niveau C1 des Europäischen Sprachenportfolios im Fach Englisch ausstehe. Mit Schreiben vom 4. August 2014 teilte die Dienststelle Personal (…) A das Pensum und die Besoldung für das Schuljahr 2014/2015 mit. Dem Schreiben ist zu entnehmen, dass A in die Lohnklasse 18 und darin in die Stufe 04 eingereiht worden war. In der Folge wurde A der Lohn gemäss Bestätigung vom 4. August 2014 monatlich ausgerichtet.
Mit Wahlurkunden vom 15. Juni 2015 sowie 20. Juni 2016 wurde A von der Schulpflege jeweils für ein weiteres Schuljahr als Primarschullehrerin gewählt. In den Beschlüssen wurde bezüglich Besoldung und Pensum wiederum auf die BOL sowie separate Schreiben der Dienststelle Personal verwiesen. In den Bestätigungen über das besoldete Pensum für die Schuljahre 2015/2016 sowie 2016/2017 der Dienststelle Personal (…) wurde A wiederum für ihre Tätigkeit als Lehrperson Primarschule in die Lohnklasse 18 (bis 31. Juli 2016 in der Stufe 04, ab 1. August 2016 in der Stufe 05) eingereiht und erhielt in der Folge den entsprechenden Lohn.
Nachdem A im September 2016 das Cambridge Certificate in Advanced English (Council of Europe Level C1) erlangt hatte, reichte sie der Dienststelle Personal im November 2016 ihr "Lehrdiplom für die Primarstufe" der PH Luzern von 16. November 2016 ein.
Mit Schreiben vom 6. Dezember 2016 teilte die Dienststelle Personal A mit, man habe festgestellt, dass sie seit ihrem Ersteintritt am 1. August 2014 in Y lohnmässig als ausgebildete Primarlehrperson eingereiht worden sei, obwohl sie erst am 16. November 2016 ihr Lehrdiplom für die Primarstufe erfolgreich absolviert habe, und sie daher in der Vergangenheit zu viel Lohn erhalten habe. Der zu viel ausbezahlte Lohn in der Zeitspanne vom 1. August 2014 bis zum 30. November 2016 werde daher vollständig von ihr zurückgefordert. Am 9. Januar 2017 unterbreitete die Schulleitung Z (nachfolgend: Schulleitung) A den Entwurf ihres Entscheids betreffend Rückerstattung des zu viel ausbezahlten Lohnes und räumte ihr im Sinn des rechtlichen Gehörs eine Frist zur Stellungnahme ein. Nachdem A am 23. Januar 2017 ihre Stellungnahme eingereicht hatte, erliess die Schulleitung am 15. März 2017 den Entscheid und verpflichtete sie, der Schule Z die für die Zeit vom 1. August 2014 bis 30. November 2016 aufgrund der nicht korrekten Einreihung zu viel ausbezahlte Besoldung in Höhe von netto Total Fr. 6'773.75 zurückzuerstatten. Die Rückzahlung werde auf zwölf Monatsraten à netto Fr. 564.45 aufgeteilt und direkt mit dem Lohn verrechnet. Die erste Verrechnung erfolge mit dem Lohn vom April 2017.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 28. März 2017 Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern (nachfolgend: Regierungsrat) und beantragte, der Entscheid der Schulleitung sei aufzuheben und die Vorinstanz sowie die Dienststelle Personal seien umgehend anzuweisen, auf die ab April 2017 vorgesehene Verrechnung der Lohnrückforderung mit dem aktuellen Lohn zu verzichten. Weiter sei die Vorinstanz zum Ersatz der Parteikosten zu verpflichten. Die Schulleitung schloss in ihrer Stellungnahme vom 2. Mai 2017 auf Abweisung der Beschwerde. (…) Mit Entscheid vom 9. November 2017 wies der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerde ab. Auf die Erhebung amtlicher Kosten wurde verzichtet. Eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen.
C.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 27. November 2017 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht und stellte die folgenden Anträge:
A. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Vollzug des angefochtenen Entscheids, v.a. Inkassomassnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin, zu unterlassen;
B. Auf die Erhebung von Kostenvorschuss und Verfahrenskosten sei zu verzichten;
C. Der vorinstanzliche Entscheid sei nichtig zu erklären bzw. zu kassieren;
D. Die von der Vorinstanz geltend gemachte Lohnrückforderung sei aufzuheben;
E. Die Verfahrenskosten seien der Vorinstanz aufzuerlegen;
F. Die Vorinstanz sei zum Ersatz der Parteikosten zu verpflichten.
In seiner Vernehmlassung vom 30. Januar 2018 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. (…).
Aus den Erwägungen:
1.1.
Das Kantonsgericht prüft von Amts wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind (§ 107 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]). Ein Sachentscheid setzt insbesondere die Zuständigkeit der angerufenen Behörde voraus (§ 107 Abs. 2 lit. a VRG).
Anfechtungsgegenstand bildet der Entscheid des Regierungsrats vom 9. November 2017, mit welchem die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdeführerin abgewiesen wurde. Streitig ist vorliegend die Frage, ob die Beschwerdeführerin einen Teil ihres Lohnes, welchen sie in der Zeitspanne zwischen ihrem Stellenantritt am 1. August 2014 und dem 30. November 2016 als Primarschullehrerin an der Schule Z verdient hat, aufgrund einer ursprünglich unrichtigen Lohneinreihung zurückzuerstatten hat oder nicht. Folglich gelangt das Gesetz über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis (PG; SRL Nr. 51) zur Anwendung, welches u.a. das Arbeitsverhältnis der Angestellten der öffentlichen Schulen des Kantons und der Gemeinden ordnet (§ 1 Abs. 1 lit. b PG).
Gemäss § 70 Abs. 2 PG sind "andere personalrechtliche Entscheide" – d.h. Entscheide, die weder die Beendigung noch die Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses gemäss Abs. 1 betreffen – mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat anzufechten. Nach der Rechtsprechung des Gerichts handelt es sich bei Lohneinreihungsverfügungen in Anwendung der besoldungsrechtlichen Bestimmungen bzw. ohne Änderung in der Funktion um "andere personalrechtliche Entscheide" (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 181 vom 14.10.2015 E. 1.2, Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 11 248 vom 14.2.2012 E. 3). Der Entscheid der Schulleitung betreffend Rückerstattung des wegen ursprünglich falscher Lohneinreihung zu viel erhaltenen Lohnes wurde daher richtigerweise zunächst beim Regierungsrat angefochten. Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats ist sodann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht anfechtbar (§ 70 Abs. 2 PG; vgl. auch § 148 lit. b VRG), womit dessen Zuständigkeit gegeben ist.
Das vorliegende Urteil ergeht als Einzelrichterentscheidung, da der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.-- nicht übersteigt (vgl. § 18a Abs. 2 lit. a des Gesetzes über die Organisation der Gerichte und Behörden in Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren [JusG; SRL Nr. 260]).
1.2.
(Es folgen Ausführungen zur Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten (vgl. § 107 Abs. 3 VRG e contrario).
1.3.
Wird das Kantonsgericht als zweite Rechtsmittelinstanz in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten angerufen, sind grundsätzlich die Normen über die beschränkte Überprüfung anwendbar (§§ 152-155 VRG). Danach können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (§ 152 lit. a VRG) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (§ 152 lit. b VRG), gerügt werden. Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend (§ 153 VRG). Die Parteien dürfen denn auch die im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge nicht ausdehnen oder inhaltlich ändern, und das Gericht darf über die zur Sache gestellten Anträge nicht hinausgehen (§§ 154 Abs. 1 und 155 VRG). Immerhin sind Noven zulässig. Die Parteien können neue Tatsachen und Beweismittel unterbreiten (§ 154 Abs. 2 VRG). Das Gericht prüft damit im Ergebnis den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amts wegen an (BGE 135 II 369 E. 3.3).
1.4.
(...)
2.1.
Die Beschwerdeführerin beantragt, die Vorinstanz sei anzuweisen, den Vollzug des angefochtenen Entscheids, v.a. Inkassomassnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin, zu unterlassen.
2.2.
Verwaltungsbeschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde haben in der Regel aufschiebende Wirkung (vgl. § 131 Abs. 1 VRG). In einem Entscheid, der keine Geldleistung betrifft, kann die Vorinstanz die aufschiebende Wirkung einer Verwaltungsbeschwerde oder einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliessen (§ 131 Abs. 2 VRG). Die Rechtsmittelinstanz kann von Amts wegen oder auf Gesuch einer Partei die aufschiebende Wirkung wiederherstellen oder sie aufheben (§ 131 Abs. 3 VRG).
2.3.
Streitig ist vorliegend eine Geldleistung, nämlich die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, Fr. 6'773.75 an die Schule Z zurückzuerstatten. Zwar wurde im Entscheid der Schulleitung festgehalten, die Rückzahlung werde auf zwölf Monatsraten aufgeteilt, direkt mit dem Lohn verrechnet und die erste Verrechnung erfolge mit dem Lohn vom April 2017. Die aufschiebende Wirkung einer allfälligen Beschwerde wurde aber weder mit diesem Entscheid noch mit dem Entscheid des Regierungsrats entzogen. Dies wäre – da es sich vorliegend um eine Geldleistung handelt – wie erwähnt gesetzlich auch gar nicht zulässig gewesen. In diesem Sinn wurde im Entscheid des Regierungsrats vielmehr festgehalten, dass die Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung habe. Auch wurde der Beschwerdeführerin bereits mit Schreiben der Instruktionsbehörde des Regierungsrats vom 31. März 2017 mitgeteilt, dass die Schulleitung mit der Aufforderung zur Vernehmlassung explizit auf die aufschiebende Wirkung der Beschwerde hingewiesen worden sei und auch die Dienststelle Personal intern darauf aufmerksam gemacht worden sei, dass vorderhand keine Verrechnung der Forderung mit der Lohnzahlung erfolgen dürfe.
Zusammenfassend wurde somit die aufschiebende Wirkung weder von der Schulleitung noch vom Regierungsrat entzogen, was von Gesetzes wegen auch gar nicht zulässig wäre. Sämtliche involvierten Behörden sind darüber in Kenntnis, dass vorderhand keine Verrechnung der strittigen Forderung mit Lohnansprüchen erfolgen darf. Nach dem Gesagten erweist sich der Antrag der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei anzuweisen, den Vollzug des angefochtenen Entscheids, v.a. Inkassomassnahmen ihr gegenüber zu unterlassen, somit als obsolet.
3.1.
Die Beschwerdeführerin beantragt im Weiteren, der vorinstanzliche Entscheid sei nichtig zu erklären bzw. zu kassieren. Sie begründet diesen Antrag im Wesentlichen damit, dass nicht die Schulleitung, sondern die kantonale Finanzdirektion (Finanzdepartement des Kantons Luzern, nachfolgend: Finanzdepartement) die Lohnklassen-Einreihung vorgenommen habe. De facto sei es auch das Finanzdepartement gewesen, welches die Lohnrückforderung gegenüber der Beschwerdeführerin verfügt habe. Die Schulleitung habe nur "nachvollzogen", was ihr das – ihr in Lohnfragen vorgesetzte und diesbezüglich juristisch versierte – Finanzdepartement vorgegeben habe. Es bestünden daher Zweifel an der Unabhängigkeit der Schulleitung sowie der Zuständigkeit des Regierungsrats. Der Regierungsrat hätte seine Nichtzuständigkeit feststellen müssen und hätte die Angelegenheit zuständigkeitshalber an das Kantonsgericht überweisen müssen. Sofern er sich als für den Beschwerdeentscheid zuständig hätte betrachten dürfen, hätte er ein anderes bzw. neutrales Departement mit der Instruktion beauftragen müssen. Das in der Angelegenheit vorbefasste Finanzdepartement hätte in den Ausstand treten müssen und hätte weder als Instruktionsbehörde amtieren noch beim Beschwerdeentscheid des Regierungsrats mitwirken dürfen. Die fehlende Zuständigkeit des Regierungsrats und die Verletzung von Ausstandspflichten führe je zur Nichtigkeit des mängelbehafteten Regierungsratsentscheids und zu dessen Kassation.
3.2.
Bei den Rechtsfolgen eines fehlerhaften Verwaltungsaktes wird zwischen Anfechtbarkeit und Nichtigkeit unterschieden. In der Regel bewirken fehlerhafte Verwaltungsakte deren Anfechtbarkeit. Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensmängel in Betracht (BGE 139 II 243 E. 11.2; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 60 vom 26.2.2016 E. 5.4.5).
3.3.
3.3.1.
Die Zuständigkeit des Regierungsrats zur Behandlung der gegen den Entscheid der Schulleitung eingereichten Beschwerde ergibt sich aus dem Gesetz, konkret § 70 Abs. 2 PG (vgl. dazu E. 1.1 hiervor), womit sich weitere Ausführungen zu diesem Punkt erübrigen.
3.3.2.
Gemäss § 66 lit. d PG ist sodann die Schulleitung (in den früheren Versionen gültig bis zum 31.7.2016: die Schulpflege) zuständig für die Wahl sowie für die Beendigung und die Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses der Lehrpersonen an den öffentlichen Schulen der Gemeinden. Die gemäss § 66 PG zuständige Behörde ist auch für die übrigen personalrechtlichen Entscheide zuständig (§ 67 Abs. 1 PG). Entscheide über die Lohnklassen-Einreihung sind zur Gewährleistung einer einheitlichen Einreihungs- und Einstufungspraxis von der zuständigen Behörde in Zusammenarbeit mit der Dienststelle Personal zu treffen (§ 6 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 der Besoldungsverordnung für die Lehrpersonen und die Fachpersonen der schulischen Dienste [BVOL; SRL Nr. 75]).
Im Einklang mit diesen gesetzlichen Bestimmungen erfolgte die Wahl der Beschwerdeführerin als Primarschullehrerin jeweils durch die Schulpflege. In den Wahlurkunden wurde sodann auch bereits indirekt die Besoldung festgelegt, indem jeweils festgehalten wurde, dass sich diese nach der BOL richte und die genaue Besoldung sowie das genaue Pensum mit separatem Schreiben von der Dienststelle Personal mitgeteilt würden. Die Bestätigungen über das besoldete Pensum der Dienststelle Personal (…) haben ihre Rechtsgrundlage somit in den Wahlurkunden der Schulpflege und in der gesetzlichen Vorgabe an diese bzw. die Schulleitung, Einreihungs- und Einstufungsentscheide in Zusammenarbeit mit der Dienststelle Personal zu treffen (vgl. § 6 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 BVOL). Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, dass auch der Entscheid der Schulleitung vom 15. März 2017 über die Rückforderung des zu viel ausbezahlten Lohnes von dieser in Zusammenarbeit mit der Dienststelle Personal gefällt wurde, geht es dabei doch eben gerade auch um die Frage der Lohneinreihung. Nach dem Gesagten erfolgten sowohl die Lohneinreihung als auch die Rückforderung eines Teils des Lohnes entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht durch das Finanzdepartement, sondern durch die Schulpflege bzw. Schulleitung selbst, als die für diese Entscheide zuständige Behörde. Dabei wurde sie von der Dienststelle Personal unterstützt, was im Einklang mit der kantonalen Gesetzgebung steht. Aus der im Recht liegenden Aktennotiz der zuständigen Mitarbeiterin der Dienststelle Personal geht klar hervor, dass seitens der Dienststelle Personal eine Rückforderung empfohlen wurde, die definitive Entscheidung aber bei der zuständigen Behörde bzw. der Schulleitung liege.
Die Mitwirkung der Dienststelle Personal im soeben beschriebenen Sinn entspricht dem gesetzlich vorgesehenen Prozess. Dass der Regierungsrat den Entscheid vom Finanzdepartement, als dem sachlich zuständigen Departement, instruieren liess, ist daher nicht zu beanstanden (vgl. § 21 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Organisation, die Führung und die Kontrolle der kantonalen Verwaltung [OV; SRL Nr. 36]; § 39 Abs. 1 VRG). Es sind keine besonderen Gründe ersichtlich, welche die Bestimmung einer anderen Instruktionsinstanz nötig gemacht hätten.
3.4.
Vor diesem Hintergrund sind die dargestellten Nichtigkeitsgründe nicht gegeben, weshalb dem Antrag der Beschwerdeführerin, der vorinstanzliche Entscheid sei nichtig zu erklären bzw. zu kassieren, nicht gefolgt werden kann.
4.1.
Gemäss der BOL bestehen für Lehrpersonen und Fachpersonen der schulischen Dienste 35 Lohnklassen, die in vier Funktionsgruppen unterteilt werden. Lehrpersonen auf der Stufe "obligatorische Schulzeit" gehören zur Funktionsgruppe D und werden in die Lohnklassen 8 - 24 eingereiht (§ 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 BOL). Die Lehrperson wird in die Lohnklasse eingereiht, die ihrer beruflichen Tätigkeit bzw. der Funktionsumschreibung entspricht (§ 5 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 BVOL). Gemäss Anhang 1 zur BVOL ist für Lehrpersonen der Primarschule die Lohnklasse 18 vorgesehen. In fachlicher Hinsicht wird dafür das Lehrdiplom für die Primarschule oder Lehrdiplom für die Primarstufe (1.-6. Klasse) oder Lehrdiplom für den Kindergarten und die Unterstufe der Primarschule (Einsatz an der 1. und 2. Klasse) oder das Lehrdiplom für den Fachbereich (Einsatz im Fachbereich) vorausgesetzt. Lehrpersonen, die bezüglich der Anforderungen an die Fachkompetenz nicht über das entsprechende Lehrdiplom oder die entsprechende Fachausbildung verfügen, werden im Ausmass der Abweichung eine bis drei Lohnklassen unterhalb der Lohnklasse gemäss Funktionsumschreibung eingereiht (§ 6 Abs. 1 BVOL). Für Studierende, welche die Ausbildung an der PH Luzern mit Erfolg absolviert haben, jedoch noch über kein externes Fremdsprachenzertifikat auf Niveau C1 verfügen, haben die Dienststelle Volksschulbildung des Kantons Luzern (vormals Amt für Volksschulbildung des Kantons Luzern, nachfolgend Dienststelle Volksschulbildung) sowie die PH Luzern (vormals PHZ Luzern) mit Informationsschreiben vom 12. Dezember 2005 an die Schulleitungen und Schulpflegen des Kantons Luzern als Vorgehensweise gemeinsam festgelegt, dass diese Absolventen ihre Arbeit als Primarlehrpersonen nach der Ausbildung aufnehmen können, jedoch bis zum Zeitpunkt, zu dem sie das Fremdsprachenzertifikat einreichen können, für das ganze Pensum in eine tiefere Lohnklasse eingereiht werden. Innerhalb der Lohnklasse wird die Lehrperson in eine Lohnstufe eingestuft. Dabei werden die berufliche Qualifikation und die Erfahrung der Lehrperson berücksichtigt. Der interne Quervergleich sowie die Lage auf dem Arbeitsmarkt können ergänzend berücksichtigt werden (§ 6 Abs. 2 BVOL). Fällt der Grund für die tiefere Einreihung gemäss § 6 Abs. 1 BVOL weg, können betroffene Lehrpersonen eine Neueinreihung beantragen. Sobald die notwendigen Unterlagen für die Beurteilung eingereicht sind, wird die Neueinreihung geprüft und bei Gutheissung des Antrags auf Beginn des folgenden Kalendermonats vorgenommen (§ 6 Abs. 4 BVOL).
4.2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass ihre Einreihung in die Lohnklasse 18 bei Stellenantritt per 1. August 2014 richtig gewesen sei. Aus der Ausbildungsbestätigung der PH Luzern vom 5. Juli 2014 ergibt sich jedoch, dass sie zu diesem Zeitpunkt noch nicht im Besitz des gesamtschweizerisch anerkannten Lehrdiploms war, da für dessen Erteilung noch der Erwerb des Fremdsprachenzertifikats auf dem Niveau C1 des Europäischen Sprachenportfolios im Fach Englisch ausstehend war. Sie verfügte zum Zeitpunkt ihres Stellenantritts somit unbestrittenermassen noch nicht über das Lehrdiplom für die Primarstufe, welches gemäss Anhang 1 der BVOL hinsichtlich der notwendigen Fachkompetenz einer Primarschullehrperson Voraussetzung für die Einreihung in die Lohnklasse 18 bildet. In Anwendung von § 6 Abs. 1 BVOL und der von der Dienststelle Volksschulbildung sowie der PH Luzern für genau diesen Fall vorgesehenen Vorgehensweise, hätte die Beschwerdeführerin somit aufgrund des fehlenden Lehrdiploms bei Stellenantritt in die Lohnklasse 17 eingereiht werden müssen und hätte erst mit der Nachreichung des Lehrdiploms im November 2016 eine Neueinreihung in die Lohnklasse 18 per Dezember 2016 beantragen können.
Die Lohneinreihung der Beschwerdeführerin als Primarschullehrerin in die Lohnklasse 18 per Stellenantritt durch die Schulpflege, wie in den Pensenbestätigungen vom 4. August 2014, 11. Juni 2015, 22. Januar 2016, 29. März 2016 und 22. Juli 2016 gestützt auf die jeweiligen Wahlurkunden ausgewiesen, war somit nicht korrekt. Erst mit der Einreichung des Lehrdiploms im November 2016 wurde sie für die Zukunft korrekt. Es handelt sich bei der falschen Lohneinreihung somit um eine ursprünglich fehlerhafte Dauerverfügung bzw. ursprünglich fehlerhafte Verfügungen.
4.3.
Daran vermögen auch die Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Aus dem Gesetz ergibt sich klar, dass sie wegen des fehlenden Lehrdiploms bis November 2016 höchstens in die Lohnklasse 17 hätte eingereiht werden dürfen. Daran ändern ihre Hinweise auf ihre weiteren Ausbildungen, ihre pädagogisch-didaktischen Berufserfahrungen, ihr Pflichtenheft an der Schule, ihr Alter usw. nichts. Diese Kriterien können innerhalb der Lohnklasse bei der Festlegung der Lohnstufe von Bedeutung sein (vgl. § 6 Abs. 2 BVOL). Die Lohnstufe bildet vorliegend jedoch nicht Streitgegenstand. Inwiefern der Regierungsrat bei dieser klaren Sach- und Rechtslage den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig und unvollständig festgestellt haben sollte, ist nicht ersichtlich.
5.1.
Mit dem Nachreichen des Lehrdiploms durch die Beschwerdeführerin wurde durch die Schulleitung bzw. die Dienststelle Personal festgestellt, dass die Beschwerdeführerin ab Beginn ihrer Anstellung bis November 2016 in die falsche Lohnklasse, nämlich in die Lohnklasse 18 anstatt in die Lohnklasse 17, eingereiht worden war. Mit Einreichen des Diploms wurde diese ursprüngliche Fehlerhaftigkeit aufgehoben. Ab Dezember 2016 befand sich die Beschwerdeführerin somit korrekterweise in der Lohnklasse 18. Streitig ist nun die Frage, ob die Schulleitung die Lohndifferenz, welche sich aus der falschen Einreihung in die Lohnklasse 18 anstelle der Lohnklasse 17 für die Zeitspanne vom 1. August 2014 bis zum 30. November 2016 ergibt (konkret nach der [unbestrittenen] Berechnung der Schulleitung Fr. 6'773.75), von der Beschwerdeführerin zurückverlangen darf oder nicht. Es stellt sich mit anderen Worten die Frage, ob die Schulleitung zum Nachteil der Beschwerdeführerin in dem Sinn rückwirkend auf ihre ursprüngliche Lohneinreihung zurückkommen darf, dass ihr ein Lohnrückforderungsanspruch gegenüber der Beschwerdeführerin zusteht.
5.2.
Die Vorinstanz schützt den Rückforderungsanspruch der Schulleitung und stützt sich dabei auf § 116 VRG. Sie führt in ihrem Entscheid insbesondere aus, dass vorliegend ein grosses Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts bestehen würde, insbesondere auch vor dem Hintergrund der Gleichbehandlung. Die Beschwerdeführerin hätte sodann die Fehlerhaftigkeit der Verfügung erkennen können. Doch selbst wenn sie in ihrem Vertrauen auf die Richtigkeit der Pensenbestätigung zu schützen wäre, so würde es vorliegend an einer relevanten Disposition, als weitere Voraussetzung für die Berufung auf den Vertrauensschutz, fehlen. Die Voraussetzungen für die implizite Wiedererwägung der Pensenbestätigungen, wie von der Schulleitung vorgenommen, seien somit erfüllt. Aufgrund der fehlerhaften Pensenbestätigungen sei der Beschwerdeführerin in Höhe der Differenz zwischen der Besoldung, basierend auf der falschen Einreihung (Lohnklasse 18), und der Besoldung, basierend auf der korrekten Einreihung (Lohnklasse 17), eine zu hohe Besoldung ausbezahlt worden. Diese Differenz könne gestützt auf den im öffentlichen Recht geltenden Rückerstattungsanspruch, welcher sich unmittelbar aus dem Legalitätsprinzip begründen lasse, zurückgefordert werden. Der Rückforderungsanspruch der Schulleitung, welcher in seiner Zusammensetzung nicht bestritten werde, bestehe daher in der Höhe von Fr. 6'773.75.
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, dass sie weder beim Anstellungs- und Lohnentscheid noch später im Verlauf ihres Arbeitsverhältnisses je Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit ihres Lohnes gehabt habe. Sie habe sich jederzeit gutgläubig auf die Korrektheit ihres Lohnes verlassen dürfen. Sie habe die ihr bei der Anstellung und Lohnklassen-Einreihung obliegenden Pflichten in keiner Weise verletzt und habe jederzeit konstruktiv mitgewirkt. Es sei nicht zu erkennen, was sie hätte abklären und melden müssen. Sowohl die Schulleitung als auch das Finanzdepartement seien vor dem Entscheid zur Lohnklasse über alle für die Lohnklassen-Einreihung relevanten Fakten im Bild gewesen. Eine nachträgliche Änderung der Lohnklasse – insbesondere eine rückwirkende – würde am Gebot der Verhältnismässigkeit sowie am Grundsatz des Vertrauensschutzes scheitern. Die Vorinstanzen würden der Beschwerdeführerin unverhältnismässig hohe Mitwirkungs- und Sorgfaltspflichten auferlegen. Nicht die Beschwerdeführerin hätte den angeblichen Irrtum entdecken und handeln müssen. Diese Pflicht habe vielmehr der Arbeitgeberin, d.h. der Schulleitung und dem Finanzdepartement oblegen. Beide Stellen hätten in dieser Beziehung versagt. Dass diese nun sie für die Folgen ihres angeblichen Irrtums belangen wollen, sei unangemessen und willkürlich. Im Übrigen habe sie den Lohn, der nur unwesentlich höher gewesen sei, als der Betrag, den sie bei Einreihung in die Lohnklasse 17 erhalten hätte, in guten Treuen verbraucht. Erfahrungsgemäss gebe u.a. die Lohnhöhe den Ausschlag für die Grösse der finanziellen Investitionen. Sie habe ihren Lebensstandard v.a. nach der Höhe ihres gutgläubig erworbenen Lohnes orientiert. Sie müsse keine ausserordentlichen Ausgaben belegen, die sie wegen des erhaltenen Lohnes getätigt hätte. Die Lohndifferenz sei vorliegend zu klein, um daraus ableiten zu können, sie müsse wegen der Differenz nicht rückgängig machbare Investitionen getätigt haben. Die Voraussetzungen für die Wiedererwägung seien nicht erfüllt. Ein tieferer Lohn als der vereinbarte bzw. als der mehrfach durch Verfügung bestätigte Lohn wäre nur "pro futuro" und nur durch Abschluss einer neuen Lohnvereinbarung oder durch Änderungsverfügung zulässig.
5.3.
5.3.1.
Nach § 116 Abs. 1 VRG kann die Verwaltungsbehörde aus wichtigen Gründen ihre Entscheide ausserhalb eines Revisionsverfahrens von Amts wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, soweit nicht besondere Vorschriften, der Grundsatz von Treu und Glauben oder andere allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze dies ausschliessen oder einschränken.
Bei der Frage, ob die Behörde auf eine Verfügung zurückkommen bzw. diese widerrufen kann, ist für jeden Einzelfall eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz andererseits. Das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts spricht für die Möglichkeit des Widerrufs einer fehlerhaften Verfügung; die Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz, die beide auch den Interessen der Betroffenen dienen, sprechen gegen den Widerruf (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 1216, 1227 und 1233). Auf Vertrauensschutz kann sich nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage, z.B. der Verfügung, Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen. Wer die Fehlerhaftigkeit kennt, kann nicht in guten Treuen davon ausgehen, dass die durch den Staat erweckten Erwartungen erfüllt werden. Ein berechtigtes Vertrauen ist auch denjenigen abzusprechen, welche die Mangelhaftigkeit der Vertrauensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätten erkennen müssen. Dabei ist auf die individuellen Fähigkeiten und Kenntnisse der sich auf Vertrauensschutz berufenden Personen abzustellen. Eigentliche Nachforschungen über die Richtigkeit behördlichen Handelns werden von den Privaten aber nicht erwartet, sondern sie dürfen sich grundsätzlich darauf verlassen. Anlass zur Überprüfung, etwa durch eine Rückfrage bei der Behörde, besteht einzig dort, wo die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage leicht erkennbar ist, z.B. bei Unklarheiten oder bei offensichtlicher Unvernünftigkeit einer Verfügung (zum Ganzen: Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 654 ff.; vgl. zum Ganzen auch BGE 137 I 69 E. 2.3 ff.; vgl. auch Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt am Main 1983, S. 182). Der Widerruf ist ein Spezialfall des Vertrauensschutzes. Grundlage des Vertrauens ist die Verfügung, also eine qualifizierte Vertrauensgrundlage. Dies hat zur Folge, dass der Private nicht zwingend Dispositionen getroffen haben muss, um sich gegen den Widerruf einer begünstigenden Verfügung zur Wehr zu setzen; der Schutz der Verfügung besitzt gewissermassen einen "Selbstwert". Dispositionen des Privaten haben aber einen (erheblichen) Einfluss auf die Interessenabwägung zu seinen Gunsten (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 661 f. und N 1228). Die Vertrauensbetätigung spielt daher, auch wenn sie keine unerlässliche Voraussetzung des Vertrauensschutzes bildet, in der Praxis eine ausschlaggebende Rolle. Sobald nämlich erhebliche öffentliche Interessen die Aufhebung des Verwaltungsakts gebieten, unterliegt ihnen das private Interesse, wenn es nicht in die Tat umgesetzt wurde (Weber-Dürler, a.a.O., S. 183). Bei der Frage des Widerrufs einer Verfügung existieren neben den Konstellationen, in denen typischerweise die Vertrauensschutzinteressen überwiegen, auch Konstellationen, in denen typischerweise die Gesetzmässigkeitsinteressen überwiegen. Dazu zählt der Fall, dass auf die Verfügung durch unrichtige oder unvollständige Angaben eingewirkt wurde, der Fall, dass besonders gewichtige öffentliche Interessen vorliegen sowie der Fall, dass der rechtswidrige Zustand lange fortdauern würde (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N 56 ff.).
5.3.2.
Spricht ein überwiegendes Interesse gegen den Bestand der Verfügung, so stellt sich die Frage, ob die Änderung einer Verfügung "ex tunc" oder "ex nunc" wirkt, d.h., ob die bis zum Zeitpunkt der Rechtskraft der Änderung eingetretenen Folgen der Verfügung (z.B. Bezug einer zu hohen Besoldung eines Staatsangestellten, zu Unrecht ausgerichtete Sozialhilfe) bestehen bleiben oder rückgängig gemacht werden sollen. Diesbezüglich besteht in Lehre und Praxis keine einheitliche Auffassung (vgl. BGE 110 V 291 E. 3c). Die Frage lässt sich denn auch nicht in allgemeiner Weise beantworten, entscheidend ist die konkrete Konstellation (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 62; vgl. auch BGE 129 V 211 E. 3.2.3). So kommt es auf die Art des Fehlers an, der zur Änderung der Verfügung Anlass gibt, und darauf, wer ihn verursacht hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1282). Ist die Verfügung ursprünglich fehlerhaft, so wird die Änderung nicht zwingend "ex tunc" wirksam; es sind auch fallweise Abweichungen denkbar (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1283 mit Hinweis auf BGE 110 V 291 E. 3c, wonach ein gesetzlich vorgesehener Widerruf mit Wirkung "ex nunc" jedenfalls nicht bundesrechtswidrig ist). Eine Wirkung "ex nunc" kann namentlich dann angezeigt sein, wenn die Fehlerhaftigkeit nicht durch die Verfügungsadressaten, sondern durch die Behörden zu verantworten ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1283). Mit welcher zeitlichen Wirkung zu widerrufen ist, beurteilt sich letztlich nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Müller, Die Entschädigungspflicht beim Widerruf von Verfügungen, Bern/Frankfurt am Main/New York 1984, S. 74 f.). Bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung stellt die zeitlich abgestufte Aufhebung (insbesondere die Aufhebung "ex nunc" oder "ex tempore futuro") einen gangbaren Ausweg dar, um dem Bürger eine Benachteiligung zu ersparen (Weber-Dürler, a.a.O., S. 190).
Für den (zur vorliegenden Situation umgekehrten) Fall, dass eine im öffentlichen Dienst angestellte Person wegen ungleicher Besoldung rückwirkend Lohn nachfordert, hat das Bundesgericht festgehalten, dass bei ungleichen Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch bedingt diskriminierend sind, als Schranke lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gilt, welches nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Korrektur der rechtsungleichen Besoldung auf geeignete Weise und innert angemessener Frist verschafft. Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich somit kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung, wie dies für den Bereich der Lohngleichheitsgarantie für Mann und Frau der Fall ist; von Verfassungs wegen kann lediglich verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Es ist nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt worden ist. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können, erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruchs zu gewähren (BGE 131 I 105 E. 3.6 f., bestätigt in BGer-Urteil 8C_558/2014 vom 13.3.2015 E. 5.4.2 f.; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 181 vom 14.10.2015 E. 6.2 f.).
Die Rückerstattung des zu viel erhaltenen Lohnes setzt notwendigerweise voraus, dass die Lohneinreihungsverfügungen der damals zuständigen Schulpflege rückwirkend ("ex tunc") geändert werden (vgl. BGE 142 V 259 E. 3.2.1). Die Rückerstattung gilt nicht in jedem konkreten Einzelfall als die gerechte Rechtsfolge gesetzwidriger Vermögensverschiebungen. Es existieren zahlreiche verwaltungsrechtliche Prinzipien, die dem Rückerstattungsgrundsatz widersprechen können, z.B. die Prinzipien der Verjährung und der Rechtskraft oder das Prinzip von Treu und Glauben. Erst die Wertung der bisweilen inkompatiblen Prinzipien erlaubt, gerechte Rückerstattungsnormen zu schaffen. Dies ist primär die Aufgabe des Gesetzgebers und, wo er sie nicht erfüllt hat, der Rechtsprechung (Müller, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des öffentlichen Rechts, Basel/Stuttgart 1978, S. 45).
5.4.
Zunächst ist die Frage zu klären, ob die Schulleitung ihre Lohneinreihungsverfügungen in Wiedererwägung ziehen durfte oder ob der Grundsatz von Treu und Glauben bzw. der Vertrauensschutz einem solchen Zurückkommen auf die Verfügungen entgegen steht.
5.4.1.
Die Beschwerdeführerin hatte von den Pensenbestätigungen, welchen die Lohnklasse 18 zu entnehmen war, zweifellos Kenntnis, dienten diese doch gerade dazu, sie schriftlich über ihr Pensum und ihren Jahreslohn im kommenden Schuljahr zu informieren. Die schriftlichen Pensenbestätigungen waren denn auch an sie adressiert. Sodann bestehen keinerlei Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin die Fehlerhaftigkeit der Verfügungen absichtlich bzw. bösgläubig herbeigeführt oder diese gekannt hätte. Dies wird auch von der Vorinstanz nicht geltend gemacht. Den Akten lässt sich vielmehr entnehmen, dass die Beschwerdeführerin ihren Mitwirkungspflichten im Anstellungsprozess nachgekommen ist, hat sie der Dienststelle Personal doch insbesondere die Ausbildungsbestätigung vom 5. Juli 2014 der PH Luzern über das Studium für das Lehrdiplom für die Primarstufe eingereicht, aus welchem klar hervorgeht, dass für die Erteilung des gesamtschweizerisch anerkannten Lehrdiploms noch der Erwerb des Fremdsprachenzertifikats auf dem Niveau C1 des Europäischen Sprachenportfolios im Fach Englisch ausstehe. Auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im November 2016 aus eigenem Antrieb ihr im gleichen Monat erlangtes Lehrdiplom der Dienststelle Personal nachreichte, zeigt ihre Gutgläubigkeit. Die Vorinstanz vertritt jedoch die Ansicht, die Beschwerdeführerin hätte die Fehlerhaftigkeit der Verfügung erkennen müssen. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz selbst festgehalten hat, müssen Private keine eigentlichen Nachforschungen über die Richtigkeit behördlichen Handelns anstellen, sondern dürfen sich grundsätzlich darauf verlassen. Die Lohneinreihungsverfügungen als solche waren klar, nicht offensichtlich unvernünftig und gaben zu keinerlei Rückfragen bei der Behörde Anlass. Die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage war somit nicht leicht erkennbar. Daran ändert nichts, dass sich die richtige Lohnklasse aus § 6 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 BVOL ergibt und diese wie auch die Richtlinien zur Besoldung öffentlich zugänglich und einsehbar sind. Die Beschwerdeführerin durfte auf die Richtigkeit ihrer Lohneinreihung vertrauen und hatte keinen Anlass, diese auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen. Dabei spielt auch keine Rolle, dass es sich bei ihr um eine Absolventin der PH Luzern handelte, welche jedoch noch nicht über das Lehrdiplom verfügte. Die Beschwerdeführerin wusste wohl, dass sie nach Abschluss ihrer Ausbildung, aber noch vor Erlangen des Lehrdiploms als Primarschullehrerin arbeiten durfte, ansonsten sie sich nicht auf die Stelle beworben hätte. Daraus ergibt sich aber nicht, dass sie sich über alle für ihre Situation geltenden Anstellungsbedingungen hätte informieren bzw. die Verfügung in diesem Sinn bzw. insbesondere bezüglich der ihr zugewiesenen Lohnklasse auf ihre Gesetzmässigkeit hin hätte überprüfen müssen. Entgegen der Vorbringen der Vorinstanz durfte sich die Beschwerdeführerin auf die Richtigkeit der Pensenbestätigung verlassen.
5.4.2.
Die Vorinstanz macht weiter geltend, es würde vorliegend an einer Disposition, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden kann – als weitere Voraussetzung für die Berufung auf den Vertrauensschutz – fehlen. Der blosse Verbrauch von Geldmitteln stelle nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Vertrauensschutz keine relevante Disposition dar. Die an die Pensionskasse und die Steuerbehörde zu viel bezahlten Beträge könnten ohne grossen Aufwand rückgängig gemacht werden.
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, sie habe den Lohn, der nur unwesentlich höher gewesen sei als der Betrag, den sie bei Einreihung in die Lohnklasse 17 erhalten hätte, in guten Treuen verbraucht. Sie habe ihren Lebensstandard v.a. nach der Höhe ihres gutgläubig erworbenen Lohnes orientiert. Aufgrund der geringen monatlichen Lohndifferenz könne vorliegend nicht gefordert werden, sie hätte mit der Differenz nicht rückgängig machbare Investitionen getätigt haben müssen.
Auch wenn das Bundesgericht in BGE 142 V 259 E. 3.2.2 festgehalten hat, dass der blosse Verbrauch von Geldmitteln nach bisheriger Rechtsprechung zum Vertrauensschutz keine relevante Disposition darstelle, so ist doch auch zu beachten, dass – wie von der Beschwerdeführerin vorliegend geltend gemacht – Löhne sehr oft nicht zur Anlegung von Ersparnissen verwendet werden, sondern dass sich die täglichen Aufwendungen direkt nach der Höhe des monatlichen Nettolohnes ausrichten (vgl. Urteil des Gewerblichen Schiedsgerichts Basel-Stadt vom 13.6.1984, in: JAR Jahrbuch des Schweizerischen Arbeitsrechts 1985, S. 135). Auch ist davon auszugehen, dass sich diese monatlichen Aufwendungen aufgrund der geringen Lohndifferenz nicht mehr belegen lassen. Fraglich ist sodann, ob die Rückabwicklung mit der Pensionskasse und der Steuerbehörde tatsächlich – wie von der Vorinstanz dargelegt – ohne grossen Aufwand erfolgen kann und kein Risiko für allfällig negative Entscheide dieser Behörden besteht. Die Beschwerdeführerin sollte in jedem Fall nicht schlechter gestellt werden, als sie stände, wenn sie den zu viel ausbezahlten Lohn nicht erhalten hätte.
Die Frage, ob relevante Dispositionen im Sinn des Vertrauensschutzes getätigt wurden oder nicht, kann jedoch letztlich offen bleiben. Wie die nachstehenden Ausführungen zeigen werden, wäre vorliegend – auch ohne Vertrauensbetätigung – eine Interessenabwägung zu Gunsten des Vertrauensschutzes vorzunehmen.
5.4.3.
Wie erwähnt ist in Bezug auf die Frage, ob der Entscheid der Schulpflege über die Lohneinreihung in Wiedererwägung gezogen werden kann, eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz andererseits vorzunehmen.
Die Vorinstanz schreibt dem öffentlichen Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts grosses Gewicht zu. Das Gemeinwesen habe gerade im Bereich der Lohnzahlungen ein grosses Interesse an der fehlerfreien Durchsetzung der personalrechtlichen Grundlagen. Bei den Lehrpersonen komme dem öffentlichen Interesse, dass allen der richtige und den Grundsatz der Gleichbehandlung beachtende Lohn ausbezahlt wird, besonders grosse Bedeutung zu. Dies zeige sich auch in § 6 Abs. 8 BVOL, welcher für die dort erwähnten Entscheide zur Gewährleistung einer einheitlichen Einreihungs- und Einstufungspraxis die Zusammenarbeit der zuständigen Behörde mit der Dienststelle Personal vorsehe. Insbesondere in Bezug auf Lehrpersonen mit der gleichen Ausgangslage (vorliegende Ausbildungsbestätigung ohne gültiges Lehrdiplom) habe die Schule ein berechtigtes grosses Interesse, die gleiche Besoldung zu leisten.
Dem Vorbringen, dass dem öffentlichen Interesse an einer richtigen und den Grundsatz der Gleichbehandlung beachtenden Besoldung im öffentlichen Dienstverhältnis grosses Gewicht zukommt, ist im Grundsatz zuzustimmen. Jedoch ist bei der Interessenabwägung der konkrete Einzelfall zu würdigen. Beim Lohn handelt es sich um einen essentiellen Bestandteil des Arbeitsverhältnisses, auf welchen sich der Arbeitnehmer grundsätzlich verlassen können muss. Die anstellende Behörde war für die Lohneinreihung zuständig und verantwortlich. Die Beschwerdeführerin ist ihren Mitwirkungspflichten in Zusammenhang mit ihrer Lohneinreihung vollumfänglich nachgekommen, weshalb die falsche Lohneinreihung unbestrittenermassen von der einstellenden Behörde zu verantworten ist. Dabei ist nach der Aktenlage davon auszugehen, dass die Schulpflege bzw. die Dienststelle Personal bei der Ersteinreihung aufgrund eines selbst verschuldeten Irrtums davon ausging, dass die Beschwerdeführerin bereits zu diesem Zeitpunkt über das Primarlehrdiplom verfügte. Sodann ist zu beachten, dass es vorliegend um die "Falscheinreihung" um eine einzige Lohnklasse geht. Gemäss § 1 Abs. 1 BOL beträgt die Bandbreite der Lohnklasse 17 minimal Fr. 74'480.-- und maximal Fr. 111'514.--, diejenige der Lohnklasse 18 minimal Fr. 77'349.-- und maximal Fr. 115'809.-- (Stand 2011). Der Jahreslohn der Beschwerdeführerin wurde mit der Lohneinreihung in die Lohnklasse 18, Lohnstufe 04, auf Fr. 85'625.60 (Jahreslohn 100 %) festgelegt. Dieser Jahreslohn liegt auch in der Bandbreite der Lohnklasse 17. Innerhalb der Lohnklasse wird der konkrete Lohn über die Lohnstufe festgelegt. Bei der Festlegung der Lohnstufe sind diverse Kriterien zu berücksichtigen und der Behörde steht hier ein grosses Ermessen zu (vgl. § 6 Abs. 2 BVOL). Eine absolute Lohngleichheit kann naturgemäss nicht erzielt werden. Das bereits im Entscheid der Schulleitung vorgebrachte Argument, dass zeitgleich mit der Beschwerdeführerin noch eine andere Lehrperson mit den gleichen Voraussetzungen (fehlendes Lehrdiplom) eingestellt worden sei, welche jedoch in die richtige Lohnklasse 17 eingereiht worden sei, lässt daher für sich allein das Interesse an einer rechtsgleichen Besoldung nicht schon überwiegen. Ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse liegt im vorliegenden konkreten Fall nicht vor. Hinzu kommt sodann, dass mit der Nachreichung des Lehrdiploms im November 2016 nicht nur die Fehlerhaftigkeit der ursprünglichen Verfügung festgestellt wurde, sondern diese Fehlerhaftigkeit zeitgleich für die Zukunft behoben wurde, denn mit der Einreichung des Lehrdiploms erfüllte die Beschwerdeführerin ab Dezember 2016 die Voraussetzungen für die Einreihung in die Lohnklasse 18. Die Fehlerhaftigkeit bezog sich somit bereits ab dem Zeitpunkt ihrer Feststellung nur noch auf eine vergangene Zeitspanne und hielt trotz Vorliegens einer ursprünglich fehlerhaften Dauerverfügung nicht mehr an. Auch deshalb ist nicht davon auszugehen, dass eine Konstellation vorliegt, in welcher typischerweise die Gesetzmässigkeitsinteressen überwiegen (vgl. E. 5.3.1 hiervor).
Nach dem Gesagten überwiegt vorliegend das Interesse am Vertrauensschutz. Dies selbst dann, wenn die Beschwerdeführerin keine relevanten Dispositionen getätigt haben sollte. Der Grundsatz von Treu und Glauben steht der Wiedererwägung der Lohneinreihungsverfügungen durch die Schulleitung entgegen. Die Voraussetzungen für die Wiedererwägung nach § 116 Abs. 1 VRG sind nicht erfüllt.
5.5.
Doch selbst wenn die Voraussetzungen für die Wiedererwägung der Lohneinreihungsverfügungen erfüllt wären, so könnte die Schulleitung den an die Beschwerdeführerin zu viel ausbezahlten Lohn dennoch nicht von ihr zurückfordern. Denn der Widerruf der Verfügungen mit Wirkung "ex tunc" liesse sich im vorliegenden Fall nicht rechtfertigen.
Eine gesetzliche Grundlage für den staatlichen Rückerstattungsanspruch bei unrechtmässig bezogenen Leistungen, wie er z.B. in Art. 25 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) zu finden ist, lässt sich – jedenfalls für die vorliegende Situation, dass aufgrund einer falschen Lohneinreihung zu viel Lohn ausbezahlt wurde – im kantonalen und kommunalen öffentlichen Personalrecht nicht ausmachen. Eine solche wird von der Vorinstanz auch nicht geltend gemacht. Die wenigen Bestimmungen in der Verordnung zum Personalgesetz (PVO; SRL Nr. 52), welche die Rückerstattung der Besoldung regeln, sind auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar (vgl. § 15 Abs. 2 i.V.m. § 75 PVO, vgl. auch § 32 Abs. 2 PVO). Die Vorinstanz führt denn auch vielmehr aus, der Rückerstattungsgrundsatz lasse sich unmittelbar aus dem Legalitätsprinzip ableiten. Doch wie den vorstehenden Erwägungen entnommen werden kann, stellt die Rückerstattung nicht in jedem konkreten Einzelfall die gerechte Rechtsfolge gesetzwidriger Vermögensverschiebungen dar (vgl. E. 5.3.2 a.E.). Insbesondere das Prinzip von Treu und Glauben kann dem Rückerstattungsanspruch widersprechen. Zwar sind die Lohneinreihungsverfügungen für die Schuljahre 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 ursprünglich fehlerhaft, jedoch wurde diese Fehlerhaftigkeit unbestrittenermassen von der einstellenden Behörde selbst verursacht. Die Beschwerdeführerin ist ihren Mitwirkungspflichten im Anstellungsprozess vollumfänglich nachgekommen. Sie trifft kein Verschulden an der falschen Lohneinreihung (vgl. E. 5.4.1 hiervor; vgl. dazu auch Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 18 39 vom 10.7.2018 E. 3.7.5). Der Lohn stellt sodann einen essentiellen Bestandteil des Arbeitsverhältnisses für den Arbeitnehmer dar. Dass dem gutgläubigen Arbeitnehmer ein Teil des über Jahre ausbezahlten Lohnes nachträglich wieder weggenommen wird, ist nur im äussersten Ausnahmefall denkbar. Das Argument, dass der Beschwerdeführerin auch im umgekehrten Fall (wenn sie zu wenig Lohn erhalten hätte) Lohn nachgezahlt worden wäre, greift vorliegend nicht. Zum einen sind die beiden Situationen unter dem Blickwinkel des Vertrauensschutzes nicht zu vergleichen. Für den gutgläubigen Verfügungsadressaten, welcher über Jahre auf die richtige Lohneinreihung vertraut hat und auch darauf vertrauen durfte, stellt die Lohn-Rückerstattungspflicht einen härteren Eingriff dar, als die Lohnnachzahlungspflicht für die Behörde. Zum anderen ergibt sich – für den von der Vorinstanz erwähnten umgekehrten Fall – nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung (vgl. dazu E. 5.3.2 hiervor; BGE 131 I 105 E. 3.6 f., bestätigt in BGer-Urteil 8C_558/2014 vom 13.3.2015 E. 5.4.2 f.; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 181 vom 14.10.2015 E. 6.2 f.).
Die vorliegenden Umstände sprechen für eine Änderung der Lohneinreihungsverfügungen mit Wirkung "ex nunc". Eine Änderung "ex tunc" erweist sich nach dem Gesagten als nicht rechtmässig. Der Schulleitung steht somit kein Rückerstattungsanspruch des zu viel ausbezahlten Lohnes gegenüber der Beschwerdeführerin zu.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Voraussetzungen für die Wiedererwägung der Lohneinreihungsverfügungen nach § 116 Abs. 1 VRG vorliegend nicht erfüllt sind und selbst dann, wenn die Voraussetzungen erfüllt wären, aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls nur eine Änderung der Verfügungen mit Wirkung "ex nunc" gerechtfertigt wäre. Der Schulleitung Z steht somit kein Lohnrückerstattungsanspruch gegenüber der Beschwerdeführerin zu. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 9. November 2017 aufzuheben.
7.1.
(…)
7.2.
Mit Bezug auf die Parteientschädigung unterscheidet das Luzerner Recht zwischen Verfahren, an denen Parteien "mit gegensätzlichen Interessen" beteiligt sind, und den anderen (§ 201 VRG). Nur bei ersteren besteht ein Anspruch der obsiegenden gegenüber der unterliegenden Partei auf Entschädigung. In den anderen Fällen kann das Gemeinwesen, dem die Vorinstanz angehört, nach Massgabe von § 201 Abs. 2 VRG lediglich dann zur Entrichtung einer angemessenen Parteientschädigung zu Gunsten der obsiegenden Partei verpflichtet werden, wenn der Vorinstanz "grobe Verfahrensfehler" oder "offenbare Rechtsverletzungen" vorgeworfen werden müssten.
Personalrechtsverfahren gelten nach der Praxis des Kantonsgerichts als Ein-Parteien-Verfahren. Die Schulleitung wie auch der Regierungsrat stellen – als Organe der Verwaltung – Vorinstanzen dar. Qualifizierte Mängel im Sinn von § 201 Abs. 2 VRG sind vorliegend nicht ersichtlich. Folglich entfällt eine Parteientschädigung.
(…)