7H 18 129

Sachverhalt:

A und B führen einen Landwirtschaftsbetrieb in Z. Es handelt sich hierbei um den Heimbetrieb. Zum Betrieb gehört auch die gepachtete Liegenschaft Y in X. Der Veterinärdienst des Kantons Luzern führte in der Vergangenheit – so in den Jahren 2008, 2009, 2012, 2013, 2015 und 2017 – mehrere Kontrollen durch, bei welchen Mängel in der Tierhaltung festgestellt wurden. Namentlich wurden verschmutzte Ställe und Tiere, unzureichende Liegeboxen, die Wasser- und Raufutterversorgung bei den Kälbern, mangelhafte Klauenpflege usw. beanstandet. In der Folge konnten teilweise Verbesserungen erreicht werden, teilweise traten die Mängel in der Tierhaltung weiterhin auf. Anlässlich einer unangemeldeten Kontrolle am 7. März 2018 stellte der Veterinärdienst erneut Mängel in der Tierhaltung fest.

Mit Verfügungen vom 24. Mai 2018 erliess der Veterinärdienst gegenüber A und B folgende Anordnungen in der Sache:

"1. Die defekten und verschobenen Trennbügel sind bis spätestens 15. Juni 2018 zu reparieren.

2.     Die wandständigen Liegeboxen im Laufstall der Aufzuchttiere sind gemäss den Mindestanforderungen nach Anhang 1 Tab. 1 Ziff. 32 der Tierschutzverordnung (TSchV; SR 455.1) bis 30. Juni 2018 anzupassen. 
   

3.     A und B haben bis am 30. September 2018 ihren Milchviehbestand laufend auf 80 Milchkühe zu reduzieren. Ab. 1. Oktober 2018 ist der Milchviehbestand von A und B auf maximal 80 Milchkühe eingeschränkt zu halten. 
   

4.     Die Einschränkung der Milchkuhhaltung auf 80 Milchkühe wird auf 3 Jahre befristet. Die dreijährige Frist beginnt am 1. Oktober 2018."
   

B.

Dagegen gelangten A und B mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht. Sie beantragten die Aufhebung der Verfügungen vom 24. Mai 2018. Eventualiter sei ihnen aufzuerlegen, ab dem 30. September 2018 sämtliche Kälber, die älter als 14 Monate sind, auf andere Betriebe auszulagern. In diesem Fall sei die Kostenregelung unter Ziff. 5 des Dispositivs entsprechend anzupassen. Subeventualiter beantragten sie, die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Der Veterinärdienst schloss in seiner Vernehmlassung auf kostenfällige Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

C.

Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 hatte der Instruktionsrichter die aufschiebende Wirkung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde insofern wiederhergestellt, als die Fristen in Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen Verfügungen auf den 30. November 2018 bzw. auf den 1. Dezember 2018 verlängert wurden. In den übrigen Punkten der angefochtenen Verfügungen wurde das Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Aus den Erwägungen:

2.1.

Wer mit Tieren umgeht, hat ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (Art. 4 lit. a und lit. b des Tierschutzgesetzes [TSchG; SR 455]). Diese Grundsätze orientieren sich am Zweck des Gesetzes: die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 TSchG). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Diese allgemeinen Anforderungen werden in der Tierschutzverordnung konkretisiert. Die Verordnung enthält zahlreiche Bestimmungen über die Tierhaltung und den Umgang mit Tieren, aufgeteilt nach Tierarten.

2.2.

Zwecks Vollzug des Tierschutzgesetzes enthält Art. 23 und 24 TSchG Verwaltungsmassnahmen. Die zuständige Behörde (hier der Veterinärdienst) schreitet unverzüglich ein, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten (Art. 24 Abs. 1 TSchG). Sie kann gar das Halten von Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit einer Person verbieten, wenn sie wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen die Vorschriften des Tierschutzgesetzes oder gegen Verfügungen bestraft worden ist; oder, wenn sie aus anderen Gründen unfähig ist, Tiere zu halten (Art. 23 Abs. 1 lit. a und lit. b TSchG). Unfähigkeit im Sinn von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn der Halter die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes nicht zu befolgen vermag (BGer-Urteil 2C_958/2014 vom 31.3.2015 E. 2).

2.3.

Art. 23 und 24 TSchG bilden die gesetzliche Grundlage für einschneidende Massnahmen bis hin zum Tierhalteverbot. Aus der generellen Umschreibung, wonach ein Einschreiten bei Vernachlässigung von Tieren oder bei einer mit dem Tierschutz nicht vereinbaren Tierhaltung erforderlich ist, ergibt sich die Aufgabe des Veterinärdienstes, erstens die fehlbare Person auf die Misspstände hinzuweisen, zweitens sie zu einem gesetzlich konformen Verhalten zu verpflichten und drittens die Verhaltensänderung mittels konkreter und kontrollierbarer Auflagen durchzusetzen. Ob und in welcher Handlungsform die zuständige Behörde ihren gesetzlichen Auftrag erfüllt, ist ihr überlassen und hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalles ab. So mag bei einer geringfügigen und/oder erstmaligen Abweichung von gesetzlichen Normen eine mündliche oder schriftliche Ermahnung ausreichend sein. Bei wiederholter oder schwerwiegender Beeinträchtigung des Tierwohls ist der Erlass einer förmlichen Verfügung angezeigt oder gar die sofortige Anwendung von Zwangsmitteln (Beschlagnahme, Unterbringung). Alle Arten von Beanstandungen, Ermahnungen und Massnahmen sind zulässig, solange sie sich im gesetzlichen Rahmen bewegen und den Verhältnissen des konkreten Falls gerecht werden, d.h. angemessen sind.

Mit Verfügungen vom 24. Mai 2018 sind die folgenden und hier umstrittenen Massnahmen ausgesprochenen worden: a) die Reparatur defekter und verschobener Trennbügel; b) die Anpassung wandständiger Liegenboxen im Laufstall der Aufzuchttiere gemäss den Mindestanforderungen der TSchV; c) die Reduktion des Milchviehbestands auf 80 Milchkühe und d) die Befristung der Höchstzahl von Milchkühen für die Dauer von drei Jahren. Ausgangspunkt für die Beurteilung bilden insbesondere die anlässlich der Kontrolle vom 7. März 2018 auf dem Betrieb gemachten Feststellungen und Beanstandungen.

Die Beschwerdeführer halten die einzelnen Beanstandungen für nicht zutreffend oder machen geltend, die Massnahmen würden nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen oder seien unverhältnismässig. Nachstehend ist auf die einzelnen Rügen einzugehen. Ergänzend ist zu bemerken, dass die oben erwähnten Anordnungen mit zeitlichen Vorgaben für die Umsetzung verknüpft wurden. Weil insgesamt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden war, sind einzelne Überlegungen bereits im Zwischenentscheid betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung angestellt worden.

Nach Ziffer 1 des Rechtsspruchs der angefochtenen Verfügungen müssen die Beschwerdeführer defekte und verschobene Trennbügel reparieren. In der Beschwerde wird ausgeführt, dieser Beanstandung sei mittlerweile Rechnung getragen und die Trennbügel repariert worden. Im genannten Zwischenentscheid hatte der Instruktionsrichter festgestellt, dass die sofortige Gültigkeit der Verpflichtung unbestritten und die Massnahme umgesetzt worden sei. In der Vernehmlassung zur Sache wird diese Sachdarstellung nicht bestritten. Lediglich in Randziffer 22 äussert sich die Vorinstanz dahingehend, dass von den verschobenen Trennbügeln sehr wohl eine Verletzungsgefahr ausgegangen sei, welche die Beschwerdeführer schon vor der Kontrolle hätte dazu bewegen müssen, dem Zustand Abhilfe zu verschaffen. Daraus kann immerhin geschlossen werden, dass die Beschwerdeführer in der Tat die Trennbügel repariert haben. Insofern erweist sich dieser Beschwerdepunkt als erledigt.

5.1.

Die Vorinstanz hielt anlässlich der Kontrolle fest, dass die wandständigen Liegenboxen für das Jungvieh zu klein sind. Zehn Jungtiere wurden in einem Laufstall mit Hochboxen angetroffen. Die Liegeboxen hatten eine Grösse von 56 cm x 120 cm und sind nach vorinstanzlicher Beurteilung nicht ausreichend. Aus dem Umstand, dass drei dieser Tiere stark mit Kot verschmutzt. waren, schloss die Vorinstanz, dass sich die Tiere nicht in die Box, sondern in den Laufgang legen würden. Die zu kleinen Liegeboxen verhinderten ein arttypisches Aufliegen und Aufstehen. Weil die Trennwände zwischen den Boxen bis zur Liegefläche hinunterreichten, sei auch ein Ausstrecken der Gliedmassen nicht möglich. Sie führte weiter aus, bei der Haltung von Jungvieh bis zu 200 kg müsse die Boxenbreite pro Tier mindestens 70 cm und die Länge 160 cm betragen. Diese Mindestgrössten müssten die Beschwerdeführer gestützt auf Anhang 1 Tab. 1 Ziff. 32 TSchV beachten und die Boxen entsprechend anpassen.

5.2.

Die Beschwerdeführer halten die Verpflichtung zur baulichen Anpassung für gesetzeswidrig. Die Tierschutzverordnung enthalte Mindestmasse von wandständigen und gegenständigen Liegeboxen für Rinder; für Kälber im Alter von vier Wochen bis vier Monaten bestünden keine gesetzlichen Vorgaben. Wenn die Vorinstanz die Mindestmasse von 70 cm Breite und 160 cm Länge für alle Kategorien von Jungtieren für anwendbar erkläre, missachte sie den gesetzlichen Rahmen. Die Forschungsanstalt Agroscope habe ausserdem eine Empfehlung (Abmessungen für Aufstallungssysteme) erlassen; danach seien Mindestmasse für Kälberboxen bei Tieren bis zu einem Alter von vier Monaten und einem Gewicht von weniger als 150 kg eine Boxenbreite von 60 cm und eine Länge von 150 cm zulässig. Schliesslich seien die Boxenmasse in ihrem Fall von der Behörde falsch ermittelt worden. Die konkret beanstandeten Boxen hätten eine Breite von 61 cm und eine Länge von 151 cm. Die Abweichungen seien somit ohnehin marginal.

5.3.

5.3.1.

Die Tierschutzverordnung enthält im 2. Kapitel Normen über die "Tierhaltung und Umgang mit Tieren". Im 1. Abschnitt sind die Allgemeinen Bestimmungen aufgeführt. Gemäss Art. 10 Abs. 1 müssen Unterkünfte und Gehege den Mindestanforderungen nach den Anhängen 1 - 3 entsprechen. Im Anhang 1 Tabelle 1 sind die Mindestanforderungen für das Halten von Haustieren aufgeführt. Die Distanzmasse sind dabei als lichte Weiten zu verstehen, wenn nichts anderes erwähnt wird. Die Abmessungen dürfen nur durch Abrunden der Ecken oder durch Fütterungs- und Tränkeeinrichtungen in den Ecken eingeschränkt werden (siehe Vorbemerkung). Die Tierart "Rinder" wird in der Tabelle unterteilt in die Tierkategorien: Kälber, Jungtiere und Kühe und hochträchtige Erstkalbende mit Bemessung der Widerristhöhe.

Eine weitere Unterteilung erfolgt mit Blick auf das Alter der Tiere und deren Gewicht. In der Rubrik 32 "Liegeboxen" sind die Boxenbreite pro Tier, die Boxenlänge wandständig und die Boxenlänge gegenständig geregelt. Bei der Tierkategorie "Kälber" werden keine Längenmasse vorgegeben. Die tiefsten (kürzesten) Masseinheiten für Breite und Länge der Boxen finden sich bei den Jungtieren bis 200 kg. Es gelten dabei eine Boxenbreite von 70 cm und eine Boxenlänge wandständig von 160 cm (Ziffer 322). Aus dem Umstand, dass für Kälber – bezogen auf die Liegeboxen – keine Masseinheiten festgesetzt wurden, schliessen die Verfahrensbeteiligten auf unterschiedliche Folgen. Während die Beschwerdeführer die tiefsten Werte bei den Jungtieren als nicht anwendbar, weil gesetzlich nicht geregelt erachten, ist die Vorinstanz der Auffassung, die erwähnten Masse würden für alle Jungtiere (einschliesslich Kälber) gelten.

5.3.2.

Welche Bedeutung der Tabelle und insbesondere den leeren Spalten zukommt, ist eine Auslegungsfrage. Werden die Tabelle, ihre Gestaltung und ihre bestimmten Massangaben für sich allein betrachtet, spricht dies für den Standpunkt der Beschwerdeführer. Allerdings würde das heissen, dass für Kälber in Liegeboxen gar keine Raumanforderungen zu berücksichtigen wären, was so nicht zutreffen kann. Ein anderes Ergebnis könnte darin bestehen, dass Liegeboxen für Kälber gar nicht in Frage kommen. Die Beschwerdeführer berufen sich ergänzend auf die Empfehlungen der Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz-Tänikon ART (Version Oktober 2008). Darin wird für die Nutzung von Liegeboxen für Kälber, die jünger als 4 Monate und leichter als 150 kg sind, eine Breite von 60 cm und eine Länge (wandständig) von 150 cm empfohlen.

Generell können Empfehlungen von Fachbehörden oder anderweitige Fachinformationen Auslegungsrichtlinien für den Vollzug des Bundesrechts – hier der Tierschutzgesetzgebung – sein. Namentlich unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ist ihre Bedeutung zu prüfen (vgl. BGE 120 V 224 E. 4c, 114 V 315 E. 5c). Das Gericht kann sie einerseits bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es hat andererseits insoweit davon abzuweichen, als sie nicht gesetzmässig sind bzw. in Ermangelung gesetzlicher Vorschriften mit den allgemeinen Grundsätzen des Bundesrechts bzw. des kantonalen Rechts nicht in Einklang stehen (vgl. BGE 133 V 346 E. 5.4.2; vgl. dazu auch BGE 133 II 305 E. 8.1, 123 II 16 E. 7; vgl. BVGer-Urteil A-6117/2014 vom 22.7.2015 E. 2; vgl. auch LGVE 2013 IV Nr. 6 E. 3b; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 290 vom 20.5.2015 E. 3.6).

Die Empfehlungen der Forschungsanstalt Agroscope tragen den Titel: "Entscheidungsgrundlage für Neubauten". Die Zahlen sind eine Zusammenstellung von gesetzlich geforderten und empfohlenen Massnahmen. Ausdrücklich wird jedoch festgehalten, dass für bestehende Bauten zum Teil andere Masse gelten würden, was die Empfehlungen für den vorliegenden Fall relativiert. Darüber hinaus erschliesst sich die Tragweite der Lücke in der Tabelle nicht zuletzt aus der zentralen Forderung, das Tierwohl zu schützen und ungenügende Raumverhältnisse zu verbessern.

5.3.3.

Wenn die Tabelle mit ihren Angaben auf die gesetzlichen Bestimmungen und ihren Zweck hin ausgelegt werden, erscheint die Auffassung der Vorinstanz richtig. Dass im Betrieb der Beschwerdeführer für die Liegeboxen die Vorgaben für Jungtiere bis 200 kg zur Anwendung kommen, lässt sich einerseits damit begründen, dass es sich um Mindestanforderungen handelt, welche – gerade begrifflich – "grosszügigere" Regeln zwecks Sicherstellung des Tierwohls erheischen können. Andererseits können Kälber auch als Jungtiere qualifiziert werden, unabhängig davon, dass die Tabelle hinsichtlich bestimmter Haltungs- und Aufenthaltsformen die genannten Tierkategorien nennt. Ob diese Auslegung auch bei anderen Tatbeständen greift (z.B. Ziff. 33 / Fressplatzbreite pro Tier), kann hier dahingestellt bleiben. Die Vorinstanz weist in der Vernehmlassung darauf hin, dass mindestens zwei Jungtiere, die über fünf Monate alt waren, im Laufstall für die Jungtiere angetroffen wurden. Es handelt sich hierbei um die Tiere Daysi und Euphemia. Dieser Sachverhalt wird von den Beschwerdeführern in der Stellungnahme vom 17. September 2018 anerkannt. Bei dieser Sachlage ist die vorinstanzliche Auffassung schlüssig, wonach sich das Mass der Liegeboxen an den grössten und/oder schwersten Tieren orientieren muss. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend – die Grösse der Liegenboxen in der Vergangenheit mehrmals zu Kritik führte. So mussten bereits im Jahre 2009 nicht korrekt eingestellte Liegeboxen beanstandet werden und auch im Jahr 2013 wurden für die Kälber zu kleine Liegeboxen festgestellt. Aus den zahlreichen Inspektionen und Kontrollen ergibt sich, dass den Beschwerdeführern die Problematik hinsichtlich der Liegeboxen bekannt war.

5.3.4.

Es liegt in der Verantwortung der Fachbehörde, anhand der Umstände des Einzelfalles die gesetzlichen Vorschriften mittels Verfügung zu konkretisieren und umzusetzen. Zu diesen Umständen gehören zum Beispiel: Das bisherige Verhalten des Tierhalters, dessen Erfahrungen und Können, die Lage des Hofes, die Art der Gebäulichkeiten und vor allem der physische Zustand der Tiere. Wie bereits ausgeführt, musste im Betrieb der Beschwerdeführer mehrmals die Aufteilung und der unzureichende Platz in den Liegenboxen bemängelt werden. Die hier umstrittene Anordnung soll den Gesundheitszustand der Tiere verbessern. Im Interesse des Tierschutzes muss es daher zulässig und geboten sein, die Vergrösserung von Liegeboxen vorzuschreiben, wenn es die konkreten Verhältnisse des Einzelfalles erfordern. Dabei kann offen bleiben, welche Flächenvorgaben in masslicher Sicht mit den gesetzlichen Vorschriften noch vereinbar sind. Die Anordnungen der Vorinstanz gründen auf einer vertretbaren Würdigung der örtlichen Verhältnisse und sind den Beschwerdeführern zumutbar. Das gilt umso mehr, als die Beschwerdeführer behaupten, die Masse der Liegeboxen seien falsch ermitteln worden; tatsächlich hätten die Boxen eine Breite von 61 cm und eine Länge von 151 c). Diese Berichtigung wird zwar von der Vorinstanz in Zweifel gezogen; doch sind im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit der Massnahme die Beschwerdeführer auf ihren Ausführungen zu behaften. Sind die bemängelten Liegeboxen grösser als von der Vorinstanz dargelegt, sind die Anpassungen marginal und klarerweise zumutbar. Sind dagegen die Masse, wie sie der Veterinärdienst ermittelt hat, richtig, sind die Beschwerdeführer nach dem Gesagten ohnehin verpflichtet, gestützt auf das Tierwohl für zureichende Liegeflächen zu sorgen.

5.4.

Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Kritik in Bezug auf Rechtsspruch Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung unbegründet ist. Die Vorinstanz war befugt, die Anpassung der Liegeboxen gemäss den Mindestanforderungen für Jungtiere zu verfügen.

6.1.

Anlässlich der Kontrolle vom 7. März 2018 listete die Vorinstanz zahlreiche Mängel auf. Es geht dabei um unzureichende Versorgung mit Wasser und Raufutter, Missachtung der Registrierungspflicht (TVD), die Lahmheit eines Tieres ohne Eintragung der Massnahmen im Behandlungsjournal. Teilweise wird in den Erwägungen die Behebung gesetzlich geregelter Mängel verlangt, ohne dass entsprechende Anordnungen im Rechtsspruch erlassen worden wären. Wie bereits mehrmals gegenüber der Vorinstanz festgehalten wurde, zeichnet sich eine Verfügung nicht dadurch aus, dass bloss gesetzliche Regeln wiedergegeben werden, sei es in den Erwägungen oder im Rechtsspruch. Auch sind Massnahmen, deren Durchführung verlangt wird, die aber im Rechtsspruch nicht genannt werden, grundsätzlich unbeachtlich. Eine Verfügung wird zwar auf gesetzlicher Grundlage erlassen, hat aber die Funktion, im konkreten Einzelfall im Rechtsspruch genau zu bestimmen, was der Verpflichtete tun oder zu unterlassen hat (statt vieler: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 245 vom 18.9.2018 mit Hinweisen).

6.2.

Soweit daher die Beschwerdeführer geltend machen, sie hätten im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften den Tieren auf dem Betrieb ausreichend Futter zur Verfügung gestellt, kann offen bleiben, ob die gegenteiligen Feststellungen der Vorinstanz zutreffen oder nicht. Auf die entsprechenden Ausführungen der Verfahrensbeteiligten braucht nicht weiter eingegangen zu werden.

Die Kontrolle auf dem Hof begann um 09.45 Uhr und dauerte bis 12.30 Uhr. Bereits vor Ort machten sie geltend, eine Kontrolle hätte erst um 13.00 stattfinden sollen, da sie jeweils vormittags im Stall beschäftigt seien und bestimmte Mängel erst im Lauf des Morgens "behoben" würden, so die Wasser- und Futterversorgung. In der Beschwerde wird vorgetragen, wie jeder Betrieb habe auch der landwirtschaftliche der Beschwerdeführer seinen Arbeitszyklus. So seien sie jeweils am Morgen mit dem Melken der Kühe beschäftigt, worauf sich übrigen Stallarbeiten anschliessen würden. Das sei der Vorinstanz bekannt und trotzdem würde diese Sachlage zu wenig gewürdigt. Wie die Vorinstanz in dem Zusammenhang mit Recht geltend macht, bestanden die Mängel, die im Rechtsspruch zu Massnahmen geführt haben (wie die defekten Trennbügel und die zu kleinen Liegeboxen), unabhängig vom Kontrollzeitpunkt im Tagesverlauf. Auch unter dem Gesichtspunkt braucht daher die Frage des richtigen Kontrollzeitpunkts nicht geprüft zu werden.

7.1.

In der Hauptsache ist die Einschränkung der Tierhaltung bzw. das teilweise Tierhalteverbot umstritten. Die Vorinstanz verfügte, dass die Beschwerdeführer ihren Milchviehbestand bis zum 30. September 2018 laufend auf 80 Milchkühe reduzieren müssen und diesen (maximalen) Bestand während dreier Jahre nicht erhöhen dürfen. Im Rahmen des Zwischenentscheids betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde diese spezielle Anordnung insofern abgeändert, als die Frist für die Reduktion des Bestands bis zum 30. November 2018 verlängert wurde. Der Veterinärdienst würdigte ausführlich in seinem Entscheid das bisherige Verhalten der Beschwerdeführer, die in den früheren und der aktuellen Kontrolle festgestellten Mängel und die Überforderung der Betriebsinhaber angesichts der Grösse des Betriebs und der Zahl der zu versorgenden Tiere. Schliesslich stellte er auch Überlegungen hinsichtlich der Verhältnismässigkeit an und gelangte so zur Lösung der Reduktion des Tierbestands.

7.2.

Gemäss Angaben in der Beschwerdeschrift betreiben die Beschwerdeführer die Tierhaltung an zwei Standorten: Der Heimbetrieb in Z umfasst 120 Plätze für Kühe und 24 Mastplätze für männliche Kälber und 19 Stallplätze für weibliche Kälber, auf dem Nebenbetrieb in X stehen 65 Stallplätze für weibliche Aufzuchttiere zur Verfügung. Weiter wird ausgeführt, dass sich zurzeit 117 Milchkühe und im Durschnitt ca. 22 Mastkälber und ca. 30 Kuhkälber auf dem heimischen Betrieb befänden. Eingeräumt wird, dass von den Kuhkälbern ca. 10 bis 15 Tiere in provisorischen Stallungen untergebracht seien. Diese unzweckmässig eingerichteten Provisorien würden viel Arbeit verursachen. Die Vorinstanz geht ebenfalls von aktuell 117 Milchkühen aus. Die verfügte Reduktion des Milchkuhbestands auf 80 Stück wird – wie gesagt – mit der Überlastung des Betriebsleiterpaares begründet. Dabei gilt der Beschwerdeführer als Tierhalter und die Beschwerdeführerin als Tierbetreuerin; sie selber ist hauptsächlich für das Melken der Kühe und die Pflege der kranken Kälber zuständig.

7.3.

7.3.1.

Unbestritten ist, dass die Problematik der Überforderung der Beschwerdeführer in Bezug auf die Bewirtschaftung ihres Grossbetriebs und namentlich auf die Tierhaltung seit vielen Jahren bekannt ist. Bereits anlässlich einer Kontrolle im März 2008 war die Arbeitsüberlastung des Beschwerdeführers ein Diskussionspunkt. An der Nachkontrolle vom 6. Mai 2008 wurde festgestellt, dass der Betriebsleiter gestresst war. Im September 2009 wurde die Arbeitsüberlastung wiederum thematisiert. Der grosse Arbeitsanfall für die Beschwerdeführer als Leiter des Bauernbetriebs wurde auch in den Folgejahren diskutiert (so z.B. im Jahre 2013). Bei der angemeldeten Kontrolle vom 24. Februar 2017 wurde darüber gesprochen, entweder einen Mitarbeiter einzustellen oder den Tierbestand zu reduzieren. Keine dieser Möglichkeiten wurde von den Beschwerdeführern in der Folge umgesetzt. Anlässlich der Kontrolle vom 7. März 2018 reagierte der Beschwerdeführer beim Eintreffen der Beamten aufgelöst und äusserte Suizidgedanken. Daraufhin wurde eine Polizeipatrouille angefordert, wobei sich dann die Situation beruhigte. Der Beschwerdeführer äusserte sich offenbar dahingehend, dass er sich täglich gedanklich mit einer unangemeldeten Tierkontrolle befasse, was ihn psychisch stark belaste.

7.3.2.

Dass sich die (zu hohe) Arbeitsbelastung negativ auf die Haltung der Tiere, ihre Pflege und Betreuung ausgewirkt hat, wird aus den Akten zur Genüge dokumentiert. Es wird nicht übersehen, dass die Beschwerdeführer willens und vermutlich auch fähig sind, als verantwortliche Landwirte zu handeln. Indessen sind – wie bei der Erfüllung aller Aufgaben – den menschlichen Belastungen Grenzen gesetzt. Die Vorschriften des Tierschutzes können nicht von sekundärer Bedeutung sein, wenn aus objektiven Gründen die Ressourcen nicht ausreichen, um die Verhaltensgebote und Betreuungsnormen zu erfüllen. Dass die Beschwerdeführer offenbar jeden Tag bis zu Erschöpfung arbeiten, ändert daran nichts. Wie bei jeder gesundheitspolizeilichen Vorgabe muss genügend Fachwissen und Zeit zur Verfügung stehen, um diese umzusetzen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Dabei ist nicht weiter von Bedeutung, ob der Platz – die Stallplätze – nicht ausreichend ist und die Beschwerdeführer sich seit längerer Zeit bemühen, einen Hof zu kaufen (mit einer allfälligen Betriebszusammenlegung). Zu Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass die unbefriedigende Personal- und Betriebssituation seit Jahren den Beschwerdeführern bekannt war und damit verbunden die mangelhafte Tierhaltung. Es geht denn auch – wie nachstehend noch ausgeführt wird – nicht darum, dass es sich um eine einzelne, objektiv erklärbare gesetzeswidrige Situation handelt, die in wenigen Wochen geändert werden könnte. Vielmehr erstreckt sich die ganze Palette der Beanstandungen über einen Zeitraum von rund zehn Jahren. Dass sich in einzelnen Punkten jeweils die Situation vor Ort verbessert hat, wird hier nicht übersehen. Dennoch ist erwiesen, dass es bei Betrachtung der gesamten Umstände den Beschwerdeführern – aus welchen Gründen auch immer – nicht gelungen ist, eine tierschutzkonforme Bewirtschaftung ihres Betriebs sicherzustellen.

7.4.

Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die verfügte Reduktion des Milchkuhbestands auf 80 Tiere unverhältnismässig ist. Die Anordnung laufe auf ein teilweises Tierhalteverbot hinaus, was jedoch im Hinblick auf die Erfordernisse des Tierschutzes weder erforderlich noch zumutbar sei. Die privaten, wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführer an der Weiterführung ihres Betriebs mit dem bisherigen Bestand an Milchkühen seien existenziell. Die Umsetzung des Tierschutzes dürfe nicht dazu führen, dass Bauern mit Familien ihren Betreib aufgeben müssten und ihrer Lebensgrundlage beraubt würden.

7.4.1.

7.4.1.1.

Die Beschwerdeführer machen geltend, der Milchkuhbestand sei nicht die Ursache der Beanstandungen, sondern der Platz für die Kälberhaltung und die Anzahl gehaltener Kälber. Darauf hätten sie bereits in ihrer Stellungnahme vom 23. April 2018 hingewiesen. Sie hätten sich damit einverstanden erklärt, keine Kälber, die älter als 12 bis 14 Wochen sind, auf dem heimischen Betrieb zu halten. Damit würde die Arbeitsbelastung herabgesetzt und zudem das Platzproblem behoben. In Ziffer 3 der Beschwerdeanträge formulieren sie denn auch ein entsprechendes Eventualbegehren.

7.4.1.2.

Die Vorinstanz bemerkt zu Recht, dass in den vergangenen Jahren die Option, Tiere zur Betreuung an andere Betriebe weiterzugeben, geprüft wurde, indessen die Beschwerdeführer dies abgelehnt hatten. Wie bereits im Zwischenentscheid vom 31. Juli 2018 festgehalten wurde, ist das Bestreben der Beschwerdeführer, den Nachwuchs auf dem eigenen Hof heranzuziehen und keine Tiere hinzuzukaufen, anzuerkennen. Das entbindet aber nicht davon, dass ausreichende bauliche Ressourcen und genügend Personal für die Betreuung der Tiere vorhanden sind. Bei der Reduktion der Milchkühe steht ausserdem nach Darlegung der Vorinstanz nicht die Zeitersparnis für das Melken der Tiere im Vordergrund, sondern die Verringerung von neugeborenen Kälbern, die eine intensive Überwachung und Betreuung brauchen. Ein Halteverbot lediglich für die über 14 Wochen alten weiblichen Kuhkälber würde die Arbeitsbelastung nur minimal reduzieren und hätte keine nachhaltige Wirkung.

Diese Auffassung der Vorinstanz ist nachvollziehbar und den Umständen angemessen. Wenn die Beschwerdeführer vorbringen, sie würden die Kälber nicht auf zugepachteten Betrieben halten, sondern in "unabhängigen Zielbetrieben" direkt betreuen lassen, so ist wiederholt festzustellen, dass bislang sämtliche Lösungsansätze in Bezug auf die ungenügenden personellen Ressourcen auf dem Hof nicht umgesetzt wurden. Sie verfügen zwar über einen externen Mitarbeiter, dieser ist nach eigenen Angaben aber auf dem Zupachtbetrieb tätig. Bei dieser Sachlage liegt es im Ermessen der Fachbehörde, die ihr zielführend erscheinenden Massnahmen zu treffen. Solange sich diese Massnahmen im gesetzlichen Rahmen bewegen, hat das Gericht keine Veranlassung, von der Beurteilung des Veterinärdienstes abzuweichen. Selbst wenn andere Massnahmen zur Verbesserung des Tierwohls (auch) in Frage kämen, führte dies zu keiner anderen Beurteilung. Entscheidend ist, dass die verfügte Reduktion des Milchviehbestandes geeignet ist, die Arbeitslast der Beschwerdeführer wesentlich zu verringern. Dass diese anlässlich früherer Kontrollen die mildere und freiwillige Massnahme – eine Reduktion des Kälberbestands – abgelehnt hatten, macht nun die angeblich härtere Massnahme (Reduktion der Milchkühe) nicht unverhältnismässig. Wenn verantwortliche Tierhalter jahrelang nicht bereit sind, den Betrieb so zu organisieren, dass die Tierschutzvorschriften eingehalten werden, können sie im Nachhinein nicht verlangen, dass die ihnen persönlich am besten zusagende Massnahme verfügt wird.

Daran vermag auch die von den Beschwerdeführern angeführte Berechnung des Arbeitsaufwands und des Platzangebots bei der Aufzucht von Kälbern nichts zu ändern, zumal für Geburten von Kälbern keine verlässlichen Durchschnittswerte bestehen. Es handelt sich dabei lediglich um theoretische Annahmen, welche eine darauf ausgerichtete Bewirtschaftung der Plätze sowie eine planbare Arbeitsbelastung nicht zulassen. Dies wird denn auch durch die auf dem Betrieb der Beschwerdeführer angetroffene tatsächliche Situation bestätigt. Dem Vorbringen kann somit nicht gefolgt werden.

7.4.2.

7.4.2.1.

Schliesslich halten die Beschwerdeführer die Reduktion des Milchviehbestands für nicht zumutbar. Abgesehen von drastisch einschneidenden finanziellen Auswirkungen müssten Kooperationen mit anderen Landwirten in der Umgebung aufgegeben werden. Dies habe indirekt auch Folgen auf die Fähigkeit, die tierschutzrechtlichen Vorgaben einzuhalten. Aus dem landwirtschaftlichen Betrieb habe im Mittel der Jahre 2015 und 2016 ein landwirtschaftliches Einkommen von rund Fr. x.-- resultiert. Gestützt auf die eingereichte "Erfolgsrechnung des landwirtschaftlichen Betriebs" und einen Umsatz von rund Fr. x.--, errechnen die Beschwerdeführer bei einer Reduktion des Milchkuhbestands ein "negatives jährliches Einkommen".

Weshalb eine Reduktion des Milchkuhbestandes von derzeit 117 Tiere auf 80 Tiere zu einem Rückgang des jährlichen landwirtschaftlichen Einkommens um Fr. x.-- führen soll, ist anhand der vorliegenden Aktenlage nicht nachvollziehbar. So liegt weder eine Steuererklärung noch eine Steuerveranlagung vor. Auch die von den Beschwerdeführern erstellte Erfolgsrechnung vermag nicht hinreichend Aufschluss über die aktuellen bzw. bisherigen wirtschaftlichen Verhältnisse des landwirtschaftlichen Betriebs zu geben. Das angegebene bisherige landwirtschaftliche Gesamteinkommen ist insofern zu relativieren, als der in der Erfolgsrechnung ausgewiesene Aufwand bei einer tierschutzkonformen Haltung allenfalls höher ausgefallen wäre bzw. die damit verbundenen Kosten erspart wurden. Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Reduktion des Milchkuhbestands auf das künftige landwirtschaftliche Gesamteinkommen lässt sich sodann allein gestützt auf die eingereichte Erfolgsrechnung nicht konkret ermitteln, zumal diese lediglich auf pauschal getroffenen Annahmen basiert. Insoweit kann auf dieses Dokument nicht abgestellt werden. Die Vorinstanz weist überdies zu Recht darauf hin, dass ein Betrieb mit 80 Milchkühen für Verhältnisse im Kanton Luzern ein grosser Bauernbetrieb darstellt. Warum ein solcher Betrieb, wenn er unternehmerisch geführt wird, für eine Bauernfamilie keine Existenzgrundlage bieten soll, erschliesst sich nicht. Daran ändern die Ausführungen der Beschwerdeführer nichts, wonach bei einer Reduktion der Milchkühe die betrieblichen Aufwendungen sich nur unwesentlich verringern würden. Sie bringen auch vor, es würden Einsparungen erforderlich sein, was wiederum dazu führen könne, den zur ihrer Entlastung angestellten Mitarbeiter entlassen zu müssen. Das wiederum hätte die Konsequenz, dass ihre Arbeitsbelastung wieder steigen würde, was konträr zu den Tierschutzmassnahmen stehe. Dies sind jedoch hypothetische Überlegungen, die an der im heutigen Zeitpunkt aus Tierschutzgründen gebotenen Betriebsstruktur vorbeigehen. Die abschliessende Beurteilung der wirtschaftlichen Folgen der verfügten Reduktion des Milchkuhbestands kann letztlich offen bleiben.

Entscheidend fällt vorliegend ins Gewicht, dass die Betreuung von knapp 120 Milchkühen – nebst allen anderen Aufgaben – für drei Personen zu viel Arbeit bedeutet, was durch die zahlreichen Kontrollen und auch die Erklärungen der Beschwerdeführer selber hinlänglich dokumentiert ist. Den von den Beschwerdeführern aufgebaute und mit dem heutigen Konzept versehene Betrieb weiterführen zu lassen, verbietet die prekäre Situation hinsichtlich der Tierhaltung und Tierbetreuung. Finanzielle und wirtschaftliche Erwägungen können keinen Vorrang haben bei der Abwägung zwischen den privaten Interessen der Beschwerdeführer als Betriebsinhaber und Familieneltern und den öffentlichen (gesetzlichen) Anforderungen an eine tiergerechte Landwirtschaft (vgl. BGer-Urteile 2C_442/2017 vom 1.2.2018 E. 5, 2C_958/2014 vom 31.3.2015 E. 5.2, 2C_378/2012 vom 1.11.2012 E. 3.5).

7.5.

Gestützt auf die obigen Ausführungen ergibt sich, dass die verfügte Reduktion des Milchviehbestands geeignet, erforderlich und auch nach Abwägung aller Interessen für die Beschwerdeführer zumutbar ist. Die Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes erweist sich demnach als unbegründet.

Ergänzend ist zu bemerken, dass die Vorinstanz mit Duplik die gegen die Beschwerdeführer erlassenen und rechtskräftigen Strafbefehle vom 19. Juli 2018 zu den Akten gegeben hat. Beide Beschwerdeführer sind der mehrfachen Widerhandlung gegen das Tierschutzgesetz schuldig erklärt worden. Der Beschwerdeführer 1 wurde zu einer unbedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu je Fr. x.-- und zu einer Busse von Fr. x.-- verurteilt. Die Beschwerdeführerin 2 wurde mit einer bedingt ausgesprochenen Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. x.-- und zu einer Busse von Fr. x.-- verurteilt. Damit steht fest, dass die Missachtung von tierschutzrechtlichen Vorschriften zu strafrechtlichen Sanktionen geführt hat. Die Frage, in welchem Verhältnis Strafverfahren und Verwaltungsverfahren zueinanderstehen und welche Bindungswirkung die jeweiligen Entscheidungen der verschiedenen Behörden haben, kann dahingestellt bleiben. Die hier angefochtenen Verfügungen datieren vom 24. Mai 2018 und sind daher vor Abschluss des Strafverfahrens ergangen.

9.1.

Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Verfügungen nicht zu beanstanden und deshalb zu bestätigen. Daran ändern die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführer in ihren Rechtsschriften nichts. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit als unbegründet abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.