Sachverhalt
A.
Am Vormittag des 12. Juli 2018 nahm der Veterinärdienst des Kantons Luzern eine unangemeldete Kontrolle bei A A und B A vor. Anlässlich dieser Kontrolle wurden Mängel festgestellt.
Aufgrund der festgestellten Mängel, insbesondere wegen der massiven Vernachlässigung der Kälber, entschloss sich der Veterinärdienst, die elf Kälber auf Kosten der Tierhalter sofort zu beschlagnahmen.
Die Kälber wurden in der Folge abtransportiert und es erfolgte am Nachmittag des 12. Juli 2018 eine Untersuchung derselben durch einen Tierarzt. Dieser stellte bei dem einzeln gehaltenen Kalb einen Nabelbruch fest, weswegen das Kalb am 13. Juli 2018 notgeschlachtet werden musste. Für die restlichen zehn Kälber wurden bei sieben Tieren eine schlechte bis vorsichtige, bei drei Tieren eine gute Prognose gestellt. Am 13. Juli 2018 wurden die zehn Kälber an einen neuen Haltungsort gebracht.
Am 9. August 2018 erfolgte eine weitere Kontrolle durch eine Tierärztin.
Mit separaten Verfügungen vom 28. Januar 2019 auferlegte der Veterinärdienst A A und B A die Kosten für die Beschlagnahme der elf Kälber von je Fr. 2'043.80.
B.
Die dagegen von beiden zur Kostenübernahme verpflichteten Verfügungsadressaten erhobenen Einsprachen wies der Veterinärdienst je mit Entscheid ab.
C.
Am 27. April 2019 erhoben A A (nachfolgend: der Beschwerdeführer) und B A je Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Einspracheentscheide.
Aus den Feststellungen und Erwägungen:
1.1.
Das Kantonsgericht prüft auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin die formellen Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen (vgl. § 107 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]). Dazu gehören namentlich die für die Beschwerde geltenden Formerfordernisse sowie die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist. Hat die Vorinstanz das Fehlen einer Eintretensvoraussetzung übersehen und ist sie deshalb zu Unrecht auf das Rechtsmittel eingetreten, hebt das Kantonsgericht den Entscheid von Amtes wegen auf, verbunden mit der Feststellung, dass auf das Rechtsmittel mangels Prozessvoraussetzung nicht eingetreten werden kann (vgl. BGE 132 V 93 E. 1.2; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 73).
1.2.
Gemäss § 133 Abs. 1 VRG muss eine Rechtsmittelschrift einen bestimmten Antrag und eine Begründung enthalten. Wenn eine Rechtsschrift unleserlich oder unverständlich ist oder nicht alle notwendigen Angaben enthält, setzt die Behörde dem Eingabesender eine angemessene Frist zur Verbesserung oder Ergänzung (§ 135 Abs. 2 VRG). Genügt sie diesen Anforderungen nicht oder wird eine verbesserungsfähige Rechtsschrift nicht innert der gesetzten Frist verbessert, ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten (§ 107 Abs. 2 lit. e und § 135 Abs. 3 VRG). Was als genügender Antrag im Sinn des VRG gelten kann oder was als für das Eintreten auf eine Beschwerde genügende Begründung zu gelten hat, ist im Gesetz nicht weiter ausgeführt (vgl. LGVE 2010 II Nr. 11). Immerhin hat der Gesetzgeber mit der Einführung des VRG jede Formstrenge vermeiden wollen (Botschaft zum VRG, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1972, Bemerkungen zu §§ 124-138, S. 246). Dementsprechend stellt das Kantonsgericht in seiner Praxis weder an den Antrag noch an dessen Begründung hohe Anforderungen (LGVE 1988 II Nr. 29 E. 3 lit. b/aa mit Hinweisen). Vielmehr muss es genügen, wenn erkennbar ist, inwiefern die angefochtene Verfügung oder ihre Erwägungen beanstandet werden bzw. klar erkennbar ist, welche bereits vorher erhobenen Rügen weiter gelten sollen (Gygi, a.a.O., S. 197). Sind diese Minimalanforderungen erfüllt, ist auf das Rechtsmittel einzutreten. Nicht einzutreten ist indessen, wenn keine sachbezügliche Begründung vorhanden ist.
Mit Eingabe vom 13. Juli 2019 verbesserte der Beschwerdeführer seine Verwaltungsgerichtsbeschwerde, indem er Anträge stellte und seinen Standpunkt ausführte. Es liegt daher eine Beschwerde vor, die den Formerfordernissen gerecht wird.
1.3.
Zu prüfen ist im vorliegenden Fall, ob die Vorinstanz die Verfügung vom 28. Januar 2019 zu Recht als einsprachefähigen Rechtsakt behandelt hat oder ob die gegen die besagte Verfügung eingereichte Einsprache als sinngemässe Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Kantonsgericht hätte weitergeleitet werden müssen.
1.4.
Der anwendbare Rechtsmittelweg hängt von der rechtlichen Qualifikation der verfügten Kosten ab: Fallen die verfügten Kosten unter den Begriff der amtlichen Kosten, so stützt sich das zu ergreifende Rechtsmittel, der Hauptsache folgend, auf das VRG (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 325 vom 11.4.2018 E. 1.4.1). Der gleiche Rechtsmittelweg ergibt sich, wenn in den verfügten Kosten eine Entschädigung für eine Ersatzvornahme zu sehen ist (§ 215 Abs. 2 VRG). Werden die Kosten jedoch als Gebühren bzw. als Ersatz von Auslagen für Amtshandlungen im Sinn des Gebührengesetzes (GebG; SRL Nr. 680) qualifiziert, so unterliegt die Gebührenverfügung der Einsprache (vgl. § 26 Abs. 1 GebG).
1.4.1.
Gemäss § 193 Abs. 1 VRG bestehen die Verfahrenskosten aus den amtlichen Kosten und den Parteientschädigungen. Die amtlichen Kosten bestehen aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit (Spruchgebühren, Schreibgebühren usw.), den Beweiskosten und anderen Barauslagen der Behörde (§ 193 Abs. 2 VRG). Gesamthaft gesehen sind die amtlichen Kosten als jene Auslagen zu verstehen, die der Behörde im Verfahren mit Blick auf den Erlass einer Verfügung entstehen (vgl. Botschaft zum Entwurf eines Gebührengesetzes vom 29.1.1993, S. 15).
1.4.2.
Nicht zu den amtlichen Kosten gehören hingegen die Auslagen für eine Ersatzvornahme (LGVE 2018 IV Nr. 8 E. 1.2, 2002 II Nr. 45 E. 12c). Der Grund hierfür ist im Umstand zu sehen, dass die Ersatzvornahme ihrem Charakter nach eine exekutorische Sanktion darstellt und infolgedessen zu den Vollstreckungshandlungen zu zählen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 1465 ff.). Das Ziel der Ersatzvornahme besteht darin, vertretbare Handlungen, deren Vornahme von der verpflichteten Person versäumt wurde, durch eine amtliche Stelle bzw. einen beauftragten Dritten verrichten zu lassen (vgl. Art. 41 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; LGVE 2018 IV Nr. 8 E. 1.2 mit Hinweisen).
Ein Sonderfall stellt die antizipierte Ersatzvornahme dar. Mit ihr wird ein polizeiwidriger Zustand durch eine Verwaltungsbehörde aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit ohne vorgängige Verfügung beseitigt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1475). In der Lehre wird die Rechtsfigur der antizipierten Ersatzvornahme kritisiert, da sie gerade keine exekutorische Sanktion einer vorgängigen Pflicht darstellt, sondern vielmehr dem unmittelbaren Vollzug zuzurechnen ist, der sich an der polizeilichen Generalklausel zu orientieren hat (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 N 28; Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 329 ff.).
Aufgrund der Zugehörigkeit zum Vollstreckungsrecht gehören die im Rahmen einer Ersatzvornahme angefallenen Kosten zu den Vollstreckungskosten, die von den amtlichen Kosten abzugrenzen sind, andernfalls hätte der Gesetzgeber in § 215 die beiden Kostenarten nicht voneinander getrennt erwähnt (vgl. § 215 Abs. 1 VRG und § 215 Abs. 3 VRG; LGVE 2002 II 45 E. 12c).
1.4.3.
Das GebG regelt die Erhebung von Gebühren und den Ersatz von Auslagen für Amtshandlungen oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen des Kantons und der Gemeinden, soweit es sich nicht um Verwaltungssachen handelt, die durch Entscheid gemäss VRG zu erledigen sind (§ 1 Abs. 1 GebG). Gemäss § 2 GebG wird das Gesetz nur so weit angewendet, als nicht besondere eidgenössische, interkantonale oder kantonale Vorschriften bestehen. Der Gebührenbegriff nach Massgabe des GebG wird durch §§ 3 - 5 GebG konkretisiert. Als Gebühr gelten demnach Verwaltungs-, Kanzlei- und Benützungsgebühren. Mit Verwaltungsgebühren soll die Inanspruchnahme von Amtshandlungen der Verwaltung abgegolten werden. Darunter fallen namentlich Gebühren für schriftliche Bescheinigungen, Registerauszüge, Kontrollen und dergleichen (vgl. § 3 Abs. 1 GebG). Ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gebührengesetzes fallen Auslagen, welche Kosten darstellen, die der Behörde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben erwachsen. Dazu gehören namentlich die Kosten für Beweiserhebungen (Augenscheine, Gutachten, Zeugengelder), Veröffentlichungen, Übersetzungen, Porti, Telefongespräche und dergleichen (vgl. § 6 Abs. 1 GebG).
1.4.3.
Die vom Gesetzgeber verwendete Terminologie führt dazu, dass Beweiskosten und sonstige Barauslagen je nach anwendbarem Gesetz entweder als amtliche Kosten oder als Gebühren (bzw. Auslagen) im Sinn des GebG zu verstehen sind. Der Anwendungsbereich des GebG ist jedoch nur dann eröffnet, wenn keine Verwaltungssache zur Diskussion steht, die durch Entscheid gemäss VRG zu erledigen ist (Botschaft zum Entwurf eines Gebührengesetzes vom 29.1.1993, S. 15).
1.4.4.
Die Vorinstanz hat ihr Vorgehen auf Art. 24 des Tierschutzgesetzes (TSchG; SR 455) gestützt. Danach hat die zuständige Behörde unverzüglich einzuschreiten, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen (Art. 24 Abs. 1 TSchG).
Das Einschreiten hat das Ziel, das Tier der nicht artgerechten Haltung sofort zu entziehen, ohne dass davor langwierige Verfahrensschritte durchlaufen werden müssen (Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, Diss. Basel 2011, S. 223). Das so geartete Handeln stellt einen Realakt dar (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 38 N 10). Damit wird aber ein Verfahren nicht beendet, sondern vielmehr ausgelöst, zumal der tatsächlichen Beschlagnahme verschiedene Verfügungen, insbesondere eine Tierhalteverbotsverfügung, folgen. Die vorsorgliche Beschlagnahme stellt somit nicht ein in sich abgeschlossenes Verwaltungshandeln dar, sondern bildet die auf Ebene eines Realakts anzusiedelnde Vorstufe zum eigentlichen Rechtsakt (vgl. E. 2.1). Infolgedessen können die Kosten für die Beschlagnahme und den weiteren mit der Beschlagnahme zusammenhängenden Aufwendungen mit der Hauptsache, also der Tierhalteverbotsverfügung, verlegt werden. Wird aber eine separate Kostenverfügung erlassen, so wird damit der Zusammenhang zwischen vorsorglicher Massnahme und Entscheid in der Hauptsache nicht durchbrochen, weshalb eine solche Kostenverfügung demjenigen Rechtsmittel unterliegt, welches für die Tierhalteverbotsverfügung zu ergreifen ist. Im vorliegenden Fall ist dies die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und nicht die Einsprache (vgl. § 4 Abs. 1 VRG i.V.m. § 148 lit. a VRG; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 245 vom 18.9.2018 E. 1.1).
1.4.5.
Die vorliegende Angelegenheit ist somit vom Fall zu unterscheiden, bei dem auf das säumige Verhalten eines mit einer Verfügung Verpflichteten eine bereits angedrohte Ersatzvornahme vorgenommen wird, da ein solches Verfahren die Vollstreckung einer bereits eröffneten Verfügung sicherstellt und damit der gesetzlichen Regelung von § 215 VRG folgt.
Ebenfalls ist im Vorgehen keine antizipierte Ersatzvornahme zu erblicken, auch wenn sich für diese Ansicht Meinungen in der Lehre finden lassen (Jedelhauser, a.a.O., S. 229). Antizipierten Ersatzvornahmen ist eigen, dass sie Polizeigüter schützen (E. 1.3.2). Das Tierwohl, dessen Schutz bewerkstelligt werden soll, stellt kein polizeiliches Schutzgut im klassischen Sinn dar, womit die Annahme einer antizipierten Ersatzvornahme bereits in diesem Punkt in Frage zu stellen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2590).
Angesichts der Tatsache, dass ein Einschreiten nach Art. 24 Abs. 1 TSchG stets in direktem Zusammenhang mit dem Erlass einer Verfügung steht, können die durch die Massnahmen entstandenen Kosten nicht als Gebühren im Sinn des GebG angesehen werden, da dieses Gesetz nur dann anzuwenden ist, wenn die Angelegenheit nicht durch einen Entscheid gemäss VRG zu erledigen ist. Es handelt sich bei den Verfügungen, die mit Art. 24 TSchG in Verbindung stehen, um einen Entscheid im Sinn des VRG.
1.4.6.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass es sich bei den Kosten, die bei einer Beschlagnahme und folgenden Unterbringung im Sinn von Art. 24 TSchG anfallen, um Barauslagen der Behörde nach Massgabe von § 193 Abs. 2 VRG und damit um amtliche Kosten handelt, da sie mit Erlass einer Verfügung im direkten Zusammenhang stehen. Ein Entscheid, mit dem solche Kosten auferlegt werden, unterliegt demjenigen Rechtsmittel, welches auch für die Hauptsache − im vorliegenden Fall eine Verfügung betreffend Tierhalteverbot − gilt.
1.5.
Die Vorinstanz hat in ihrer Verfügung vom 28. Januar 2019 − trotz der Bezeichnung als "Beschwerdefähiger Entscheid" − die Einsprache als Rechtsmittel genannt. Entsprechend ist sie auch auf die Einsprache vom 2. März 2019 eingetreten, obwohl die Einsprache gemäss § 12 Abs. 2 VRG ans Kantonsgericht hätte weitergeleitet werden müssen. Durch dieses Vorgehen ist indes dem Beschwerdeführer kein Nachteil entstanden, da der Primärentscheid vom 28. Januar 2019 bestätigt wurde. Weitere Kosten sind durch den Einspracheentscheid nicht angefallen, zumal die Schreib- und Spruchgebühren von Fr. 150.-- ebenfalls bestätigt und nicht noch erhöht wurden. Der Einspracheentscheid vom 26. März 2019 ist daher so zu behandeln, dass er im Sinn einer Wiedererwägung die ursprüngliche Verfügung ersetzt (vgl. zur Zulässigkeit von Wiedererwägungen, wenn eigentlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerdeweg zu beschreiten ist: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 316 vom 24.5.2018 E. 1.1.2 f.). Es liegt daher ein beschwerdefähiges Anfechtungsobjekt vor, weshalb auf die Beschwerde − die übrigen Voraussetzungen sind ebenfalls erfüllt − einzutreten ist.
2.1.
Die Tätigkeit der Rechtsmittelbehörde wird durch den Streitgegenstand begrenzt. Dieser bezeichnet (in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege) den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streitgegenstands ist somit von dem angefochtenen Rechtsakt, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Der Streitgegenstand braucht sich nicht mit dem Anfechtungsobjekt zu decken, doch gibt dieses den Rahmen des Streitgegenstands vor. Die Überprüfungsbefugnis kann sich dabei nur auf das beziehen, was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids war oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein müssen (Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, N 27.1). Der Streitgegenstand kann zwar durch die Beschwerdeanträge eingegrenzt werden, darf jedoch grundsätzlich nicht über das hinausgehen, was im Anfechtungsgegenstand geregelt ist (vgl. BGE 123 II 359 E. 6b/aa).
Soll eine Verwaltungsmassnahme, die unmittelbar einen Taterfolg herbeiführt (sog. Realakt; vgl. E. 1.4.4; ferner Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 38 N 1) Gegenstand eines Verfahrens bilden, so bedarf es hierfür einer Verfügung, in welcher die entsprechende Behörde die von ihr vorgenommene Handlungen festhält. § 44a Abs. 1 lit. c VRG sieht diesbezüglich vor, dass jeder, der ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, eine solche Verfügung verlangen kann. Bei Fehlen der entsprechenden Verfügung bleibt der Rechtsweg betreffend die Überprüfung des tatsächlichen Handelns einer Behörde verschlossen.
Vorliegend bildet die Verfügung vom 26. März 2019 das Anfechtungsobjekt. Darin werden dem Beschwerdeführer die Kosten für die Beschlagnahme und die Unterbringung der elf Kälber auferlegt. Darauf ist die Verfügung beschränkt. Es bilden somit weder das Halte- und Betreuungsverbot noch die amtlichen Handlungen anlässlich der Beschlagnahme Gegenstand der Verfügung. Aus diesem Grund ist auf die Rügen betreffend die unterbliebene schriftliche Bekanntgabe der Untersuchungsergebnisse sowie der Ohrmarkennummern, das Absetzen der Kälber von der Milch und die unterbliebene Mitteilung der Schlachtung der Tiere nicht einzutreten, da damit das realaktive Handeln der Behörde bemängelt wird. Ebenfalls nicht einzutreten ist auf den Antrag betreffend Rinderhalte- und betreuungsverbot. Diese Massnahmen wurden mit Verfügung vom 10. August 2018 ausgesprochen und wurden im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens bereits einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt (rechtskräftiges Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 18 212 vom 22.11.2018). Einzutreten ist damit nur auf die Rügen betreffend die Transportkosten, die Untersuchung vom 9. August 2018 und den Verwertungserlös der Kälber.
2.2.
Nach § 18a Abs. 2 lit. a des Gesetzes über die Organisation der Gerichte und Behörden in
Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren (JusG; SRL Nr. 260) entscheidet der Einzelrichter in Verwaltungssachen Rechtsmittel und Klagen, wenn der Streitwert weniger als Fr. 20'000.-- beträgt. Da die Schwelle für die Kollegialzuständigkeit im vorliegenden Verfahren nicht erreicht wird, ist für die Beurteilung des vorliegenden Verfahrens der Einzelrichter zuständig.
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren muss sich der Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid bzw. mit der vorinstanzlichen Begründung auseinandersetzen, soweit nicht eine gesetzliche Grundlage die Offizialmaxime einsetzt. Die gesetzliche Begründungspflicht gemäss § 133 Abs. 1 VRG verhält den Beschwerdeführer dazu, sich sachbezogen und konkret zu den Erwägungen im angefochtenen Entscheid zu äussern. Er muss ausführen, in welchen Punkten der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben oder zu ändern ist (LGVE 1994 II Nr. 10 E. 1c, 1992 II Nr. 47 E. 3a). Dieser sog. Rügegrundsatz beansprucht umso höhere Geltung, je umfangreicher und detaillierter die tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Überlegungen der Vorinstanz sind. Keinesfalls genügen allgemeine Beanstandungen oder die einfache Behauptung, die Schlussfolgerung der Vorinstanz sei falsch oder aktenwidrig, ohne diese Behauptung rechtlich zu untermauern oder Akten zu nennen, welche die angebliche Widersprüchlichkeit tatsächlicher Feststellungen belegen. Auch wenn die Behörde den massgeblichen Sachverhalt von sich aus richtig und vollständig abzuklären (§ 53 und § 139 Abs. 1 VRG; Untersuchungsgrundsatz) und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hat (Grundsatz der freien richterlichen Beurteilung), trifft die von einer Verfügung betroffene Person eine Mitwirkungspflicht. Stellt sich diese im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren im besonderen als Gebot dar, die Behörde bei der Ermittlung des relevanten Sachverhalts zu unterstützen (z.B. durch Anträge im Beweispunkt, Auflage von Dokumenten usw.), so bedeutet die Mitwirkungspflicht im Rechtsmittelverfahren, den Entscheid substantiiert zu kritisieren und damit auf seine tatsächlichen wie rechtlichen Erwägungen sorgfältig einzugehen, soweit sie von der Auffassung des Beschwerdeführers abweichen (LGVE 1998 II Nr. 57; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern A 10 147 vom 17.3.2011 E. 1.d; Glanzmann-Tarnutzer, Das Rügeprinzip im Zivil-, Straf- und Verwaltungsprozess am Beispiel des Kantons Luzern, in: AJP 7/2007 S. 845 f.).
Der Beschwerdeführer hat sodann die für die Motivierung seiner Anträge notwendigen Beweise einzureichen oder zumindest anzubieten. Eine hinreichende Substantiierung der Beschwerde stellt somit eine Voraussetzung dafür dar, dass über einen Punkt Beweis abzunehmen ist. M.a.W. bedarf es einer hinreichenden Kritik, um den in Frage stehenden Umstand zum Beweisthema zu machen, sofern das Vorgehen der Vorinstanz nicht offensichtlich mängelbehaftet ist. Die Substantiierungspflicht steht folglich in einem engen Konnex zur objektiven Beweislast, da sie faktisch den Beschwerdeführer dazu zwingt, an der Beweisbeschaffung mitzuwirken (Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, Bern 2016, N 210 m.H.).
(Beurteilung der Kostenfolgen)
(Verlegung der Verfahrenskosten)