Sachverhalt (Zusammenfassung)
A. und B. hielten an ihrem Wohnort fünf Hunde, zwölf Katzen, vier Kaninchen, eine Wachtel, acht Degus sowie verschiedene Reptilien und Enten. Anlässlich zweier Kontrollen stellte der Veterinärdienst des Kantons Luzern verschiedene Mängel − mittel- bis hochgradige Magerkeit dreier Hunde, leicht- bis hochgradige Magerkeit aller Katzen, eitriger Augenausfluss bei zwei Katzen, fehlendes Wasser und Futter sowie fehlende Nageobjekte bei den vier Kaninchen, Magerkeit einzelner Reptilien, Überbelegung eines Terrariums, ungeeignete Haltung mehrerer Reptilien hinsichtlich der klimatischen Bedingungen − fest. Auf die Mängel angesprochen, erklärten A. und B, dass ihre finanzielle Situation eine Beseitigung der Mängel erschwere bzw. verunmögliche. Der Veterinärdienst beschlagnahmte in der Folge verschiedene Tiere. Im Anschluss an die Kontrollen verfügte der Veterinärdienst je einzeln, dass A. und B unter Ausnahmen auf unbestimmte Zeit verboten werde, Tiere zu halten oder zu betreuen. Diese Verfügungen erwuchsen in Rechtskraft. Mit separaten Entscheiden auferlegte der Veterinärdienst A. und B. Kosten von je Fr. 15'212.-- und amtliche Kosten von je Fr. 150.--. Gegen diese Kostenverfügungen erhoben A. und B. Verwaltungsgerichtsbeschwerden.
Aus den Erwägungen:
1.1.
Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) sieht als Rechtsmittel die Verwaltungsbeschwerde, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die Revision vor (vgl. § 127 Abs. 1 VRG). Die Einsprache, welche die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde verpflichtet, ihren angefochtenen Entscheid zu überprüfen und nochmals über die Sache zu entscheiden (vgl. § 117 Abs. 1 VRG), ist in den von der Rechtsordnung vorgesehenen Fällen zulässig (vgl. § 118 Abs. 1 VRG). Das VRG selbst begründet indes keine Einsprachemöglichkeiten (vgl. Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, N 13.5), sodass der Gesetzgeber die Einsprache in den Spezialgesetzen ausdrücklich vorzusehen hat, um dem Rechtsunterworfenen diese Möglichkeit des Rechtsschutzes zu gewährleisten. Eine solche spezialgesetzliche Regelung findet sich etwa in § 27 des Gebührengesetzes (GebG; SRL Nr. 680). Danach kann gegen Gebühren-Entscheide im Sinn des § 26 GebG innert 30 Tagen seit deren Zustellung Einsprache erhoben werden (§ 27 Abs. 1 GebG). Gegen Einspracheentscheide ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 27 Abs. 1 GebG).
1.1.1.
Um den verschiedenen Erscheinungsformen von Gebühren, verstanden als Entgelt für eine bestimmte Amtshandlung oder die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 2764), Rechnung zu tragen, nimmt der Gebührengesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den Verwaltungsgebühren und den Verfahrensgebühren vor. Als Verwaltungsgebühren werden diejenigen Abgaben verstanden, deren Entstehungsgrund in der Inanspruchnahme einer staatlichen Tätigkeit, sei es eine amtliche Verrichtung oder eine tatsächliche Leistung, liegt. Beispiele hierfür sind etwa das Aufbewahren von Verfügungen von Todes wegen (§ 8 Abs. 1 Ziff. 1 der Verordnung über den Gebührenbezug der Gemeinden [SRL Nr. 687]), das Ausstellen einer Wohnsitzbestätigung (§ 5 Abs. 1 Ziff. 4 der Verordnung über den Gebührenbezug der Gemeinden) oder etwa die regelmässige Kontrolle von Schlachtbetrieben durch amtliche Tierärzte im Sinn von Art. 55 Abs. 1 der Verordnung über das Schlachten und die Fleischkontrolle (VSFK; SR 817.190). Verfahrensgebühren liegen demgegenüber vor, wenn Gebühren im Zusammenhang mit Entscheiden bzw. Verfügungen eingefordert werden. Die gesetzlichen Grundlagen solcher Gebühren finden sich in den jeweiligen Verfahrenserlassen (zum Ganzen: Botschaft B 93 des Regierungsrats an den Grossen Rat zum Entwurf eines Gebührengesetzes vom 29.1.1993 S. 14 f.). Im Verwaltungsrechtspflegeverfahren nach VRG tragen die Verfahrensgebühren die Bezeichnung "amtliche Kosten" und bestehen aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit (Spruchgebühren, Schreibgebühren usw.), den Beweiskosten und andern Barauslagen der Behörde (vgl. § 193 Abs. 2 VRG). Massgebliches Kriterium zur Unterscheidung, welche Form von Gebühren vorliegt, stellt demnach der Umstand dar, ob das zu bezahlende Entgelt im Zusammenhang mit einer Verfügung bzw. einem Entscheid steht. Dementsprechend gelangt das GebG nur dann zur Anwendung, wenn es sich nicht um Verwaltungssachen handelt, die durch Entscheid gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu erledigen sind (vgl. § 1 Abs. 1 GebG).
1.1.2.
Die Unterscheidung von Verwaltungs- und Verfahrensgebühren ist in verschiedener Hinsicht − insbesondere mit Bezug auf den Rechtsschutz sowie auf die Vorgehensweise der Gebührenerhebung − von Bedeutung: Während das Gebührengesetz, wie erwähnt, das Rechtsmittel der Einsprache vorsieht, unterliegt ein Entscheid, mit dem die Verfahrenskosten auferlegt werden sollen, demjenigen Rechtsmittel, welches für die Hauptsache zu ergreifen ist (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 95 vom 17.9.2019 E. 1.4.4).
Bezüglich der Gebührenerhebung ist zu beachten, dass Gebühren nach Massgabe des GebG sogleich mit der Amtshandlung bzw. der Benützung der öffentlichen Einrichtung gefordert werden können (vgl. § 19 Abs. 1 GebG). Sie sind demnach grundsätzlich "vor Ort" zu leisten (vgl. § 19 Abs. 1 GebG). Das Gemeinwesen kann indessen auch für die von ihm vorgenommene Amtshandlung eine Rechnung ausstellen (§ 19 Abs. 2 GebG). Verfahrensgebühren sind hingegen im Zusammenhang mit dem Entscheid zu verlegen, zumal § 110 Abs. 1 lit. d VRG verlangt, dass ein ordentlich ausgefertigter Entscheid einen Rechtsspruch mit Verlegung der Kosten enthält. Ferner sieht auch § 197 Abs. 1 VRG vor, dass die Behörde im Rechtsspruch ihres Entscheids zulasten der pflichtigen Parteien oder Gemeinwesen die Verfahrenskosten festsetzt. Der Kosten- und Entschädigungsentscheid bildet dementsprechend − besondere prozessuale Aspekte vorbehalten − Bestandteil des Sachentscheids (Urteil des Verwaltungsgerichts [heute: Kantonsgericht] Luzern A 12 122 vom 1.2.2013 E. 1.a). Eine separate, aus dem Entscheid in der Hauptsache ausgeklammerte Kostenregelung könnte sich indes dann als zulässig erweisen, wenn für diese "Aufspaltung" ein sachlicher Grund vorliegt. Ein solcher wäre dort denkbar, wo die Angelegenheit mit einer gewissen zeitlichen Dringlichkeit verbunden ist und das Abwarten derjenigen Informationen, welche zur Bestimmung der Verfahrenskosten notwendig sind, das Verfahren in sachwidriger Weise verzögern würde. In einer solchen Konstellation wäre im Hauptsachenentscheid ein entsprechender Vorbehalt anzubringen, woraus für die Verfahrensbeteiligten erkennbar ist, dass sie noch mit einem Kostenentscheid zu rechnen haben und die − allenfalls − mit dem Hauptsachenentscheid auferlegten Kosten nur den Aufwand für die Entscheiderarbeitung und Redaktion, nicht aber sämtliche Verfahrensgebühren abgelten sollen. Sind aber die Voraussetzungen für einen nachgelagerten Kostenentscheid zum Entscheid in der Hauptsache nicht gegeben, so fragt sich, ob die Behörde auf ihren insofern unvollständigen "Erstentscheid" zurückzukommen vermag. Gemäss § 116 Abs. 1 VRG kann eine Verwaltungsbehörde aus wichtigen Gründen ihre Entscheide ausserhalb eines Revisionsverfahrens von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, soweit nicht besondere Vorschriften, der Grundsatz von Treu und Glauben oder andere allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze dies ausschliessen oder einschränken. Welche Umstände als "wichtige Gründe" im Sinn von § 116 Abs. 1 VRG gelten können, ist mittels einer Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen − richtige Durchführung des objektiven Rechts auf der einen, Interesse an der Rechtssicherheit auf der anderen Seite − zu ermitteln. Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zufolge geht das Interesse an der Rechtssicherheit vor, wenn durch die Verfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Zurückkommen ist möglich, wenn es durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3; zur "fakultativen" Wiedererwägung: LGVE 1983 II Nr. 1 E. 3a).
1.1.3.
Für den vorliegenden Fall ist festzuhalten, dass mit dem angefochtenen Entscheid keine Gebühren im Sinn des Gebührengesetzes, sondern Kosten, die im Rahmen einer Beschlagnahme gemäss Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes (TSchG; SR 455) und einer Ersatzvornahme im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens im Sinn von § 208 ff. VRG angefallen sind, auferlegt wurden. Es liegen demnach keine Gebühren im Sinn des Gebührengesetzes vor und war auch kein Einspracheverfahren durchzuführen. Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergibt sich für die Verfügung betreffend die Kosten der Beschlagnahme nach Art. 24 TSchG daraus, dass ein solches Vorgehen in aller Regel in einer Verfügung mündet, sei es, dass auf Gesuch der betroffenen Person hin das behördliche Einschreiten in einer Feststellungsverfügung § 44a VRG festzustellen ist, sei es, dass nach der provisorischen Sicherung der tatsächlichen Verhältnisse eine Verfügung betreffend die definitive Beschlagnahme des infrage stehenden Tieres zu erlassen ist oder sei es, dass in der Folge beispielsweise ein Tierhalteverbot verfügt wird (vgl. E. 4 hiernach). Betreffend die Kosten der Vollstreckung sieht § 215 Abs. 2 VRG die direkte Verwaltungsgerichtsgerichtsbeschwerde ohne vorgängiges Einsprache- oder Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor (vgl. LGVE 2018 IV Nr. 8 E. 1).
1.2.
In Streitsachen wegen Veranlagung oder Rückerstattung öffentlich-rechtlicher Abgaben steht dem Kantonsgericht auch die Ermessenskontrolle zu (§ 157 Abs. 1 VRG). Gleiches gilt, wenn das Kantonsgericht, wie hier ebenfalls gegeben, einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist (vgl. § 161a VRG). In Beschwerdefällen mit Ermessenskontrolle gelten an Stelle der §§ 152 - 155 VRG die §§ 144 - 147 VRG (§ 156 Abs. 2 VRG). Das Kantonsgericht ist demnach nicht an die Anträge der Parteien gebunden. Es kann den angefochtenen Entscheid zugunsten oder zuungunsten einer Partei ändern (vgl. § 147 Abs. 1 VRG). Das im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren schon wegen der beschränkten Prüfung geltende Rügeprinzip (vgl. § 152 VRG), wonach die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen prüft und nicht untersucht, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist (vgl. LGVE 2012 II Nr. 28 E. 1c m.w.H.), wird dadurch im Direktprozess betreffend öffentlich-rechtliche Angaben relativiert. Insbesondere sind offensichtliche Mängel des vorinstanzlichen Entscheids zu korrigieren, wenn nur so die gesetzmässige Veranlagung der öffentlich-rechtlichen Abgaben gewährleistet werden kann.
1.3.
Der Umfang des Verfahrensgegenstands im Rahmen des Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens wird durch den vorinstanzlichen Entscheid umrissen. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des vorinstanzlichen Entscheids war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein müssen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelbehörde. Andernfalls würde in die funktionelle Zuständigkeit der vorinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (vgl. LGVE 2007 III Nr. 6 E. 4).
Mit der angefochtenen Verfügung verpflichtete die Vorinstanz den Beschwerdeführer, einen Betrag von gesamthaft Fr. 15'362.-- zu bezahlen. Die Verfügung wurde sodann mit einer Strafandrohung im Sinn von Art. 292 StGB versehen. Zu Fragen betreffend den Rüden "C." − ob dieser zu euthanasieren oder an den Beschwerdeführer zurückzugeben sei − äusserte sich die Vorinstanz nicht, was nicht zu beanstanden ist, bildete dies doch bereits Gegenstand der Verfügung vom 21. Februar 2020. Auf das Ersuchen des Beschwerdeführers, Informationen zum Rüden "C." zu erhalten, ist daher nicht einzutreten. Zu beurteilen ist einzig, ob dem Beschwerdeführer zu Recht die Kosten des behördlichen Handels auferlegt wurden, wobei zu berücksichtigen ist, dass die in der angefochtenen Verfügung aufgeführten Kostenposten mitunter auf unterschiedlichen gesetzlichen Grundlagen beruhen, sodass sich eine gegliederte Prüfung der Kosten gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG (vgl. E. 2, 3 und 4) und der Kosten für die Vollstreckung (Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang) nach Massgabe von § 212 ff. VRG aufdrängt (E. 5, 6 und 7).
2.1.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen. Ein Verwertungserlös fällt nach Abzug der Verfahrenskosten der Halterin oder dem Halter zu (Art. 24 Abs. 2 TschG). Der Vollzug des TschG obliegt den Kantonen (Art. 32 Abs. 2 TSchG).
2.2.
Der Beschlagnahmung und Fremdplatzierung von Tieren kommt gemäss der Lehre unmittelbare Vollzugsfunktion zu (Gächter/Egli, in: Komm. zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [Hrsg. Auer/Müller/Schindler], 2. Aufl. 2019, Art. 41 VwVG N 7). Sie bezweckt die Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands. Durch den Entzug des unmittelbaren Besitzes vermag die zum Vollzug der Tierschutzgesetzgebung berufene Behörde das Wohl des beschlagnahmten Tiers sicherzustellen und erhält zudem ausreichend Zeit, um den Sachverhalt abzuklären (Spring/Götschel/Bolliger/Richner, Tier im Recht Transparent, Zürich 2008, S. 57). Die Beschlagnahmung und Fremdplatzierung zielt aber nicht auf eine Bestrafung des jeweils betroffenen Tierhalters ab. Vielmehr sollen diejenigen Handlungen nachgeholt werden, welche der Tierhalter bis zu diesem Zeitpunkt versäumt hat. In diesem Sinn widerspiegeln die Beschlagnahme und die Folgehandlung die dem säumigen Tierhalter obliegenden Pflichten.
Für die Vollzugsmassnahmen der Beschlagnahme und Fremdplatzierung von Tieren ist es nicht notwendig, dass sie im Sinn eines verfügungsbezogenen Realakts auf eine vorgängig erlassene Verfügung abgestützt werden können (zur Möglichkeit einer nachgängigen Feststellungsverfügung: § 44a Abs. 1 lit. c VRG). Von Bedeutung für die hier zu beurteilenden Tiere ist indes, dass Art. 24 TschG die Natur der durch das behördliche Einschreiten anfallenden Kosten nicht vorgibt.
2.3.
Die Kosten des Einschreitens nach Art. 24 TSchG, welche der Halterin oder dem Halter überwälzt werden sollen (vgl. Art. 24 Abs. 2 TSchG), haben, ihrem Charakter als öffentliche Abgabe entsprechend, mit den diesbezüglich relevanten verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang zu stehen: Die an das Gemeinwesen zu bezahlenden Beträge haben auf einer formell gesetzlichen Grundlage zu beruhen (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101], Art. 127 Abs. 1 BV), müssen verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV) und dürfen das Willkürverbot nicht verletzen (Art. 9 Abs. 1 BV). Handelt es sich bei einer öffentlichen Abgabe um eine Gebühr im Rechtsinn − dies ist der Fall, wenn mit dem zu bezahlenden Geldbetrag eine staatliche Gegenleistung abgegolten werden soll (anstatt vieler: Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2764) − wird deren Bemessung, soweit der Gesetzgeber die Höhe der Gebühr nicht selbst festlegt, durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip eingegrenzt. Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll. Das Äquivalenzprinzip als Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots im Bereich der Kausalabgaben bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176 E. 5.2).
2.4.
2.4.1.
Während in der Lehre strittig ist, ob ein allgemeiner Rechtsgrundsatz besteht, wonach die Kosten des unmittelbaren Zwangs auch bei Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage auf die zu einem Verhalten verpflichtete Person überwälzt werden können (vgl. Gächter/Egli, a.a.O., Art. 41 VwVG N 29), stellt sich diese Frage im Zusammenhang mit Art. 24 Abs. 1 TSchG nicht, sieht doch diese Bestimmung die Kostentragungspflicht des Tierhalters ausdrücklich vor. Aus Art. 24 Abs. 1 TSchG lässt sich indessen kein Anhaltspunkt für das Massliche der Kostenfolgen entnehmen.
In der Lehre besteht Einigkeit darüber, dass die im Rahmen des unmittelbaren Zwangs anfallenden Kosten nicht unlimitiert vom Rechtsunterworfenen zu übernehmen sind. Die Kosten hätten sich an den allgemeinen Vorschriften zur Gebührenerhebung für staatliche Verrichtungen zu orientieren, sodass auf der einen Seite für die Betroffenen ein Schutz vor übermässigen Kostenfolgen bestünde und auf der anderen Seite die Behörden eine praktikable Leitlinie zur Verfügung hätten (Grisel, Traité de droit administratif, II. Band, 1984, S. 643; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 871; Kölz/Bosshart/Röhl, Komm. zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 30 VRG N 31; Gächter/Egli, a.a.O., Art. 41 VwVG N 29).
2.4.2.
Die Rechtsfolge, wonach der Kostenersatz auf die der Natur der Sache nach angemessenen Aufwendungen beschränkt ist, findet sich etwa beim Kostenersatz für die gutgläubig handelnde Person, die anstelle und für den eigentlichen Rechtsinhaber tätig wird. Gemäss Art. 939 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB; SR 210) kann der gutgläubige Besitzer für die notwendigen und nützlichen Verwendungen Ersatz beanspruchen, wenn der Berechtigte die Auslieferung der Sache verlangt. Das Recht der Geschäftsführung ohne Auftrag sieht vor, dass der Geschäftsherr verpflichtet ist, dem Geschäftsführer alle Verwendungen, die notwendig oder nützlich und den Verhältnissen angemessen waren, samt Zinsen zu ersetzen und ihn in demselben Masse von den übernommenen Verbindlichkeiten zu befreien, wenn die Übernahme einer Geschäftsbesorgung durch das Interesse des Geschäftsherrn geboten war (vgl. Art. 422 des Obligationenrechts [OR; SR 220]).
2.5.
Für die Beurteilung der Angemessenheit von Kostenfolgen sind die jeweiligen konkreten Umstände zu beachten. Wohl kann gerade im Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 TSchG nicht verlangt werden, dass die Tierschutzbehörde, welche feststellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden und daher ein unverzügliches Einschreiten notwendig ist, für den Transport und die Erstversorgung der Tiere zeitaufwändige Abklärungen betreffend das preisgünstigste Angebot am Markt vornimmt (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 95 vom 17.9.2019 E. 4.2). Je länger aber die Unterbringung der Tiere andauert, umso mehr hat sie sich zu vergewissern, dass bzw. ob die hierfür aufzuwendenden Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu den von einem Tierhalter in guten Treuen zu tragenden Kosten gehören, die jeden treffen oder treffen können, der Tiere hält. Dazu gehören die Kosten angemessener Ernährung (vgl. Art. 6 Abs. 1 TSchG, a.z.F.), der Pflege und gegebenenfalls notwendiger Beschäftigung. Hinzukommen u.U. Kosten für die Gewährung von Bewegungsfreiheit sowie, soweit nötig, für Unterkunft. Bei all diesen Kostenfragen spielt auch der Marktwert des Tieres eine Rolle – jedenfalls insofern, als selbst pflichtkonforme Massnahmen, deren Kosten den zu erzielenden Marktwert eines gesunden Tiers erheblich übersteigen, dem Halter nicht ohne einlässliches Abwägen auferlegt werden dürften. Während sich bei Nutztieren deren Wert anhand des Marktes ermitteln lässt, spielt der Marktwert bei Heimtieren eine weniger ausschlaggebende Rolle. Demgegenüber ist bei Heimtieren vielfach die emotionale Verbundenheit von grosser Bedeutung und dies bringt es mit sich, dass vielfach die Bereitschaft besteht, selbst wirtschaftlich nicht zu rechtfertigende Kosten zu tragen. Unter Berücksichtigung der sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) ergebenden Aufklärungspflichten der Behörden (vgl. die Übersicht bei: Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich 2005, S. 135 ff.) und im Interesse der Transparenz ist die Tierschutzbehörde – Ausnahmen vorbehalten – gehalten, über die allfälligen Kosten einer längeren Unterbringung oder veterinärmedizinischer Eingriffe von beschlagnahmten Tieren zu informieren.
Nicht nur gestützt auf das Gebot des Handelns nach Treu und Glauben, sondern vor allem zur Gewährleistung des rechtlichen Gehörs drängt sich sodann auf, dass die Behörde ihren Entscheid, welche Massnahmen nach erfolgter Beschlagnahme eines Heimtiers durchzuführen sind, grundsätzlich erst nach Rücksprache mit dem Tierhalter trifft. Kann oder will sich der Tierhalter oder die Tierhalterin nicht äussern, ist für das Ergreifen oder das Weiterführen von Massnahmen als Referenz auf das mutmassliche Verhalten eines vernünftigen, gesetzestreuen, gewissenhaften und in guten Treuen handelnden Tierhalters abzustellen. Die individuellen Verhältnisse und Bedürfnisse sind insoweit zu berücksichtigen, als sie die öffentlichen Interessen − mitunter das Interesse an einem haushälterischen Umgang mit den öffentlichen Mitteln − zu überwiegen vermögen.
(…)
(…)
Gemäss § 208 Abs. 1 VRG werden Entscheide im Vollstreckungsverfahren nach den §§ 209 - 218 VRG vollstreckt, die zu einem bestimmten Verhalten (Handeln, Unterlassen, Dulden), ausgenommen Zahlungen und Sicherheitsleistungen, verpflichten. Für die Vollstreckung der Entscheide sorgt, unter Vorbehalt abweichender Vorschriften und Anordnungen, die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde (§ 209 Abs. 2 VRG). Die Behörde verwendet die gesetzlichen Zwangsmittel, die den Umständen angemessen sind (§ 210 Abs. 1 VRG). Die in § 209 VRG bezeichnete Behörde leitet die Ersatzvornahme oder den unmittelbaren Zwang ein und besorgt, auch auf Ersuchen einer anderen Behörde oder eines berechtigten Privaten, die Vollstreckung (§ 212 Abs. 1 VRG).
5.2.
Bevor die Behörde zur Ersatzvornahme schreitet oder unmittelbaren Zwang ausübt, prüft sie ob der Entscheid richtig eröffnet wurde und vollstreckbar ist (vgl. § 213 Abs. 1 VRG). Ist diese Voraussetzung gegeben, droht sie dem Pflichtigen die Zwangsmassnahmen an und setzt ihm eine angemessene Frist zur Erfüllung (vgl. § 213 Abs. 2 VRG). Ohne Androhung kann die Behörde die Ersatzvornahme oder unmittelbaren Zwang anordnen, wenn die Umstände es erfordern oder der Entscheid das Zwangsmittel selbst androht und die erforderliche polizeiliche Hilfe abgelaufen ist (§ 213 Abs. 3 VRG). Im Säumnisfall oder im Fall von § 213 Abs. 2 VRG erfolgt Ersatzvornahme oder unmittelbarer Zwang.
5.3.
Mit der Ersatzvornahme lässt die Behörde eine vertretbare Handlung, die vom Verpflichteten nicht vorgenommen wird, durch eine amtliche Stelle oder durch einen Dritten auf Kosten des Pflichtigen verrichten (vgl. BGer-Urteil 1C_140/2020 vom 18.11.2020 E. 4.7). Voraussetzung ist eine vollstreckbare Sachverfügung, die von der pflichtigen Person nicht oder nur in ungenügender Weise erfüllt wird (Ackermann Schwendener, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, Diss. Zürich 1999, S. 42 f.). Mit der Durchführung der Ersatzvornahme durch die Behörde oder durch den von ihr beauftragten Dritten wird die ursprüngliche verwaltungsrechtliche Naturalleistungspflicht in eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht umgewandelt (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 95 vom 17.9.2019 E. 1.4.2; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 04 42 vom 11.5.2005 E. 2a; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 N 21; Ogg, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechtsgrundlagen, Diss. Zürich 2002, S. 19.).
5.4.
Im Rahmen des unmittelbaren Zwangs erfolgt eine direkte Einwirkung auf Personen und Sachen. In der Lehre wird der unmittelbare Zwang anhand des Kriteriums der "Handlungsidentität" von der Ersatzvornahme unterschieden. Nimmt die Verwaltung eine Handlung vor, die mit der von der pflichtigen Person geschuldeten Handlung übereinstimmt (Bestehen der Handlungsidentität), wird das Vorliegen einer Ersatzvornahme bejaht. Besteht demgegenüber keine Handlungsidentität oder Gleichartigkeit der Handlungsweise, ist von unmittelbarem Zwang auszugehen (vgl. Ackermann Schwendener, a.a.O., S. 38; Gächter/Egli, a.a.O., Art. 41 VwVG N 26).
5.5.
Als Massnahme seitens der Behörde gegen einen Rechtsunterworfenen − die Lehre spricht hierbei von einer exekutorischen Sanktion (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1467 ff.) − haben die Ersatzvornahme und der unmittelbare Zwang im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen rechtsstaatlichen Handelns im Sinn von Art. 5 BV zu stehen (vgl. hierzu E. 2.3). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit konkretisiert sich dergestalt, als dass einerseits bei deren Anordnung danach gefragt werden muss, ob nicht ein milderes Mittel zur Zielerreichung zur Verfügung steht und andererseits eine Kostenüberwälzung nur in dem Umfang erfolgen kann, wie die Ersatzvornahme und der unmittelbare Zwang sich als zweckmässig erweisen und im Rahmen der üblichen Preise erfolgten. Die Beurteilung der Zweckmässigkeit der angefallenen Kosten folgt im Grundsatz den gleichen Überlegungen, wie sie für den unmittelbaren Vollzug gelten (vgl. E. 2.5), wobei indes zu berücksichtigen ist, dass die zeitliche Dringlichkeit und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Abklärungspflicht der auf dem Markt angebotenen Dienstleistungen bei der Ersatzvornahme anders zu gewichten ist als beim unmittelbaren Vollzug, geht doch der Ersatzvornahme eine Androhung mit entsprechender Fristansetzung voraus und war entsprechend für die Behörde planbar.
5.6.
Die Auflage der Kosten für die Ersatzvornahme und den unmittelbaren Zwang hängt zwar inhaltlich von der Festsetzungs- bzw. Vollstreckungsverfügung ab. Sie wird aber in der Bundesgesetzgebung wie auch in mehreren kantonalen Gesetzen (vgl. § 215 Abs. 1 und 2 VRG) formal als unabhängiger, eigenständiger Verwaltungsakt betrachtet (Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 01 152 vom 14.11.2002 E. 2 m.H.; Ackermann Schwendener, a.a.O., S. 65). Gegenüber dem Betroffenen wird die Pflicht zur Kostentragung durch eine separat anfechtbare Verfügung über die Kostenauflage begründet, welche – allerdings ausschliesslich hinsichtlich des Kostenumfangs – anfechtbar ist (vgl. § 215 Abs. 1 und 2 VRG). Gegen alle anderen Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren ist nur die Aufsichtsbeschwerde zulässig (§ 218 VRG; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 04 42 vom 11.5.2005 E. 2a m.H.).
5.7.
Die Grenze zwischen der Überprüfungsbefugnis des Kantonsgerichts beim vorliegend zu beurteilenden Kostenentscheid und jener der Aufsichtsbehörde gemäss § 218 VRG ist nach dem Gesagten folgendermassen zu ziehen: Insoweit die Modalitäten der Vollstreckung als solcher in Frage steht, können diese (wenn überhaupt) nur mit aufsichtsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Sofern jedoch alternative Vorgehensweisen, die mit unterschiedlichen Kostenfolgen zum gleichen Ziel führen, im Raum stehen, können diese im Rechtsmittelverfahren betreffend den Kostenentscheid überprüft werden (LGVE 2018 IV Nr. 8 E. 2.3).
7.1.
Gemeinhin werden Verhaltenspflichten in die drei Kategorien "Pflicht zur Vornahme einer Handlung", "Pflicht zur Unterlassung einer Handlung" und "Pflicht zur Duldung einer Handlung" eingeteilt (vgl. etwa § 211 Abs. 1 VRG; aber auch: Art. 84 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272]). Ein Tierhalte- bzw. Tierzuchtverbot ist mit Blick auf diese Gliederung als "Pflicht zur Unterlassung einer Handlung" zu qualifizieren. Unterlassungspflichten sind wesensgemäss höchstpersönlicher Natur, zumal es auf die Person, welche eine gewisse Handlung nicht vornehmen darf, zwingend ankommt. Die Ersatzvornahme ist indessen nur vertretbaren Handlungen zugänglich (E. 5.3). Eine Tierhalte- bzw. Tierzuchtverbotsverfügung lässt sich demnach mit einer Ersatzvornahme nicht vollstrecken. Zu beachten ist indes, dass mit der Verfügung vom 21. Februar 2020 auch Handlungspflichten − etwa die Pflicht, die vom Tierhalteverbot erfassten Tiere bis am 29. Februar 2020 an geeignete Plätze umzuplatzieren, die Pflicht, die Katzen einem Tierarzt vorzuführen, oder die Pflicht, die Katzen kastrieren zu lassen − begründet worden sind, welche Gegenstand einer Ersatzvornahme bilden können. Einschränkend gilt es zu erwähnen, dass die Nicht-Anwendbarkeit der Ersatzvornahme auf Unterlassungspflichten nicht umgangen werden kann, indem eine Handlungspflicht verfügt wird, die so formuliert ist, dass sie ihrem Gehalt nach das auf eine aktive Handlung umgemünzte Gegensatzpaar zum eigentlichem Verbot darstellt. Das verfügungsweise auferlegte Verbot, keine Tiere ab einem gewissen Zeitpunkt mehr zu halten, ist nicht mittels Ersatzvornahme zu vollstrecken, sondern mittels unmittelbarem Zwang und zwar dadurch, dass diejenigen Tiere, welche sich im Zeitpunkt der Kontrolle noch beim vom Verbot betroffenen Tierhalter befinden, wegzunehmen sind. Wird der Tierhalter zusammen mit der Tierhalteverbotsverfügung verpflichtet, die entsprechenden Tiere, welche er aufgrund der Verbotsverfügung nicht mehr halten darf, bis zu einem gewissen Zeitpunkt umzuplatzieren, bildet eine solche Pflicht das logische Pendant zum Tierhalteverbot und nimmt die Vollstreckungshandlung vorweg.
Auch mit Bezug auf das zur Unterscheidung herangezogene Kriterium der "Handlungsidentität" wird ersichtlich, dass die mit einem Tierhalteverbot auferlegte Pflicht, die Tiere umzuplatzieren, nicht mittels einer Ersatzvornahme vollstreckt werden kann, wenn neben den Kosten für die eigentliche Wegnahme noch die Kosten für die Unterbringung auferlegt werden sollen, da eine Pflicht betreffend eine Unterbringung für die Tiere mit Geltung des Tierhalteverbots endete.
Vor diesem Hintergrund sind lediglich die Handlungen, die auf eine vorübergehende Wegnahme, Kastration und Rückgabe der zwei Katzen − diese waren vom Tierhalteverbot ausgenommen − gerichtet waren, als Gegenstand der Ersatzvornahme anzusehen. Die übrigen Handlungen, insbesondere die Wegnahme und Unterbringung der Reptilien − diese waren von der Tierhalteverbotsverfügung erfasst, abgesehen von den Kornnattern, auf welche indessen verzichtet worden war − sind demgegenüber als Vollstreckungskosten im Rahmen des unmittelbaren Zwangs bzw. als Kosten, die als Folge des unmittelbaren Zwangs entstanden sind, zu behandeln. Die Kosten für die Ersatzvornahme und die Vollstreckung der Tierhalteverbotsverfügung, welche am 17. Juni 2020 stattfand, können sowohl als Kosten für die Ersatzvornahme als auch als Kosten für den unmittelbaren Vollzug verstanden werden. Sie werden vorliegend zusammen mit den weiteren Kosten der Ersatzvornahme behandelt.
7.2.
Hinsichtlich der Vorgehensweise der Vorinstanz zur Ersatzvornahme ist festzuhalten, dass diese die Ersatzvornahme angekündigt hat, sodass es A. und B. auch möglich gewesen wäre, innert der angesetzten Frist zu handeln und damit die Durchführung der Ersatzvornahme abzuwenden. Das Vorgehen der Vorinstanz erweist sich vor diesem Hintergrund als rechtmässig, sodass auch die Kosten der Ersatzvornahme auf A. grundsätzlich überwälzt werden können.