Sachverhalt (zusammengefasst)
Der Kanton Luzern forderte die Gemeinden auf, eine bestimmte Anzahl Plätze für die Unterbringung von Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich zur Verfügung zu stellen. Die Gemeinde Meggen plante die Erstellung einer temporären Wohncontainersiedlung für Schutzsuchende auf einem gemeindeeigenen Grundstück in der Zone für öffentliche Zwecke, dies für maximal drei Jahre. Mit Entscheid vom 21. September 2022 erteilte der Gemeinderat Meggen die Baubewilligung und wies die dagegen erhobenen öffentlich-rechtlichen Einsprachen ab. Dagegen wurde Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht Luzern erhoben.
Aus den Erwägungen:
6.1.
Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform. Das Baugrundstück befinde sich in der Zone für öffentliche Zwecke, konkret in den Zonen 14 und 36. Die Zone für öffentliche Zwecke sei gemäss § 11 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Meggen (BZR) für öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt, für die ein voraussehbares Bedürfnis bestehe. Gemäss § 11 Abs. 2 BZR könne diese Zone auch allgemeine Nutzungen, wie z.B. Toilettenanlagen, Entsorgungsstationen, Bushaltekabinen oder Parkplätze umfassen. Die Zone 14 dürfe für Parkplätze, Kompostierplatz, Erholungsanlagen sowie Entsorgungsanlagen genutzt werden und die Zone 36 für Parkplätze, Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur. Unter "Bauten für Jugend" sei nicht die Wohnnutzung für Jugendliche gemeint, sondern allenfalls Aufenthaltsräume für Veranstaltungen oder Treffpunkte ohne Wohnnutzung. Das BZR definiere die für das Baugrundstück zulässige Nutzung abschliessend. Eine Wohncontainersiedlung entspreche offensichtlich nicht den vorerwähnten Nutzungen in den Zonen 14 und 36 (und auch nicht den in § 11 Abs. 2 BZR generell vorgesehenen Nutzungen). Die räumlichen Auswirkungen einer Wohnnutzung würden sich grundlegend von den Auswirkungen der Nutzungen, die in den Zonen 14 und 36 zulässig sind, unterscheiden. Die Realisierung einer Wohncontainersiedlung am Standort Gottlieben sei daher zonenwidrig. Angesichts der sehr erheblichen Dauer, während der die Wohncontainersiedlung bestehen solle, könne die Zonenkonformität auch nicht mit Verweis auf den temporären Charakter des Bauvorhabens bejaht werden.
6.2.
6.2.1.
Bauten und Anlagen müssen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700]). Das Bauvorhaben muss folglich zonenkonform sein. Die Zonenkonformität ergibt sich für jede Zone aus dem Nutzungsplan und den zugehörigen Nutzungsvorschriften (statt vieler: Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl. 2022, S. 215, a.z.F.). Zonenkonformität verlangt einen positiven, funktionalen Zusammenhang zwischen dem Bauvorhaben und dem Zonenzweck.
Nach § 48 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG; SRL Nr. 735) dient die Zone für öffentliche Zwecke der Erfüllung vorhandener und voraussehbarer öffentlicher Aufgaben (Abs. 1). Zulässig sind Bauten, Anlagen und Nutzungen, die überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden und die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht (Abs. 2). Aus dem BZR geht hervor, dass der Gottlieben-Park, wo die geplante Wohncontainersiedlung realisiert werden soll, der Zone für öffentliche Zwecke – konkret den Zonen 14 und 36 – zugeteilt ist (BZR Meggen, S. 9 f.). In § 11 BZR wird konkretisiert, dass die Zone für öffentliche Zwecke für vorhandene und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt ist, für die ein voraussehbares Bedürfnis besteht. Diese Zone umfasst auch allgemeine Nutzungen, wie z.B. Toilettenanlagen, Entsorgungsstationen, Bushaltekabinen, Parkplätze. Gemäss § 11 Abs. 3 BZR sind in den Zonen 14 und 36, in denen sich das Baugrundstück Nr. X._______, GB Meggen, befindet, die folgenden Nutzungen aufgeführt: In der Zone 14 "Parkplätze, Kompostierplatz, Erholungsanlagen, Entsorgungsanlagen" und in der Zone 36 "Parkplätze, Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur".
6.2.2.
In der Zone für öffentliche Zwecke sind grundsätzlich öffentliche sowie im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen zonenkonform. Sinn und Zweck dieser Zone ist, dass mit deren Nutzung öffentliche Aufgaben erfüllt werden können. Diese Zone stellt das gebräuchlichste Planungsinstrument zur Sicherung der Landbedürfnisse für öffentliche Zwecke dar, welche auf Errichtung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender Werke beschränkt ist. Auch gemäss Art. 3 Abs. 4 RPG sind unter den öffentlichen bzw. im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen Bauwerke zu verstehen, die die öffentliche Hand in Erfüllung öffentlicher Aufgaben erstellt. Öffentliche Aufgaben zu erfüllen, ist aufgrund ihrer gesellschaftlichen Funktion von allgemeiner Bedeutung, weshalb die hierfür notwendigen Bauten und Anlagen als solche im öffentlichen Interesse zu qualifizieren sind. Der Begriff des öffentlichen Interesses wird im Planungs- und Bauwesen weit ausgelegt. Neben dem Schutz polizeilicher Güter vermögen auch ästhetische, sozial- und wirtschaftsfördernde Gründe unter Umständen ein öffentliches Interesse zu rechtfertigen (zum Ganzen: Hänni, a.a.O., S. 182 ff.).
6.2.3.
Die geplante (temporäre) Unterkunft dient der Beherbergung von schutzsuchenden Personen aus dem Flüchtlings- und Asylbereich. Dabei handelt es sich unbestrittenermassen um eine Wohnnutzung (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 100 vom 18.2.2015 E. 10). Dennoch wurden solche Bauvorhaben in der Rechtsprechung – neben einer Wohnzone – auch in einer Zone für öffentliche Zwecke als zonenkonform beurteilt (BEZ 2010 Nr. 20; BVR 1992 S. 14 ff; vgl. auch die Zusammenstellung im Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2013.00289 vom 11.7.2013 E. 4.2, bestätigt mit BGer-Urteil 1C_704/2013/1C_742/2013 vom 17.9.2014). Kommt hinzu, dass dem Kanton die Pflicht obliegt, die Beherbergung der ihm vom Bund zugewiesenen Personen aus dem Flüchtlings- und Asylbereich sicherzustellen. Diese Aufgabe hat der Kanton Luzern den Gemeinden übertragen. Vorliegend wurde die Beschwerdegegnerin im Juni 2022 von der DAF aufgefordert, 123 zusätzliche Unterbringungsplätze für Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich zur Verfügung zu stellen. Insbesondere spricht auch diese Verpflichtung der Gemeinden, Unterkünfte für diese Personen zur Verfügung zu stellen, für eine Bejahung der Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Zwecke (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2013.00289 vom 11.7.2013 E. 4.4, bestätigt mit BGer-Urteil 1C_704/2013/1C_742/2013 vom 17.9.2014). Aufgrund dieser Aufnahmeverpflichtung stellt die Unterbringung eine öffentliche Aufgabe dar, welche die Beschwerdegegnerin wahrzunehmen hat. Angesichts dieser Rechtslage besteht an der Bereitstellung von Wohnraum für schutzsuchende Personen aus dem Flüchtlings- und Asylbereich zweifellos ein gewichtiges öffentliches Interesse (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 162 vom 1.3.2017 E. 4.2.4). Dieses wird durch die momentan angespannte Flüchtlingslage auf kantonaler Ebene zusätzlich verstärkt. Da in der Zone für öffentliche Zwecke im öffentlichen Interesse liegende Bauten, welche zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen, zonenkonform sind, ist die Zulässigkeit des vorliegend temporären Bauvorhabens für ca. 100 schutzsuchende Personen in der Zone für öffentliche Zwecke grundsätzlich gegeben (vgl. § 48 PBG; § 11 BZR; vgl. Urteil des Baurekursgerichts des Kantons Zürich [BRGE] vom 21.4.2017 [BRGE I Nr. 0054/2017, G. – Nr. R1S.2016.05131] E. 4, BRGE I Nr. 0041-0042/2010 vom 12.2.2010, in: BEZ 2010 Nr. 20).
6.2.4.
Vor diesem Hintergrund ist die Zonenkonformität des Bauvorhabens von der Vorinstanz zu Recht bejaht worden. Dass dem hier im Vordergrund stehende öffentliche Interesse gleichzeitig (auch) der Befriedigung von Wohnbedürfnissen dient, spricht nicht gegen ihre Zonenkonformität. Bei Personen aus dem Flüchtlings- und Asylbereich wird grundsätzlich nicht von einem "Wohnen" im Sinn einer "Absicht des dauernden Verbleibens" ausgegangen (BRGE I Nr. 0054/2017 vom 21.4.2017 E. 4). Somit kann bereits deshalb offenbleiben, ob mit den in § 11 Abs. 3 BZR (Zone 36) aufgeführten "Bauten für Jugend" u.a. eine Wohnnutzung vorgesehen ist oder nicht. Zwar ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass die Erstellung von Asylunterkünften nicht als Nutzungsmöglichkeit im § 11 BZR aufgelistet ist. Dies vermag die Bejahung der Zonenkonformität indessen nicht grundsätzlich in Zweifel zu ziehen, und zwar aus den folgenden Gründen:
Mit der Umschreibung in § 11 BZR wurde der vorgesehene Nutzungszweck dieser Zone für öffentliche Zwecke näher definiert. Dies hat der kommunale Gesetzgeber aber nicht mit einer abschliessenden Aufzählung umgesetzt (§ 11 Abs. 2 und 3 BZR). Darauf weist in § 11 Abs. 2 BZR die Wortwahl wie "auch", "z.B." und "usw." hin. Dieser Zweck wurde in § 11 Abs. 3 BZR für den Gottlieben-Park (Zone 14 und 36) – wie bereits erwähnt (vgl. vorne E. 6.2.1) – wie folgt näher umschrieben: "Parkplätze, Kompostierplatz, Erholungsanlagen, Entsorgungsanlagen" und "Parkplätze, Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur". Aber unabhängig von diesen konkreten Nutzungen ist zu beachten, dass die Zone für öffentliche Zwecke nach § 48 Abs. 1 PBG "für vorhandene und voraussehbare öffentliche Aufgaben" zu dienen hat. Dass die Erstellung von Asylunterkünften eine Gemeindeaufgabe werden würde, die in derart engen zeitlichen Vorgaben umgesetzt werden müsste, war im Zeitpunkt der Bezeichnung der Hauptnutzungszwecke im Rahmen der Zonenplanung oder des BZR nicht vorhersehbar. Dies belegt auch der Umstand, dass keine andere Zone explizit die Wohnnutzungsmöglichkeit für Flüchtlinge als Zonenzweck nennt. Es würde zu weit führen, wenn für eine temporäre Wohncontainersiedlung für schutzsuchende Personen zuerst die Durchführung eines Zonenplanänderungsverfahrens verlangt würde, damit der Nutzungszweck entsprechend definiert werden könnte. Ferner ist daran zu erinnern, dass in einer Zone für öffentliche Zwecke neben den im Nutzungszweck definierten öffentlichen Hauptnutzungen auch nicht näher geregelte öffentliche Nebennutzungen zulässig sind. Dies hat insbesondere auch für provisorische Nutzungen oder Zwischennutzungen zu gelten, die im öffentlichen Interesse stehen. Wenn es unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist, in einer Zone für öffentliche Zwecke vorübergehend provisorische private Nutzungen zuzulassen (vgl. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen unter besonderer Berücksichtigung des Luzerner Planungs- und Baurechts, Diss. Zürich 2000, S. 15 ff., 128 und 175 ff.), muss es a fortiori auch zulässig sein, provisorisch öffentliche Nutzungen zuzulassen, die – wie hier – in der Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform sind. Der Umstand, dass diese Nutzung nicht explizit in der Zonenplanung oder im BZR genannt wird, tritt umso mehr in den Hintergrund. Diese öffentliche Zwischennutzung bezieht sich auf die aktuelle Flüchtlingskrise, so dass an den damit verbundenen Bauvorhaben – zeitlich befristet – ein öffentliches Interesse besteht. Die öffentliche Aufgabe der Gemeinde Meggen umfasst mithin die Bereitstellung von 123 Unterbringungsplätzen für Personen aus dem Flüchtlings- und Asylbereich. Die Beschwerdeführer empfinden die Befristung auf drei Jahre als eine "sehr erhebliche Dauer". Aufgrund der aktuellen Flüchtlingssituation und der hohen Anzahl der unterzubringenden Personen in der Schweiz erscheint die Dauer von drei Jahren nicht als übermässig lange und liegt im öffentlichen Interesse. Dieses öffentliche Interesse erweist sich in Anbetracht der aktuellen Situation als erheblich und vermag die gegenteiligen privaten Interessen zu überwiegen. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführer als Nachbarn einer Zone für öffentliche Zwecke (Zone 14 und 36) mit der Umsetzung von im öffentlichen Interesse liegenden Nutzungen rechnen mussten, die ebenfalls mit Immissionen verbunden wären (z.B. Parkplätze, Kompostierplatz, Entsorgungsanlagen oder Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur). Auch in Anbetracht der Tatsache, dass sich die Raumplanung als vorausschauende, planmässige Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes über Jahrzehnte hinaus erstreckt, steht die Befristung von drei Jahren der Zonenkonformität nicht entgegen.
6.3.
Zusammenfassend ist folglich festzuhalten, dass an der temporären Bereitstellung von Wohnraum für schutzsuchende Personen ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht und damit eine öffentliche Aufgabe erfüllt wird. Deshalb ist die vorliegend zeitlich befristete Wohncontainersiedlung in der vorgesehenen Grösse in der Zone für öffentliche Zwecke als zonenkonform zu qualifizieren.