A betreibt im Kanton Luzern eine Fahrschule für alle Kategorien von Fahrzeugen. Am 29. Dezember 2005 verweigerte das Strassenverkehrsamt einem seiner Fahrschüler die Abnahme einer Führerprüfung der Kategorie D (Motorwagen zum Personentransport mit mehr als acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz) mit der Begründung, es fehle beim Prüfungsfahrzeug eine Eingriffsmöglichkeit für den Experten. In der Folge erliess das Strassenverkehrsamt auf Ersuchen von A eine Feststellungsverfügung. Es hielt fest, dass eine Führerprüfung mit einem Motorfahrzeug der Kategorie D nur erfolgen könne, wenn der Prüfungsexperte auf der Prüfungsfahrt über eine Eingriffsmöglichkeit verfüge und wenigstens die Handbremse leicht erreichen könne (vgl. Art. 27 Abs. 2 VRV). Beim Fahrzeug von A fehle diese Eingriffsmöglichkeit, weil sich die Handbremse auf der linken Seite des Fahrers befinde.
Das Justiz- und Sicherheitsdepartement wies die dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Gegen diesen Entscheid erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die vom Verwaltungsgericht abgewiesen wurde.
Aus den Erwägungen:
b) Nach herrschender Lehre und ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung auch für die Normen des Verwaltungsrechts (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., Zürich/St. Gallen 2006, Nr. 216). Diese sind folglich in erster Linie aus ihrem Wortlaut heraus auszulegen. Ist der Wortlaut nicht klar, sind weitere Gesichtspunkte zu berücksichtigen, insbesondere der Gesamtzusammenhang, in den sich die auszulegende Bestimmung einfügt, die Beratungen, die ihrem Erlass vorausgingen, und die Regelungsabsicht, die ihr zugrunde liegt (vgl. BGE 124 III 324 Erw. 2 mit Hinweisen). Vom klaren Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, nämlich dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 125 V 486 Erw. 4a mit Hinweisen).
Bei der Auslegung von Verordnungsbestimmungen, zu deren Erlass der Bundesrat durch eine Delegationsnorm in einem Bundesgesetz ermächtigt worden ist, ist ausserdem abzuklären, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat, wobei das dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation eingeräumte Ermessen für das Gericht verbindlich ist (BGE 123 II 44 Erw. 2b; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6.Aufl., Zürich/Basel/Genf 2005, Nr. 2099).
c) In der Überschrift von Art. 27 VRV ist nur von Lernfahrten die Rede, während der Wortlaut von Abs. 2 sowohl die Lern- als auch die Prüfungsfahrten nennt. Darin ist, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, allerdings noch kein triftiger Grund zu erblicken, der eine Abweichung vom klaren Wortlaut der Verordnungsbestimmung zulassen würde. Überschriften und Marginalien gehören zwar auch zum Gesetzestext und müssen folglich bei der Auslegung mit berücksichtigt werden. Die Vorinstanz weist jedoch zu Recht darauf hin, dass Randtitel und Sachüberschriften oft unvollständig und unpräzise sind und daher am Sinn, der sich aus dem Wortlaut der einzelnen Bestimmung ergibt, nichts zu ändern vermögen und somit für die Auslegung des Gesetzes nicht bindend sind (BGE 97 IV 108 Erw. 3b mit Hinweisen). In diesem Sinn geht der klare Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 VRV, der von Lern- und Prüfungsfahrten spricht, der Überschrift "Lernfahrten" vor, weshalb die Vorschrift, dass der Begleiter wenigstens die Handbremse leicht erreichen können muss, auch für Prüfungsfahrten gilt.
Die französische und die italienische Fassung von Art. 27 VRV lassen ebenfalls keinen anderen Schluss zu: In der französischen Fassung lautet die Überschrift "courses d'apprentissage" (Lernfahrten), während Abs. 2 von "courses d'apprentissage et d'examen" (Lern- und Prüfungsfahrten) spricht. Die italienische Fassung weicht insofern leicht vom deutschen Wortlaut ab, als in der Überschrift von "scuola di guida", also von der Fahrschule, die Rede ist; im Verordnungstext werden wiederum die "corse di scuole guida" (Lernfahrten) und "corse d'esame" (Prüfungsfahrten) aufgezählt. Indem der italienische Text den Begriff der Fahrschule als Oberbegriff verwendet, zeigt er sogar deutlicher als der französische und der deutsche Text, dass Prüfungsfahrten noch zur Ausbildung zum Fahrzeuglenker gehören.
d) In systematischer Hinsicht ist zu vermerken, dass Art. 89 VZV und Anhang 12 Ziff. V VZV, die die Anforderungen an die Prüfungsfahrzeuge der einzelnen Kategorien regeln, keine Bestimmung zur Eingreifsmöglichkeit des Verkehrsexperten enthalten, sondern lediglich die Minimalanforderungen an das Gewicht, die Grösse und die Geschwindigkeit der Fahrzeuge festlegen. Sodann sind zusätzliche Pedale und ein zusätzlicher Rückspiegel für den Fahrlehrer nur bei den Fahrschulfahrzeugen - nicht aber bei den Prüfungsfahrzeugen - vorgeschrieben (Art. 89 VZV). Dies schliesst die Ansicht der Vorinstanzen, dass der Experte auch in Prüfungsfahrzeugen der Kategorie D auf die Handbremse zugreifen können muss, nicht aus, bestätigt sie aber auch nicht.
e) Der Beschwerdeführer beruft sich darauf, dass die Verkehrszulassungsverordnung Erleichterungen für die Inhaber eines Führerausweises der Kategorie C vorsieht, die ein Gesuch um den Führerausweis der Kategorie D stellen: So ist es ihnen erlaubt, (unter anderem) leere Fahrzeuge der Kategorie D zu führen (Art. 4 Abs. 5 lit. b VZV; vgl. auch Art. 4 Abs. 6 VZV), zudem benötigen sie keinen Lernfahrausweis für die Kategorie D (Art. 5 Abs. 1 lit. b VZV). Zum Erwerb des Führerausweises der Kategorie D müssen sie immerhin nachweisen, dass sie während eines Jahres regelmässig Motorwagen der Kategorie C oder Trolleybusse geführt haben (Art. 8 Abs. 1 VZV). Der Beschwerdeführer leitet aus diesen Bestimmungen ab, dass das Prüfungsfahrzeug der Kategorie D - entgegen der Vorschrift von Art. 27 Abs. 2 VRV - keine Eingriffsmöglichkeit des Verkehrsexperten benötigt, wenn der Prüfungskandidat bereits über einen Führerausweis der Kategorie C verfügt, weil es sich dann nicht um eine Lernfahrt handle (vgl. dazu auch Art. 17 Abs. 1 VZV).
f) Das Strassenverkehrsrecht des Bundes dient zu weiten Teilen der Gewährleistung der Sicherheit des Strassenverkehrs und damit der Vermeidung von Verletzungen anderer Verkehrsteilnehmer. Dies geht sowohl aus den umfangreichen Bestimmungen zur Verkehrszulassung von Fahrzeuglenkern und Fahrzeugen als auch aus den detaillierten Verkehrsregeln hervor. Die Verkehrssicherheit steht namentlich auch bei Art. 15 SVG im Vordergrund, der die Ausbildung der Motorfahrzeugführer regelt. Gemäss Art. 15 Abs. 4 Satz 1 SVG ist der Bundesrat ermächtigt, Vorschriften über die Ausbildung der Motorfahrzeugführer zu erlassen, wobei Art. 15 SVG bereits gewisse Vorgaben enthält. Hervorzuheben ist Abs. 2, wonach der Begleiter dafür sorgt, dass die Lernfahrt gefahrlos durchgeführt wird und der Fahrschüler die Verkehrsvorschriften nicht verletzt (vgl. BGE 128 IV 272ff.). Gestützt darauf schreibt Art. 27 Abs. 2 VRV auch bei Prüfungsfahrten eine Eingriffsmöglichkeit des Experten vor für den Fall, dass das Verhalten eines Kandidaten zu einer Verkehrsgefährdung (erhöhte abstrakte Gefährdung) oder zu einer Sachbeschädigung führen würde. Dies zeigt zum einen, dass Art. 27 Abs. 2 VRV im Einklang mit der Delegationsnorm steht. Zum anderen ist festzuhalten, dass solche Gefahrensituationen auch bei einem Inhaber des Führerausweises der Kategorie C, der die praktische Prüfung für den Führerausweis der Kategorie D ablegt, nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Deshalb gelten die Begleiterpflichten des Experten gemäss Art. 15 Abs. 2 SVG auch während der Prüfungsfahrt zur Erlangung des Führerausweises der Kategorie D; folglich muss auch das Prüfungsfahrzeug den entsprechenden Anforderungen genügen.
Hinzu kommt, dass die Kandidaten der Führerprüfung einer bestimmten Kategorie im Regelfall zwar prüfungsreif sein und bereits über eine gewisse Sicherheit im Umgang mit dem Fahrzeug der entsprechenden Kategorie verfügen sollten, dass ihre Erfahrung aber regelmässig noch nicht besonders gross ist. Ob sie wirklich in der Lage sind, das Motorfahrzeug unter Einhaltung der Verkehrsregeln auch in schwierigen Verkehrssituationen vorausschauend und mit Rücksicht auf die übrigen Verkehrsteilnehmer zu führen, zeigt sich erst während der praktischen Prüfung (vgl. Art. 22 Abs. 1 VZV). Erst wenn ein Bewerber diesen Nachweis erbracht hat (und auch nachgewiesen hat, dass er die Verkehrsregeln kennt), wird ihm der Führerausweis erteilt (Art. 14 Abs. 1 SVG). Daran vermag auch nichts zu ändern, dass Inhaber des Führerausweises der Kategorie C, wie der Beschwerdeführer geltend macht, zum Erwerb des Führerausweises der Kategorie D eine mindestens einjährige Fahrpraxis mit Motorfahrzeugen der Kategorie C (oder mit Trolleybussen) nachzuweisen haben (Art. 8 Abs. 1 VZV). Denn zum einen sind Inhaber des Führerausweises der Kategorie C gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a VZV auch dann vom Erfordernis der einjährigen Fahrpraxis befreit, wenn sie sich über den erfolgreichen Abschluss der Mindestausbildung nach Anhang 10 Ziff. 2 VZV ausweisen können und lediglich während mindestens dreier Monate einen Motorwagen der Kategorie C oder einen Trolleybus geführt haben. Zum andern sagt selbst eine nachgewiesene, mindestens einjährige Fahrpraxis mit Motorfahrzeugen der Kategorie C noch nichts über die effektive Fahrfähigkeit eines Bewerbers mit Fahrzeugen der Kategorie D aus.
Somit kann aus Gründen der Verkehrssicherheit auch dann nicht auf das Erfordernis einer Eingriffsmöglichkeit für den Prüfungsexperten verzichtet werden, wenn ein Inhaber des Führerausweises der Kategorie C die praktische Führerprüfung zum Erwerb des Führerausweises der Kategorie D ablegt. Dass in modernen Cars die Handbremse meistens auf der linken Seite des Führersitzes eingebaut ist, vermag dem Beschwerdeführer unter diesen Umständen nicht zu helfen.
a/aa) Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (anstelle vieler: Häfelin/Haller, a.a.O., Nr. 752). Für die rechtsanwendenden Behörden bedeutet dies, dass sie die generell-abstrakten Rechtsnormen auf alle gleichliegenden Fälle in gleicher Weise anzuwenden haben. Sie verletzen den Gleichheitssatz dann, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne Grund unterschiedlich beurteilen (BGE 125 I 168 Erw. 2a).
bb) Nach den Feststellungen der Vorinstanz wird das Erfordernis von Art. 27 Abs. 2 VRV, wonach der Experte die Handbremse leicht erreichen können müsse, in den Kantonen bei Prüfungsfahrten für die Kategorie D unterschiedlich gehandhabt. So erteilte B, Chefexperte Führerprüfungen im Kanton Zürich, der Vorinstanz die Auskunft, dass ein Kandidat mit einem Führerausweis der Kategorie C bei der Prüfungsfahrt nicht mit anderen Gegebenheiten konfrontiert werden soll als bei seinen Übungsfahrten. Aus dieser praktischen Überlegung heraus seien im Kanton Zürich für Kandidaten mit Führerausweis der Kategorie C Prüfungsfahrten auch mit Fahrzeugen, welche die Handbremse links des Führersitzes hätten, zugelassen. Korrekterweise müsste aber auch nach der Ansicht von B der Begleiter während der Führerprüfung bei jedem Prüfungsfahrzeug der Kategorie D auf die Handbremse zugreifen können. In weiteren Kantonen wird ebenfalls zum Teil vom Erfordernis der rechtsseitigen Handbremse beim Prüfungsfahrzeug der Kategorie D abgesehen, während dieses in wieder anderen Kantonen für Prüfungskandidaten mit einem bestimmten Profil ausdrücklich vorgesehen ist.
Die Berufung auf die abweichende Praxis anderer Kantone vermag dem Beschwerdeführer allerdings nicht zu helfen, weil nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts nur dann eine rechtsungleiche Behandlung vorliegt, wenn die nämliche Behörde gleichartige Fälle unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 115 Ia 85, Erw. 3c; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Nr. 508).
cc) Aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz kann zudem kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht abgeleitet werden. Stehen der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und die Rechtsgleichheit im Konflikt, so gebührt dem Legalitätsprinzip der Vorrang; mit anderen Worten gibt der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht richtig angewendet wurde, dem Bürger keinen Anspruch darauf, ebenfalls gesetzwidrig behandelt zu werden. Das gilt aber nur, wenn lediglich in einem oder in einigen wenigen Fällen eine vom Gesetz abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn es dagegen die Behörden ablehnen, die in andern Fällen geübte, gesetzwidrige Praxis aufzugeben, kann der Bürger ausnahmsweise verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die einem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde (BGE 123 II 254 Erw. 3c; Häfelin/Haller, a.a.O., Nr. 771f.).
Gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz brachte der Beschwerdeführer seit 2003 insgesamt (inkl. dem vorliegenden Fall) nur gerade sechs Kandidaten zur praktischen Prüfung der Kategorie D. Dass die Luzerner Behörde das von der aktuellen Beschwerde betroffene, offenbar nicht den Vorschriften entsprechende Fahrzeug im Kanton Luzern im Einzelfall als Prüfungsfahrzeug zuliess, ist nach den Angaben der Vorinstanzen zwar nicht auszuschliessen, doch lässt sich dies nachträglich nicht mehr feststellen, weil die Prüfungsfahrzeuge nicht registriert wurden. Ebensowenig ist nachgewiesen, dass im Kanton Luzern gleich beschaffene Fahrzeuge anderer Fahrlehrer als Prüfungsfahrzeuge zugelassen worden wären, so dass es bereits an der Voraussetzung einer regelmässigen gesetzwidrigen Praxis des Strassenverkehrsamts des Kantons Luzern fehlt. Selbst wenn aber eine derartige gesetzwidrige Praxis zu bejahen wäre, zeigt das Strassenverkehrsamt mit seiner Verweigerung der beantragten Feststellung, dass es nicht gewillt ist, diese fortzusetzen. Somit hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. (...)
(Die gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wurde vom Bundesgericht am 10. April 2008 gutgeheissen.)