A (Jahrgang 1915) wohnt seit 2002 im Alters- und Pflegeheim Y in Z. Infolge eines Gesuchs vom 12. Februar 2004 bezog sie Leistungen der wirtschaftlichen Sozialhilfe in Form eines Taxausgleichs; damit wurde die Differenz zwischen den effektiven Heimkosten und der gemäss Ergänzungsleistungs-Berechnung angerechneten Heimkosten abgedeckt. Am 16. Februar 2006 beschloss der Gemeinderat Z, dass Altersheimbewohner, die nicht auf Pflege angewiesen sind, keinen Taxausgleich zu Lasten der Sozialhilfe (mehr) erhalten würden. Gleichentags teilte das Sozialamt der Gemeinde Z dem Vertreter von A, B, mit, dass der Taxerlass für die nichtpflegebedürftige A gestützt auf den genannten Gemeinderatsbeschluss per 1. Februar 2006 eingestellt werde. Nach abgewiesener Einsprache und Verwaltungsbeschwerde gelangte A an das Verwaltungsgericht.
Aus den Erwägungen:
§ 8 Abs. 2 SHG statuiert den Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe. Nach dieser Bestimmung sind die Organe der Sozialhilfe verpflichtet, die erforderliche Hilfe zu gewähren, sofern sie nicht rechtzeitig oder ausreichend auf andere Weise geleistet werden kann. Das Subsidiaritätsprinzip verlangt mithin, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe auszuschöpfen sind, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 71f. auch zum Folgenden; vgl. auch Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Die Sozialhilfe ist somit insbesondere subsidiär gegenüber den Möglichkeiten der Selbsthilfe sowie gegenüber Leistungen Dritter (vgl. § 28 Abs. 1 SHG).
Die wirtschaftliche Sozialhilfe deckt das soziale Existenzminimum ab (§ 30 Abs. 1 SHG). Für dessen Bemessung sind die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (im Folgenden: SKOS-Richtlinien) wegleitend (§ 30 Abs. 2 SHG in der seit 1.1.2008 gültigen Fassung). Der Regierungsrat kann durch Verordnung Abweichungen beschliessen (§ 30 Abs. 3 Satz 1 SHG in der seit 1.1.2008 gültigen Fassung). Im hier zu beurteilenden Fall ist die Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien grundsätzlich gegeben, da für die zu beurteilenden Fragen keine abweichenden Verordnungsbestimmungen bestehen.
b) Vorliegend steht fest, dass die effektiven monatlichen Ausgaben der Beschwerdeführerin, welche im Wesentlichen aus den Kosten für den Aufenthalt im Alters- und Pflegeheim bestehen (¿), ihre monatlichen Einnahmen aus den Renten der AHV und einer Pensionskasse (...) übersteigen; der monatliche Fehlbetrag zwischen Heimkosten und Einnahmen beträgt Fr. 428.- pro Monat (Jahr 2008). (...)
Gestützt auf diesen Grundsatzentscheid lehnte der Gemeinderat gleichentags das Gesuch der nichtpflegebedürftigen Beschwerdeführerin um Ausrichtung eines Taxausgleichs ab. Die Vorinstanz schützte dies mit dem Hinweis, dass der Aufenthalt im Alters- und Pflegeheim Y nicht aus gesundheitlichen Gründen notwendig sei, sondern in erster Linie aufgrund ihrer persönlichen Konvenienz und jener ihrer Angehörigen erfolge.
b) (...)
A.6-2). Dazu wird ein individuelles Unterstützungsbudget erstellt (s. Berechnungsblatt, SKOS-Richtlinien H.1-1 f.). Dieses setzt sich zusammen aus der materiellen Grundsicherung einerseits sowie andererseits aus allfälligen situationsbedingten Leistungen, Integrationszulagen und/oder Einkommens-Freibeträgen (SKOS-Richtlinien A.6-1). Die beiden letztgenannten Positionen fallen hier allerdings von vornherein weg, da sich die Beschwerdeführerin schon seit langem im Pensionsalter befindet. Situationsbedingte Leistungen macht die Beschwerdeführerin keine geltend, weshalb im Folgenden die materielle Grundsicherung zu prüfen ist. Die materielle Grundsicherung besteht aus den Wohnkosten (inkl. Nebenkosten), der medizinischen Grundversorgung (samt Selbstbehalten und den Kosten für nötige Zahnbehandlungen) und dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt. Vorweg ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die Ausführungen der Vorinstanz zu den Kosten für die medizinische Grundversorgung nicht in Frage stellt, und dass sich diese Ausführungen als zutreffend erweisen, so dass darauf verwiesen werden kann. Zu untersuchen bleiben somit die Wohnkosten sowie der Grundbedarf für den Lebensunterhalt.
bb) Erwiesenermassen erhöhen sich durch einen Aufenthalt in einem Alters- und Pflegeheim regelmässig die Lebenshaltungskosten im Vergleich dazu, was im eigenen Haushalt hätte aufgewendet werden müssen, weil in einem Heim diverse Arbeiten wie Kochen, Reinigung und Waschen, vergleichbar mit einem Hotelaufenthalt, für die Pensionäre erledigt werden. Die Aufwendungen für diese Verrichtungen sind nebst den Kosten für Unterkunft und Verpflegung in der Grundtaxe bzw. Pensionstaxe eines Alters- und Pflegeheims enthalten. Weiter sind darin Ausgaben für die Besorgung von heimeigenen Tieren oder auch Freizeitangebote wie Ausflüge, Filmvorführungen, Seelsorge usw. enthalten (vgl. BESA-Leistungskatalog, Grundleistungen des Heims). Die Grundtaxe fällt folgerichtig höher aus als die Kosten, die im eigenen Haushalt hätten aufgewendet werden müssen. Zusätzlich zu dieser Grundtaxe wird je nach Pflege- und Behandlungsbedarf des Alters- bzw. Pflegeheiminsassen eine nach BESA-Grad abgestufte Pflegetaxe erhoben, welche die Pflege- und Behandlungsmassnahmen abgilt (LGVE 2005 II Nr. 20 E. 1c). Welchen Anteil an der Grundtaxe die reinen Wohnkosten ausmachen, lässt sich zwar meistens nicht genau eruieren; dennoch sind die SKOS-Richtlinien auch auf (allfällig überhöhte) Heimkosten anwendbar.
cc) Der Grundsatz, dass überhöhte Wohn- oder Heimkosten nur dann durch die Sozialhilfe zu übernehmen sind, wenn der hilfebedürftigen Person kein Wohnungswechsel zugemutet werden kann, wurde in der Rechtsprechung mehrfach bestätigt:
Das Verwaltungsgericht Zürich hatte beispielsweise den Fall eines 83-jährigen Mannes zu beurteilen, der Sozialhilfeleistungen beziehen musste, weil seine Mittel nicht mehr ausreichten, nachdem seine vollinvalide Ehefrau in einem Krankenheim untergebracht werden musste und dadurch sehr hohe Pflegekosten entstanden waren. Das Verwaltungsgericht hielt dazu fest, dass in dieser besonderen Konstellation die Auflage, sich um eine günstigere Wohnung zu bemühen, einer sehr sorgfältigen vorherigen Abklärung und Berücksichtigung der gesamten Umstände bedürfe (Urteil des VG ZH vom 11.7.2006, VB.2006.00188, E. 3.4).
Im Kanton Bern gibt es das Dekret über Zuschüsse für minderbemittelte Personen (Zuschussdekret, ZuD; BSG 866.1). Art. 8 lit. b ZuD hält fest, dass bei der Berechnung der Zuschüsse die tatsächlichen Wohnauslagen (Mietzins oder Aufwendungen für Hypothekarzinse, Unterhalt und Versicherung von Liegenschaften) vom Einkommen abgezogen werden, soweit dem Gesuchsteller nicht zuzumuten ist, sie durch Umzug in eine angemessene billigere Wohnung herabzusetzen. Das Berner Verwaltungsgericht hielt zu dieser Bestimmung wiederholt fest, dass auch bei Heimbewohnern, die Zuschüsse gemäss ZuD beantragen, die Zumutbarkeit eines Heimwechsels zu prüfen ist (Urteil vom 13.11.1992, BVR 1993 S. 419f. E. 3; Urteil vom 20.7.1993, BVR 1994 S. 372ff. E. 4; Urteil vom 19.12.2000, BVR 2001 S. 420ff. E. 3). Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern setzt bei der Beurteilung der Zumutbarkeit eines Wohnungs- oder Heimwechsels einen recht strengen Massstab an und erachtet den Umzug in ein anderes Heim auch dann noch als zumutbar, wenn er für die körperliche und seelische Gesundheit der betroffenen Person nicht eben förderlich ist (Urteil vom 19.12.2000, BVR 2001 S. 420ff. E. 3a mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Nur besondere Umstände vermögen nach der Berner Praxis eine Unzumutbarkeit zu begründen. Dies ist etwa der Fall, wenn ein lang- oder zumindest mehrjähriges Zuhause in bekannter Umgebung aufgegeben werden müsste oder wenn aufgrund konkreter Umstände dargetan ist, dass eine besondere Beziehung zum Aufenthaltsort besteht, sei dies aufgrund vorbestehender persönlicher Beziehungen zu anderen Bewohnerinnen und Bewohnern (z.B. Geschwister), aufgrund der geographischen Lage des fraglichen Heims (z.B. Pflegeheim am früheren eigenen Wohnort; Pflegeheim am Wohnort naher Angehöriger), aufgrund eines spezifischen Pflegeangebots, sofern die betroffene Person darauf angewiesen ist oder Ähnlichem.
Dass bei der Beurteilung der Zumutbarkeit eines Wohnungswechsels ein strenger Massstab angewendet werden darf, wurde auch vom Bundesgericht bestätigt. Im Urteil 2P.207/2004 vom 7. September 2004 hielt das höchste Gericht fest, dass die sich in einer Notlage befindende und Sozialhilfe beanspruchende Person gestützt auf Art. 12 BV keinen Anspruch auf Übernahme der Mietkosten einer beliebigen Wohnung durch das Gemeinwesen hat; vielmehr darf dieses immerhin unter Berücksichtigung ausserordentlicher persönlicher Verhältnisse des Einzelfalles seinen Beitrag an die Wohnungskosten auf das beschränken, was für eine elementaren Unterkunftsbedürfnissen genügende Wohnung aufgewendet werden muss (E. 3.1 des Entscheids). Das Bundesgericht erachtete es denn auch als zulässig, von einem Sozialhilfeempfänger zu verlangen, gewisse Härten, z.B. ein Herausreissen aus der gewohnten Umgebung, und gewisse Einschränkungen in der Lebensqualität in Kauf zu nehmen (E. 3.2 des Entscheids).
b) Die Vorinstanz geht davon aus, dass der Anteil der reinen Wohnkosten an der Grundtaxe des Alters- und Pflegeheims zwar nicht genau bestimmt werden kann, dass er aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung jedoch mehr als die in der Gemeinde Z ortsüblichen Mietzinsrahmen von Fr. 800.- im Monat für einen Einpersonenhaushalt (ohne Nebenkosten) beträgt. Ob die effektiven Heimkosten (bzw. der nicht durch die Einnahmen der Beschwerdeführerin gedeckte Teil davon) im Unterstützungsbudget anzurechnen sind, beurteilt sich somit im Wesentlichen danach, ob der Beschwerdeführerin ein Umzug zugemutet werden darf. Die Vorinstanzen bejahen die Zumutbarkeit eines Wechsels in der Wohnsituation. Sie gehen davon aus, dass der Heimaufenthalt der Beschwerdeführerin, die nicht auf Pflegeleistungen angewiesen ist, aus gesundheitlicher Sicht nicht notwendig sei, sondern letztlich aus persönlicher Konvenienz (und allenfalls derjenigen ihrer Angehörigen) erfolge. Der Beschwerdeführerin sei daher ein Umzug in eine Privatwohnung zumutbar - allenfalls verbunden mit der Inanspruchnahme der Hauswirtschafts- und Mahlzeitendienste der Spitex oder der Pro Senectute. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass ihr ein Umzug in eine eigene Wohnung nicht mehr zumutbar sei. Denn einerseits sei sie im Alter von mehr als 93 Jahren nicht mehr in der Lage, einen eigenen Haushalt zu führen und z.B. selbst zu putzen, zu kochen oder einzukaufen, sondern sei für derartige Tätigkeiten auf die Unterstützung von Dritten angewiesen. Selbst bei Inanspruchnahme der Spitex sei ihr die Rückkehr in einen Privathaushalt nicht mehr zumutbar, weil sie seit bald sieben Jahren im Altersheim lebe und sich dort aufgehoben und verwurzelt fühle. Deswegen beantragt sie, die Gemeinde sei anzuweisen, rückwirkend auf den 1. Februar 2006 die ungedeckten Kosten des Heimaufenthalts im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe entweder in Form des Taxausgleichs oder unter Heranziehung der SKOS-Richtlinien zu übernehmen.
aa) Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz in diesem Zusammenhang vor, sie habe den Sachverhalt nur ungenügend abgeklärt und sich insbesondere über das Arztzeugnis von Dr. med. C vom 9. Januar 2007 hinweggesetzt. In diesem Zeugnis bestätigt Dr. C, dass die Beschwerdeführerin aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage sei, einen eigenen Haushalt zu führen. Sie sei nicht mehr in der Lage, selber zu putzen, einzukaufen oder zu kochen, sondern sei auf grosse Unterstützung von Dritten angewiesen. Aus diesem Grund sei sie im Alters- und Pflegeheim Y bedarfsgerecht versorgt, ohne dass sie derzeit auf die Pflegedienstleistungen des Altersheims angewiesen wäre. Im ausführlicheren Zeugnis vom 3. Februar 2009 zählt Dr. C die Beschwerden der Beschwerdeführerin auf (¿). Aufgrund dieser Gebrechen sei die Beschwerdeführerin nicht mehr in der Lage, einen Haushalt zu führen, und es sei auch sehr unrealistisch, dass sie selbständig in einer Wohnung lebe und von der Spitex zweimal täglich betreut werde. In diesem Sinn sei sie im Alters- und Pflegeheim Y in Z ideal versorgt.
Die Beschwerdeführerin nimmt seit ihrem Eintritt in das Alters- und Pflegeheim keine Pflegeleistungen in Anspruch. Dies ergibt sich aus ihrer fehlenden BESA-Einstufung (BESA 0). Gemäss dem BESA-Abrechnungssystem, welches allgemein anerkannt ist und auch in den Alters- und Pflegeheimen des Kantons Luzern zum Zweck der Erfassung von krankenkassenpflichtigen Leistungen verwendet wird, sind die Leistungen des Heims in zehn Leistungsgruppen (z.B. Alltagsgestaltung, Hilfe beim Essen und Trinken, Grundpflege und hygienische Bedürfnisse, Mobilisierung, Gesundheits- und Behandlungspflege, psychogeriatrische Leistungen usw.) eingeteilt. Nimmt eine Heimbewohnerin diese Leistungen in Anspruch, so wird der Aufwand je nach Leistungsgruppe und Grad der Bedürftigkeit mit Punkten definiert. Je nach Summe aller Punkte wird die Bewohnerin in eine BESA-Stufe (Bedürftigkeitsgrad) eingeteilt. BESA-Grad 0 bedeutet, dass die Heimbewohnerin ausser Kost und Logis keine Pflege- und Betreuungsleistungen in Anspruch nimmt. Bei BESA-Grad 1 besteht geringer/gelegentlicher Pflegebedarf; bei BESA-Grad 2 regelmässiger Bedarf; bei BESA-Grad 3 nimmt die Heimbewohnerin ständige Pflege in Anspruch; bei BESA-Grad 4 besteht schwerer/umfassender Pflegebedarf (LGVE 2005 II Nr. 20 E. 2b; vgl. die "Beschreibung BESA" auf www.besa.curaviva.ch; auch zum Folgenden).
Die BESA-Einstufung (und damit die Abklärung des Pflegebedarfs) erfolgt einmal jährlich im Rahmen eines Gesprächs anhand einer Selbsteinschätzung der zu pflegenden Person und einer Fremdeinschätzung der Pflegefachperson; dabei wird ein systematisch aufgebauter Fragebogen verwendet, der gewährleistet, dass keine wichtigen Fragen vergessen gehen. Angesichts dieser professionellen Vorgehensweise und der periodischen Überprüfung der BESA-Einstufung erweist sich der BESA-Grad 0 der Beschwerdeführerin insgesamt als aussagekräftiger als das allgemein gehaltene Arztzeugnis vom 9. Januar 2007 (welches dem angefochtenen Entscheid zugrunde lag). Zudem hielt Dr. C in diesem Zeugnis ausdrücklich fest, dass die Beschwerdeführerin nicht auf Pflegeleistungen des Heims angewiesen sei, was sich letztlich mit der fehlenden BESA-Einstufung der Beschwerdeführerin deckt. Schliesslich machte die Beschwerdeführerin nie geltend, dass die BESA-Einstufung in Stufe 1 oder höher bis anhin zu Unrecht unterblieben sei. Die Vorinstanz durfte somit davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin nicht pflegebedürftig ist, und hatte keinen Anlass, weitere Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen. Aufgrund des Gesagten erweist sich aber auch die Einschätzung der Vorinstanz als zutreffend, wonach der Aufenthalt der Beschwerdeführerin im Alters- und Pflegeheim Y den Charakter eines Aufenthalts in einer Altersresidenz habe.
Aus dem ärztlichen Zeugnis vom 3. Februar 2009 geht nicht hervor, dass sich der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin massiv verschlechtert hätte oder dass sie mittlerweile auf Pflegeleistungen des Heims angewiesen wäre. Die Beschwerdeführerin scheint einzig wegen altersbedingten Gelenkschmerzen nicht mehr in der Lage zu sein, rückfettende Massnahmen für ihre Hautkrankheit (Exsikkationsekzem) selbst vorzunehmen. Da kein weiterer Pflegebedarf geltend gemacht oder ausgewiesen wird, muss hier nicht entschieden werden, ob sich dies auf die BESA-Einstufung auswirkt. Zudem sind grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend (vgl. § 153 VRG), und das zweite Arztzeugnis ist erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht eingereicht worden.
bb) Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Beschwerdeführerin im Alters- und Pflegeheim Y, welches sich überdies am Wohnort ihrer nahen Angehörigen befindet, ideal versorgt ist. Zudem entspricht es der allgemeinen Lebenserfahrung, dass auch ein hochbetagter Mensch nach einer ungefähr siebenjährigen Aufenthaltsdauer eine gewisse Bindung an seine Umgebung entwickelt. Es ist aber davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin, die Zeit ihres Lebens in X im Kanton W gelebt hatte, auf Veranlassung ihrer Angehörigen in das Alters- und Pflegeheim Z zog, und dass die Verwandten ihre wichtigsten Bezugspersonen sind. Eine eigentliche Verwurzelung im Heim wird von der Beschwerdeführerin lediglich in pauschaler Weise behauptet. Die wirtschaftliche Sozialhilfe dient des Weiteren nicht dazu, einen Idealzustand herbeizuführen oder aufrechtzuerhalten, sondern sie bezweckt primär die Existenzsicherung, weshalb auch gewisse Härten in Kauf genommen werden müssen. Sodann dürfen unterstützte Personen materiell nicht besser gestellt werden als nicht unterstützte, welche in bescheidenen Verhältnissen leben (SKOS-Richtlinien A.4-2: Angemessenheit der Hilfe). Schliesslich machen weder das Alter der Beschwerdeführerin von 93 Jahren noch die damit einhergehenden Gebrechen den Heimaufenthalt aus gesundheitlichen Gründen zwingend erforderlich, zumal, wie gesagt, die Beschwerdeführerin nicht auf Pflegeleistungen des Heims angewiesen ist. Denn heutzutage ist es nicht unüblich, dass ältere Personen, die keinen eigenen Haushalt mehr führen können, nicht mehr selber einkaufen, kochen oder putzen können, in diesen Bereichen durch die Verwandten betreut werden oder dafür die Dienste ambulanter Angebote (Hauswirtschafts- und Mahlzeitendienst der Spitex oder der Pro Senectute) in Anspruch nehmen. Solche Angebote sollen gerade einen vorzeitigen bzw. nicht zwingend erforderlichen Heimaufenthalt vermeiden helfen. Dass die ambulante Lösung für die Beschwerdeführerin und ihre Angehörigen mit mehr Umständen verbunden ist als der Heimaufenthalt, rechtfertigt es jedoch nicht, den aus gesundheitlichen Gründen nicht erforderlichen Heimaufenthalt über die wirtschaftliche Sozialhilfe mitzufinanzieren. Würden diese Kosten mit Steuergeldern beglichen, würde dies einerseits eine Benachteiligung von Personen in gleichen finanziellen und gesundheitlichen Verhältnissen, die nicht in einem Heim leben, mit sich ziehen. Andererseits hätte dies zur Folge, dass auch eine Person, die sich mit BESA-0-Einstufung in einem teureren Heim aufhält, Anspruch auf einen Taxausgleich über die wirtschaftliche Sozialhilfe hätte. Dies würde indessen dem Sinn und Zweck der wirtschaftlichen Sozialhilfe (vgl. dazu E. 2a) widersprechen.
Nach Würdigung der gesamten Umstände erweist sich der Heimaufenthalt der Beschwerdeführerin als nicht gesundheitlich notwendig und der Wechsel in eine eigene Wohnung oder allenfalls in eine andere mögliche Wohnsituation (z.B. in ein für die Beschwerdeführerin finanziell tragbares Altersheim oder in eine Alterswohngruppe) als zumutbar. Vorbehalten bleibt selbstverständlich eine künftige abweichende Beurteilung der Pflegebedürftigkeit aufgrund einer anderen BESA-Einstufung (BESA 1-4). Infolgedessen ist es auch nicht zu beanstanden (und wurde von der Beschwerdeführerin auch nicht gerügt), dass die Vorinstanz die Wohnkosten auf den in Z ortsüblichen Mietzinsrahmen von Fr. 800.- ohne Nebenkosten für einen Einpersonenhaushalt (gemäss dem Luzerner Handbuch zur Sozialhilfe, Ausgabe 5.0 vom Dezember 2007, Anhang 6) festsetzte. Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin (zu Recht) nicht geltend, dass diese Wohnkosten zusammen mit den Kosten für die Inanspruchnahme der Mahlzeiten- und Haushaltsdienste der Spitex oder einer anderen Organisation die Kosten für den Aufenthalt im Heim oder ihre Einnahmen übersteigen würden.