Weil A mehrfach unter dem Einfluss von Cannabis ein Motorfahrzeug geführt hatte, liess ihn das Strassenverkehrsamt verkehrsmedizinisch begutachten. Die zuständige Gutachterin kam zum Schluss, dass bei A kein fortgesetzter Cannabiskonsum mehr festgestellt werden könne, doch müsse von einem erheblichen Alkoholkonsum und damit von einer Suchtverlagerung ausgegangen werden. Das Strassenverkehrsamt ordnete daher am 25. April 2008 den Sicherungsentzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit an und machte die Wiedererteilung im Wesentlichen vom Nachweis einer totalen Alkohol- und Drogenabstinenz und einem erneuten Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRMZ) zur Fahreignung abhängig. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde in einem Nebenpunkt teilweise gut. Am 9. Dezember 2008 lenkte A ein Personenfahrzeug, obwohl ihm der Ausweis in diesem Zeitpunkt immer noch entzogen war, und wurde dabei in einen Verkehrsunfall verwickelt. In Unkenntnis dieses Umstands verfügte das Strassenverkehrsamt am 20. Februar 2009, dass A der Führerausweis mit der Auflage der totalen und ärztlich kontrollierten Drogenabstinenz (inklusive Alkohol) wieder erteilt werde. Die Polizei befragte A erst im März 2009 zum Vorfall vom 9. Dezember 2008, nahm ihm den Führerausweis ab und sprach ein Fahrverbot gegen ihn aus. Nachdem das Strassenverkehrsamt von der Polizei informiert worden war, verfügte es am 27. März 2009 den Sicherungsentzug des Führerausweises gegen A. Die Wiedererteilung des Führerausweises nach Ablauf der Sperrfrist von zwei Jahren wurde davon abhängig gemacht, dass A sowohl ein verkehrspsychologisches als auch ein verkehrsmedizinisches Gutachten beibringe und die praktische Prüfung erneut ablege. Die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht ab.
Aus den Erwägungen:
(...)
a) Wer ein Motorfahrzeug führt, bedarf des Führerausweises (Art. 10 Abs. 2 SVG). Wer ein Motorfahrzeug trotz Ausweisentzugs führt, begeht eine schwere Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften (Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG). Die Administrativmassnahme, welche diese Art der schweren Widerhandlung zur Folge hat, richtet sich nach dem Grund und der Dauer des ursprünglichen Ausweisentzugs: Ist der Ausweis gestützt auf Art. 16 - 16c SVG auf eine bestimmte Dauer entzogen worden (Warnungsentzug) und führt der Betroffene während dieser Zeit ein Motorfahrzeug, bestimmt sich die Sanktion nach Art. 16c Abs. 3 SVG. Etwas anderes gilt, wenn gegen den betroffenen Fahrzeuglenker - wie im vorliegenden Fall - ein Sicherungsentzug gemäss Art. 16d SVG verfügt worden ist. Dann muss die kantonale Behörde eine Sperrfrist verfügen, deren Dauer der für die Widerhandlung vorgesehenen Mindestentzugsdauer entspricht (Art. 16c Abs. 4 SVG). Mit der Sperrfrist soll verhindert werden, dass im Fall des Sicherungsentzugs ein Fahrzeugführer, der die Behebung des Eignungsmangels nachweist (Art. 17 Abs. 3 SVG), besser gestellt wird als ein Fahrzeugführer, gegen den "nur" eine Warnungsmassnahme ausgesprochen wird. Sofern eine Widerhandlung also (wie hier) zur Abklärung und Verneinung der Fahreignung geführt hat, muss der Entzug nach Art. 16d SVG mindestens so lange dauern, wie ein Warnungsentzug für die entsprechende Widerhandlung gedauert hätte (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31.3.1999, BBl 1999 V S. 4491).
Nach dem gesetzlich verankerten Kaskadensystem ist die Mindestentzugsdauer von der Anzahl und Schwere allfälliger früherer Widerhandlungen abhängig, die zu Administrativmassnahmen geführt haben; dabei werden für jeden Wiederholungsfall stufenweise verschärfte Mindestmassnahmen angedroht. Dementsprechend hält Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG fest, dass der Führerausweis für unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre entzogen wird, wenn in den vorangegangenen zehn Jahren der Ausweis zweimal wegen schwerer Widerhandlungen oder dreimal wegen mindestens mittelschwerer Widerhandlungen entzogen war; auf diese Massnahme wird aber verzichtet, wenn die betroffene Person während mindestens fünf Jahren nach Ablauf eines Ausweisentzugs keine Widerhandlung, für die eine Administrativmassnahme ausgesprochen wurde, begangen hat. Bei dieser Regelung (sowie bei den übrigen im Rahmen des Kaskadensystems für Rückfällige anzuordnenden verschärften Massnahmen) handelt es sich um Mindestmassnahmen, die von den kantonalen Behörden keinesfalls unterschritten werden dürfen. Den Umständen des Einzelfalls - insbesondere der Gefährdung, dem Verschulden, der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, und, soweit nicht bereits im gesetzlichen Tatbestand berücksichtigt, dem automobilistischen Leumund - kann die zuständige Behörde nur insoweit Rechnung tragen, als die Entzugsdauer das jeweils anwendbare Mindestmass übersteigt (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG).
b) Der angefochtenen Verfügung lässt sich entnehmen, dass dem Beschwerdeführer der Führerausweis bereits zweimal wegen einer schweren Widerhandlung (beide Male wegen Führens eines Motorfahrzeugs unter Betäubungsmitteleinfluss, Art. 16c Abs. 1 lit. c SVG) entzogen werden musste: (...). Da der Beschwerdeführer am 9. Dezember 2008 eine dritte schwere Widerhandlung begangen hat (Fahren trotz Ausweisentzugs), beträgt die Mindestentzugsdauer zwei Jahre (Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG). Die Vorinstanz hat damit zu Recht eine Sperrfrist von zwei Jahren verfügt.
(...)
Beibringen eines verkehrspsychologischen Gutachtens, welches die Fahreignung unter Angabe allfälliger Auflagen bejaht, ausgeführt durch das IRMZ, (...) (auf eigene Kosten);
Beibringen eines spezialärztlichen Gutachtens (inklusive spezialanalytischer Untersuchungsmethoden) des IRMZ, welches die Fahreignung unter allfälligen Auflagen bestätigt (auf eigene Kosten); sowie
Ablegen einer neuen praktischen Prüfung, bedingt durch den langen Führerausweisentzug (auf eigene Kosten).
Der Beschwerdeführer erachtet diese Auflagen als unangemessen. Zum einen sei er bereits mehrfach begutachtet worden, wobei die Fahreignung (...) stets bejaht worden sei. Zum andern erscheine die Anordnung einer neuen praktischen Führerprüfung als schikanös, und es sei nicht anzunehmen, dass er nach einem zweijährigen Entzug die für das Führen eines Fahrzeugs notwendigen Kenntnisse einfach verlernt habe.
b) Der auf unbestimmte Zeit entzogene Lernfahr- oder Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG). Die Wiedererteilung erfolgt auf Gesuch des Betroffenen hin, die Behörde hat nicht von sich aus tätig zu werden (Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, Nr. 2222, auch zum Folgenden). In diesem Gesuch hat er nachzuweisen (oder mindestens glaubhaft zu machen), dass der Eignungsmangel, d.h. der Grund, der zum Sicherungsentzug geführt hat, behoben ist.
Die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Führerausweis wieder erteilt werden kann, können bereits in der Entzugsverfügung festgelegt werden (Schaffhauser, a.a.O., Nr. 2209). In diesem Fall hat der Gesuchsteller nachzuweisen, dass er diese Auflagen und Bedingungen erfüllt hat (Schaffhauser, a.a.O., Nr. 2222). Die anordnende Behörde hat nach pflichtgemässem Ermessen über die Auflagen und Bedingungen, von denen die künftige Wiedererteilung abhängig gemacht wird, zu entscheiden (vgl. BGE 108 Ib 63 E. 3b). Sie müssen an die konkreten Umstände angepasst und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. BGE 131 II 251 E. 6.2).
aa) Der Sicherungsentzug wurde ursprünglich angeordnet, weil der Beschwerdeführer zweimal ein Fahrzeug unter Einfluss von Cannabis geführt hatte. Bei der verkehrsmedizinischen Begutachtung im Rahmen des Entzugsverfahrens wurde zwar kein Cannabiskonsum mehr festgestellt, hingegen ergab die Untersuchung, dass der Beschwerdeführer einen massiven Alkoholkonsum betrieb, so dass seine Fahreignung nicht befürwortet werden konnte. Ursache für den Sicherungsentzug war somit eine die Fahreignung ausschliessende Sucht (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG). Zum Nachweis der Heilung (und damit zur Wiedererlangung des Führerausweises) wird bei Suchtkrankheiten in der Regel eine mindestens einjährige kontrollierte Abstinenz verlangt (BGE 129 II 84 E. 2.2). Oft wird für die Wiederzulassung auch ein ärztliches Gutachten (Kontrolluntersuchung), das über den Stand der Heilung Auskunft gibt, vorausgesetzt; in besonderen Fällen wird ein verkehrspsychologisches Gutachten verlangt (Schaffhauser, a.a.O., Nr. 2216).
Entsprechend diesen Grundsätzen wurde die Wiedererteilung des Führerausweises in der Entzugsverfügung vom 25. April 2008 vom Nachweis einer sechsmonatigen, ärztlich kontrollierten und ununterbrochenen Alkohol- und Drogenabstinenz, dem Beibringen eines Gutachtens des IRMZ (inklusive Haaranalyse), welches die Fahreignung bestätigte, sowie der Teilnahme an Modul 1 des Sozial-BeratungsZentrums (SoBZ) abhängig gemacht. Der Beschwerdeführer erfüllte diese Auflagen weitestgehend. So hielt die Gutachterin des IRMZ in ihrem Gutachten vom 4. Februar 2009 fest, dass zwischen März und Oktober 2008 insgesamt acht Urinkontrollen mit jeweils negativen Resultaten auf THC durchgeführt worden seien. Auch das Urinscreening vom 15. Dezember 2008 sei negativ auf alle getesteten Substanzen ausgefallen. Bei der Haaranalyse auf das Alkoholabbauprodukt Ethylglucuronid (EtG) habe die erste Auswertung (für den Zeitraum von Juli bis November 2008) einen Wert von 17 pg/mg ergeben. Aus der zweiten Auswertung (für den Zeitraum von Oktober bis November 2008) resultierte ein EtG-Wert von 15 pg/mg. Die festgestellten Konzentrationen deuteten auf einen mässigen Konsum von Alkohol (sog. social drinking) hin. Es sei zu berücksichtigen, dass das im Haar eingelagerte EtG durch kosmetische Behandlungen oder Umwelteinflüsse zum Teil zerstört oder ausgewaschen werde. Zwar lasse sich eine eindeutige Alkoholabstinenz aufgrund dieser Ergebnisse nicht nachweisen, doch habe zumindest eine deutliche Veränderung der Alkoholkonsumgewohnheiten stattgefunden. Weil die Gutachterin gestützt auf diese Feststellungen die Fahreignung des Beschwerdeführers - wenn auch unter Auflagen - ab sofort befürwortete, wurde ihm mit Verfügung vom 20. Februar 2009 (in Unkenntnis des Vorfalls vom 9.12.2008) der Führerausweis wieder ausgehändigt. Immerhin wurden ihm eine totale und ärztlich kontrollierte Drogenabstinenz, eine Nullpromille-Auflage für das Führen von Motorfahrzeugen (also vor Fahrtantritt jeweils 0.0 Promille) und die erneute Begutachtung inklusive Haaranalyse im Juli 2009 durch das IRMZ auferlegt.
Obwohl es positiv ins Gewicht fällt, dass der Beschwerdeführer seinen Cannabiskonsum vollständig einstellen und den Alkoholkonsum markant reduzieren konnte, ergibt sich aus den Ausführungen der Gutachterin und aus den am 20. Februar 2009 verfügten Auflagen, dass er die letzten Zweifel an seiner Fahreignung nicht ausräumen konnte und er sich (auch ohne den anschliessenden erneuten Entzug) mindestens bis Juli 2009 weiterhin hätte bewähren müssen. Angesichts dieser Umstände erscheint es jedenfalls nicht als unverhältnismässig, wenn die Vorinstanz in der hier angefochtenen Verfügung vom 27. März 2009 für die Wiedererteilung des Führerausweises ein erneutes verkehrsmedizinisches Gutachten einverlangt.
bb) Bei einem Fahrzeugführer, der in medizinischem Sinn (noch) nicht süchtig, sondern suchtgefährdet ist, wird mit einem psychologischen Gutachten abgeklärt, ob der Führerausweis entzogen werden muss, weil die Person aus psychischen Gründen Fahren und Drogen- bzw. Alkoholkonsum nicht trennen kann (Art. 14 Abs. 2 lit. b bzw. Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG) oder sie z.B. aufgrund eines Charakterdefekts Fahren und Substanzkonsum nicht trennen will (Art. 14 Abs. 2 lit. d bzw. Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG; vgl. zum Ganzen: Botschaft, a.a.O., S. 4491). So ist der Lernfahr- oder Führerausweis nicht zu erteilen bzw. auf unbestimmte Zeit zu entziehen, wenn sie aufgrund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (Art. 14 Abs. 2 lit. d bzw. Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG). Anzeichen dafür bestehen, wenn Charaktermerkmale des Betroffenen, die für die Eignung im Verkehr erheblich sind, darauf hindeuten, dass er als Lenker eine Gefahr für den Verkehr darstellt (BG-Urteil 1C_98/2007 vom 13.9.2007, E. 4.1; BGE 104 Ib 97 E. 1). Für den Sicherungsentzug aus charakterlichen Gründen gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG ist die schlechte Prognose über das Verhalten als Motorfahrzeugführer massgebend. Die Behörden dürfen gestützt hierauf den Ausweis verweigern oder entziehen, wenn hinreichend begründete Anhaltspunkte vorliegen, dass der Führer rücksichtslos fahren wird. Die Frage ist anhand der Vorkommnisse (unter anderem Art und Zahl der begangenen Verkehrsdelikte) und der persönlichen Umstände zu beurteilen (BG-Urteil 1C_98/2007 vom 13.9.2007, E. 4.1; BGE 125 II 495 E. 2a). Es ist allerdings nicht leicht, aus dem bisherigen Verhalten eines Menschen Schlüsse auf sein zukünftiges Verhalten zu ziehen. Eine derartige Prognose bedarf daher der sorgfältigen Abklärung und Abwägung der einzelnen Umstände (BG-Urteil vom 17.3.1997, in RDAF 1997 I S. 217 E. 2a). Bestehen Zweifel an der charakterlichen oder psychischen Eignung zum Führen eines Motorfahrzeugs, ist ein verkehrspsychologisches oder psychiatrisches Gutachten einzuholen (Art. 11b Abs. 1 VZV; BG-Urteil 1C_189/2008 vom 8.7.2008, E. 2.1). Eine verkehrspsychologische Untersuchung kann beispielsweise dann angeordnet werden, wenn mehrere Administrativmassnahmen innert kurzer Zeit oder eine Vielzahl von Verkehrsregelverletzungen verursacht worden sind (vgl. Expertengruppe Verkehrssicherheit, Verdachtsgründe fehlender Fahreignung, Massnahmen, Wiederherstellung der Fahreignung, Leitfaden für die Administrativ-, Justiz- und Polizeibehörden vom 26.4.2000, Ziff. II.6.2). Sodann stellt auch das Führen eines Motorfahrzeugs ohne den erforderlichen Ausweis ein gewichtiges Indiz dafür dar, dass die charakterliche Eignung im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. c bzw. Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG fehlt (Giger, SVG-Kommentar, 7. Aufl., Zürich 2008, N 9 zu Art. 14).
Der Beschwerdeführer hat zwar einerseits gezeigt, dass er willens und in der Lage ist, seinen Alkoholkonsum deutlich zu reduzieren und seinen Cannabiskonsum ganz aufzugeben, was für ihn spricht. Andererseits hat er sich aber auch über das gegen ihn verhängte Fahrverbot hinweggesetzt, indem er am 9. Dezember 2008 ein Motorfahrzeug führte. Zudem hatte er am Unfallplatz noch behauptet, den Führerausweis nicht bei sich zu haben, er soll aber mehrmals versichert haben, im Besitz eines gültigen Führerausweises zu sein. Die gesamten Umstände lassen daher keine eindeutige (positive oder negative) Prognose zu. In einem derartigen Zweifelsfall ist somit, wie gezeigt, eine verkehrspsychologische Begutachtung angebracht. Auch diese Auflage erweist sich also nicht als unverhältnismässig.
cc) Bestehen Bedenken über die Eignung eines Führers, so ist er gemäss Art. 14 Abs. 3 SVG einer neuen Prüfung zu unterwerfen. Diese kann den theoretischen oder den praktischen Teil oder beide Teile umfassen (vgl. Art. 28 Abs. 1 VZV). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis kann eine neue Führerprüfung als Bedingung der Wiedererteilung des Ausweises nur angeordnet werden, wenn begründete Zweifel an der Eignung des Fahrzeugführers bestehen; darüber hat die anordnende Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden (BGE 108 Ib 63 E. 3b mit Hinweis). Sie muss dabei in jedem Einzelfall die konkreten Umstände würdigen, die nicht unbedingt in einem automobilistischen Fehlverhalten zu liegen brauchen (BGE 118 Ib 521 E. 2b mit Hinweisen). Vorausgesetzt sei jedoch, dass die neue Führerprüfung im Interesse der Verkehrssicherheit notwendig ist; sie dürfe insbesondere keine Strafe sein (BGE 116 Ib 157f. E. 2b).
Bedenken an der Fahreignung können sich namentlich aus einem längeren Unterbruch der Fahrpraxis ergeben (vgl. BGE 108 Ib 62ff.), was die Vorinstanz vorliegend denn auch geltend macht. Je länger die Fahrabstinenz gedauert hat, desto grösser ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Vorschriften und Verkehrsverhältnisse geändert haben, die Kenntnisse der Verkehrsregeln abgenommen haben und eingespielte Automatismen in erheblichem Ausmass verloren gegangen sind. Umso berechtigter erscheint dann auch das Bedürfnis, mittels einer Führerprüfung zu kontrollieren, ob der betreffende Fahrer die Verkehrsregeln noch kennt und das Fahrzeug sicher zu führen versteht. Doch darf dabei nicht schematisch vorgegangen werden, sondern es sind die konkreten Umstände zu würdigen, zu denen auch die Dauer der Fahrpraxis des Betroffenen vor dem Entzug zählt. So hat die Rechtsprechung die Anordnung einer neuen theoretischen und praktischen Prüfung beispielsweise in folgenden Fällen bejaht (zum Ganzen s. auch: Schaffhauser, a.a.O., Nr. 2219 mit Hinweisen):
bei siebenjähriger Fahrpraxis und vierjähriger Fahrabstinenz (ZR 89/1990 Nr. 11);
bei knapp vierjährigem Entzug nach fünfundzwanzigjähriger Fahrpraxis (AGVE 1993 Nr. 20);
bei dreijähriger Fahrpraxis und anschliessender fünfjähriger Abstinenz (BGE 108 II 62ff.);
bei fünfundzwanzigjähriger Fahrpraxis und mindestens sechseinhalbjährigem Entzug, wobei hier erschwerend die Folgeschäden eines langjährigen Alkoholmissbrauchs hinzukamen (Urteil A 1997 310 vom 23.1.1998);
bei einem über zehnjährigen Entzug kommt der vorbestandenen Fahrpraxis keine Bedeutung mehr zu (Urteil VB.2007.00270 vom 7.11.2007 des VGer Zürich).
Ein Unterbruch von lediglich einem Jahr könnte dagegen bei einem langjährigen Routinier mit grosser Fahrpraxis für sich allein die Anordnung einer neuen Führerprüfung nicht rechtfertigen (vgl. AGVE 1975 Nr. 11, S. 198f. E. 5b mit Hinweis; Schaffhauser, a.a.O., Nr. 2220).
Der 1983 geborene Beschwerdeführer erhielt den Führerausweis 2003. Zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des ersten Sicherungsentzugs (12.11.2007) betrug seine Fahrpraxis daher vier Jahre und fünf Monate. Der erste Sicherungsentzug dauerte bis zum 20. Februar 2009, mithin rund 15 Monate. Bereits wenige Tage später (am 2.3.2009) wurde der Führerausweis von der Polizei infolge des Vorfalls vom 9.12.2008 wieder gesperrt. Die Vorinstanz ordnete am 27. März 2009 erneut einen - ab 2. März 2009 wirksamen - Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit an und legte fest, dass die Wiedererteilung nach Ablauf der Sperrfrist (unter Anrechnung von 73 Tagen zwischen Vorfall und Wiedererteilung) frühestens ab 19. Dezember 2010 möglich sei. Dieser Entzug wird somit mindestens 211/2 Monate dauern. Im Vergleich zu den zitierten Beispielen aus der Rechtsprechung erscheint diese Zeitspanne zwar nicht als besonders lang, doch ist zu befürchten, dass der Beschwerdeführer in dieser Zeit einige Automatismen für das Führen eines Motorfahrzeugs wieder verliert, welche er sich in nicht einmal viereinhalb Jahren antrainiert hatte. Ob diese Entzugsdauer für sich alleine genommen aber einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhalten würde, kann offen gelassen werden. Denn hier ist des Weiteren zu beachten, dass der Beschwerdeführer zwischen der Wiedererteilung und dem erneuten Entzug bestenfalls zehn Tage lang im Besitz des Führerausweises war. Obwohl er in diesem Zeitraum gemäss seinen eigenen Angaben täglich mit seinem Motorfahrzeug zur Arbeit gefahren war, ist nicht anzunehmen, dass er dadurch bereits wieder zu einem routinierten Fahrzeuglenker geworden wäre, zumal der Wiedererteilung ihrerseits eine rund fünfzehnmonatige Fahrabstinenz vorangegangen war. Die Fahrabstinenz des Beschwerdeführers betrug somit mit wenigen Unterbrüchen (Fahrt trotz des Ausweisentzugs vom 9.12.2008 und einige - zulässige - Fahrten zwischen dem 20.2.2009 und dem 2.3.2009) rund 37 Monate. Angesichts dieser Umstände erweist sich die Auflage, die praktische Führerprüfung sei zu wiederholen, als angemessen. Damit wird aber auch der Antrag des Beschwerdeführers, es sei allenfalls eine Kontrollfahrt anzuordnen, gegenstandslos.