Der am 11. April 2017 geborene A besucht seit August 2021 in seiner Wohngemeinde den vorobligatorischen Kindergarten. Vorab hatten dessen Eltern den Gemeinderat von Z um unentgeltlichen Schultransport für A von seinem Wohnort zum Kindergarten ersucht mit der Begründung, dass der Schulweg für ihn als 4-Jährigen nicht zumutbar sei. Der Gemeinderat wies das Gesuch mit der Begründung ab, der fragliche Schulweg sei zumutbar. Dagegen erhoben die Eltern von A beim Bildungs- und Kulturdepartement des Kantons Luzern Verwaltungsbeschwerde. Dieses hiess die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
Gemäss Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 (SR 101) ist der Grundschulunterricht an öffentlichen Schulen unentgeltlich. Die Norm begründet den rechtlich durchsetzbaren verfassungsmässigen Individualanspruch auf eine positive staatliche Leistung im Bildungsbereich. Sie umschreibt damit ein soziales Grundrecht. Dieser Verfassungsanspruch garantiert den Lernenden nicht nur den unentgeltlichen Unterricht in der Wohnsitzgemeinde, sondern schliesst nach ständiger Rechtsprechung auch den Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg mit ein (vgl. statt vieler BGE 133 I 156 E. 3.1). Ist ein Schulweg den Lernenden nicht zuzumuten, weil er zu weit, zu beschwerlich oder mit grösseren Gefahren verbunden ist, hat das zuständige Gemeinwesen geeignete Massnahmen zu treffen. Aus der in Art. 19ִ BV garantierten Unentgeltlichkeit ergibt sich daher auch ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_191/2019 vom 11.6.2019 E. 3.1). Für den Kanton Luzern ist dieser Anspruch auf Gesetzesebene ausdrücklich verankert worden. Gemäss § 36a des Volksschulbildungsgesetzes (VBG) vom 22. März 1999 (SRL Nr. 400a) sorgen die Gemeinden unter Berücksichtigung der konkreten Umstände für einen unentgeltlichen Schultransport, sofern die Schulwege für die Lernenden unzumutbar sind. (…)
Vorliegend ist zu beachten, dass A bei seinem Eintritt in den Kindergarten im August 2021 vier Jahre alt war. Er besucht somit aktuell das vorobligatorische Kindergartenjahr. Es stellt sich deshalb vorab die Frage, ob er überhaupt Träger des oben ausgeführten Grundrechts nach Art. 19 BV ist und einen damit einhergehenden Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg für sich ableiten kann.
4.1. «Schulpflichtige» im Sinne von Art. 19 BV und Träger des Rechtsanspruchs sind Kinder und Jugendliche vom Kindergarten an, soweit dieser obligatorisch ist. Soweit das kantonale Recht einen der Schule vorgelagerten Kindergarten als obligatorisch bezeichnet, erstreckt sich Art. 19 BV somit auch auf diesen (BGE 144 I 1 E. 2.1, 140 I 153 E. 2.3.1). Aus der kantonalen Schulhoheit ergibt sich, dass die Kantone im Rahmen dieses bundesverfassungsrechtlichen Minimums die Organisation, Modalitäten, Inhalte beziehungsweise Bildungsziele und weitere strukturelle und institutionelle Rahmenbedingungen des Grundschulunterrichts festlegen können und hier Ermessen geniessen (Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 19 BV N 9).
4.2. Im Kanton Luzern legte der Gesetzgeber in § 12 VBG für den Schuleintritt fest, dass Kinder, die bis zum 31. Juli das 5. Altersjahr vollenden, im Schuljahr, welches am 1. August des gleichen Jahres beginnt, den Kindergarten zu besuchen haben (§ 12 Abs. 1 VBG; sog. obligatorisches Kindergartenjahr). Die Erziehungsberechtigten können jüngere Kinder in den Kindergarten schicken, sofern diese die Anforderungen erfüllen (§ 12 Abs. 2 VBG; sog. vor-obligatorisches Kindergartenjahr). Sodann statuiert § 11 Abs. 1a VBG im Rahmen der Rechtsordnung das Recht für Kinder, einen öffentlichen oder privaten Kindergarten während zwei Jahren und die Pflicht, diesen während eines Jahres zu besuchen.
Der Eintritt in den Kindergarten oder die Basisstufe für die jüngeren Kinder gemäss § 2 Abs. 2 VBG setzt praxisgemäss das Erfüllen folgender kumulativer Voraussetzungen voraus:
Die Kinder können
4.3. Gemäss den aufgezeigten gesetzlichen Grundlagen haben Kinder im Kanton Luzern das Recht, während zwei Jahren den Kindergarten zu besuchen (§ 11 Abs. 1a VBG) und können diesen, sofern sie die Anforderungen erfüllen, schon vor Vollendung des 5. Altersjahrs besuchen. Dabei handelt es sich um ein Angebotsobligatorium für die Gemeinden ohne Besuchsobligatorium für die Kinder (vgl. Botschaft B 164 des Regierungsrats an den Kantonsrat zum Entwurf einer Änderung des Gesetzes über die Volksschulbildung vom 18. Juni 2010). Vor diesem Hintergrund ist im Kanton Luzern von einem über Art. 19 BV hinausgehenden Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht und damit von einem Anspruch auf zumutbaren Schulweg auch für jene Kinder auszugehen, welche das vorobligatorische Kindergartenjahr besuchen. Ab diesem Zeitpunkt gelten sie somit als «schulpflichtig» im oben genannten Sinne und sind Träger des Rechtsanspruchs nach Art. 19 BV (vgl. E. 4.1).
4.4. Zu beachten ist jedoch, dass der kantonale Gesetzgeber den Eintritt in die Volksschule und den damit einhergehenden Anspruch nach Art. 19 BV für Kinder vor Vollendung des 5. Altersjahrs ausdrücklich an das Erfüllen von Anforderungen knüpft (§ 12 Abs. 2 VBG). Demgegenüber hält der Gesetzestext solche für Kinder ab Vollendung des 5. Altersjahrs nicht mehr fest. Vielmehr haben im Kanton Luzern Kinder, die bis zum 31. Juli das 5. Altersjahr vollenden, im Schuljahr, welches am 1. August des gleichen Jahres beginnt, den Kindergarten grundsätzlich obligatorisch zu besuchen (für Ausnahmen vgl. § 12 Abs. 3 VBG). Vor diesem Hintergrund geht der Gesetzgeber implizit davon aus, dass ein Kind ab Vollendung des 5. Altersjahrs grundsätzlich schulfähig ist und die Anforderungen, wie sie § 12 Abs. 2 VBG für die jüngeren Kinder ausdrücklich festhält, erfüllt. Dazu gehört nach dem Gesagten auch die selbständige Bewältigung eines zumutbaren Schulwegs. Umgekehrt bedeutet dies für jüngere Kinder, dass sie, um als schulfähig zu gelten und damit ihr Recht auf einen früheren Kindergarteneintritt in Anspruch nehmen können, fähig sein müssen, einen für ein durchschnittliches Kind ab Vollendung des 5. Altersjahrs zumutbaren Schulweg gehen zu können. Die Beurteilung der Zumutbarkeit des vorliegend streitbetroffenen Schulwegs hat deshalb bezogen auf ein durchschnittliches schulfähiges 5-jähriges Kind zu erfolgen, da ansonsten eine mit dem Gesetz (vgl. § 12 Abs. 2 VBG) nicht vereinbare allgemeine Herabsetzung der Anforderungen an die Schulfähigkeit für jüngere Kinder im vorobligatorischen Kindergarten resultieren würde.
4.5. Als Zwischenfazit ist somit festzuhalten, dass A auch im vorobligatorischen Kindergartenjahr ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf zumutbaren Schulweg zukommt, soweit er die Anforderungen gemäss § 12 Abs. 2 VBG für dessen Besuch erfüllt. Dies bedingt unter anderem, dass er in Bezug auf die Bewältigung des Schulwegs grundsätzlich die gleichen Fähigkeiten wie ein reguläres Kindergartenkind ab Vollendung des 5. Altersjahrs aufweist.
5.1. Die Zumutbarkeit eines Schulwegs beurteilt sich nach der Person des Schülers, nach Art des Schulwegs (Länge, Höhe, Beschaffenheit) und nach der Gefährlichkeit des Wegs (§ 13 Abs. 2 Verordnung zum Gesetz über die Volksschulbildung [VBV] vom 16.12.2008 [SRL Nr. 405]; vgl. ferner Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 226). Dabei hat die beurteilende Behörde von den konkreten Umständen im Einzelfall auszugehen. Massgebend ist jedoch nicht die subjektive Empfindung der Lernenden oder der Eltern und demnach auch nicht, ob der Schulweg als lang, beschwerlich oder gefährlich empfunden wird. Liegen nicht besondere Gründe vor, so ist die Zumutbarkeit objektiviert zu betrachten (vgl. § 13 Abs. 2 VBV; Plotke, a.a.O., S. 226). Wesentlich ist daher, ob einem durchschnittlichen Schulkind im massgeblichen Alter die bestehenden Gefahren zumutbar sind, mit anderen Worten, ob aus objektiver Sicht keine übermässige Gefährlichkeit besteht.
5.2. (Ausführungen zur Kognition der Rechtmittelbehörde).
5.3. Die Instruktionsbehörde hat vorliegend einen schriftlichen Amtsbericht zum streitbetroffenen Schulweg bei der Luzerner Polizei, Prävention, eingeholt. In diesem kam die genannte Fachstelle zum Schluss, dass aufgrund der entwicklungsbedingten Fähigkeiten und der konkreten Umstände der umstrittene Schulweg für ein durchschnittliches Kind im relevanten Alter aus ihrer Sicht als nicht zumutbar bewertet wird. Dabei ergaben sich für die Beurteilung von 4- bzw. 5-jährigen Kindern keine Unterschiede. Zu diesem Ergebnis gelangte die Fachperson insbesondere aufgrund der Schulweglänge von 1536 Metern und der sich – bei einer Schrittgeschwindigkeit von 1 bis 2 Stundenkilometern – ergebenden Dauer von 62 Minuten für die Zurücklegung dieser Wegstrecke. Aufgrund der Weglänge wurde denn auch die Möglichkeit verneint, mittels verkehrstechnischer Massnahmen einen zumutbaren Schulweg zu erreichen.
5.4. (Ausführungen zur rechtlichen Bedeutung des Amtsberichts).
5.5. Der hier zu beurteilende Schulweg zwischen dem Wohnort von A und dem Kindergarten in Z beträgt gemäss Amtsbericht der Luzerner Polizei gemessen mit dem Messrad rund 1376 Meter. Unter Berücksichtigung eines Höhenunterschieds von 16 Metern für den gesamten Schulweg ergibt sich eine bereinigte Distanz von 1536 Metern ausgehend von einem zusätzlichen Kilometer bei 100 Meter Höhenunterschied bei allen Altersstufen. Angesichts dessen, dass die Vorinstanz diese Distanz in ihrer Stellungnahme nicht bestreitet und diese insbesondere in Bezug auf den Zuschlag aufgrund des Höhenunterschieds im Einklang mit der Fachdokumentation der Beratungsstelle für Unfallverhütung (BFU) steht (vgl. S. 15 Ziff. 2.2), ist für die vorliegende Beurteilung der Zumutbarkeit von einer massgeblichen Länge des Kindergartenwegs von 1536 m auszugehen.
6.1. Die Vorinstanz geht unter Berufung auf einen Entscheid des damaligen Erziehungs- und Kulturdepartementes des Kantons Luzern vom 29. September 2000 und ein Urteil des Bundesgerichts 2C_1143/2018 vom 30. April 2019 für ein 4-jähriges Kind von einer Gehgeschwindigkeit von 3 beziehungsweise 2,5 Stundenkilometern aus. In diesem Zusammenhang moniert die Vorinstanz, dass die im Amtsbericht getroffene Feststellung, dass 4- und 5-Jährige mit maximal 1 bis 2 km/h unterwegs seien und Kindern im genannten Alter entsprechend ein Schulweg von maximal 500 Metern zugemutet werden könne, in keiner Weise begründet und auch nicht wissenschaftlich belegt sei. Das vom Bundesgericht in 2C_1143/2018 bestätigte Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts gehe von einer für einen Erstklässler typischen Gehgeschwindigkeit von 3 bis 3,5 Stundenkilometern aus, wobei es diese Annahme auf eine wissenschaftliche Studie der Forschungsstelle Verkehrsunfallforschung an der TU Dresden GmbH (VUFO) stütze, welche sich mit dem Bewegungsverhalten von Fussgängern im Strassenverkehr beschäftige. Da sich der erwähnte Zürcher Entscheid auf einen Erstklässler bezogen habe, sei sie in ihrem Entscheid für ein 4-jähriges Kind von einer Gehgeschwindigkeit von 2,5 bis 3 Stundenkilometern ausgegangen. Damit liege sie weit unter dem Ergebnis der besagten wissenschaftlichen Studie, gemäss welcher für 4-jährige Kinder eine Gehgeschwindigkeit von 1 Meter pro Sekunde und bei schnellem Gehen eine von 1,4 Metern pro Sekunde und somit eine durchschnittliche Gehgeschwindigkeit von 3,6 Stundenkilometern angenommen werden könne. So oder anders werde die Dauer des Schulwegs nicht mehr als 30 Minuten sein und sei für ein 4- oder 5-jähriges Kind zumutbar.
6.2. Betreffend die vorliegend umstrittene Gehgeschwindigkeit eines 4- bis 5-jährigen Kindes hat das Bundesgericht im von der Vorinstanz zitierten Urteil 2C_1143/2018 vom 30. April 2019 die dort von der Vorinstanz angenommene typische Gehgeschwindigkeit von 3 bis 3,5 Stundenkilometern für einen Erstklässler nicht beanstandet (zit. Urteil E. 2.4.3). Es hat sich in diesem Urteil jedoch zum einen nicht zur Gehgeschwindigkeit für 4- und 5-jährige Kinder geäussert. Zum andern ist das Bundesgericht in seiner Beurteilung nicht von der BFU-Fachdokumentation abgewichen, da auch diese ab dem Alter von 6 Jahren von einer Gehgeschwindigkeit von zirka 3 bis 4 Stundenkilometern ausgeht (in der neuesten Version [2021] ausdrücklich, vgl. BFU-Fachdokumentation S. 15 Ziff. 2.2). Desgleichen ging das Bundesgericht auch in einem neueren Urteil bei einem Kind im Alter von 7,5 Jahren von einer Gehgeschwindigkeit von 3 Stundenkilometern aus und beurteilte die daraus resultierende Dauer des Schulwegs von 40 Minuten als an der oberen Grenze des Zumutbaren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_191/2019 vom 11.6.2019 E. 3.2). Weiter hielt das Bundesgericht in einem früheren Entscheid in einem obiter dictum fest, dass für Kinder im Kindergartenalter ein halbstündiger Fussmarsch je nach den Umständen noch als zumutbar gelten könne (Urteil des Bundesgerichts 2C_495/2007 vom 27.3.2008 E. 2.3; so auch Plotke, a.a.O., S. 227).
6.3. In Bezug auf die kantonale Rechtsprechung verweist die Vorinstanz auf einen Entscheid des Erziehungs- und Kulturdepartementes des Kantons Luzern vom 29. September 2000, wonach ein sicherer und flacher Schulweg von viermal 1,6 Kilometern, welcher durch das betroffene Kind in 25 Minuten zurückgelegt werden könne, für ein 5-jähriges Kindergartenkind sowie für Erstklässler als zumutbar erachtet wurde. Dieser nicht publizierte Entscheid ist in Anbetracht der späteren Rechtsprechung zu relativieren. So hat das Bildungs- und Kulturdepartement abweichend davon in LGVE 2004 III Nr. 16 festgestellt, dass gemäss kantonaler Praxis ein Schulweg von bis zu 1,6 Kilometern für Kinder ab der 4. Klasse in Bezug auf die Länge grundsätzlich als zumutbar gelte (zit. LGVE E. 3.6). In einem nicht publizierten Entscheid vom 11. November 2005 wurde zudem festgehalten, ein Schulweg von 1,3 Kilometern, der von Kindergartenschülern in 30 Minuten bewältigt werden kann, sei zumutbar. Dagegen wurde im gleichen Entscheid eine Schulweglänge von 1,7 Kilometern für Kindergartenkinder als unzumutbar erachtet, da dieser bereits aufgrund der benötigten Dauer den Beschwerdeführern im Kindergartenalter bis zur Vollendung des 7. Altersjahrs nicht zugemutet werden könne. Ebenfalls ist zu berücksichtigen, dass in LGVE 2007 III Nr. 9 ein viermaliges Absolvieren eines 1597 Meter langen Schulwegs mit einer zu überwindenden Höhendifferenz von rund 75 Metern für Lernende des Kindergartens und der 1. bis 3. Primarklasse als nicht zumutbar beurteilt wurde (zit. LGVE E. 4.2). Zwar wird der von der Vorinstanz angeführte Entscheid nach wie vor im Merkblatt «Zumutbarer Schulweg» der Dienststelle Volksschulbildung erwähnt (abrufbar unter: https://volksschulbildung.lu.ch/-/media/Volksschulbildung/Dokumente/unterricht\_organisation/planen\_organisieren/schulweg/merkblatt\_schulweg.pdf?la=de-CH). Allerdings wird im Einleitungsteil des Merkblatts von einer Zumutbarkeit eines Schulwegs ab dem Kindergarten von einer Länge von 1,5 Kilometern beziehungsweise 30 Minuten Dauer ausgegangen, was dem zitierten Entscheid nicht entspricht. Insgesamt kann in Anbetracht der nachfolgenden Urteile auf den Entscheid vom 29. September 2000 nicht mehr abgestützt werden, und es ist von der aktuelleren kantonalen Rechtsprechung auszugehen. Ohnehin gilt es allgemein zu beachten, dass es sich bei den angeführten Entscheiden immer um die Beurteilung von Einzelfällen und deren spezifischen Gegebenheiten handelt, bei denen insbesondere vielfach Länge und Gefährlichkeit zusammenhängen. Diese führen unter Berücksichtigung der weiteren massgeblichen Beurteilungskriterien im Rahmen einer Gesamtbeurteilung zu einem konkreten Entscheid (vgl. E. 5.1).
6.4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass über die zulässige Länge von Schulwegen eine umfangreiche Rechtsprechung besteht, wobei sich jedoch eine Übertragung von einzelnen Entscheiden auf ähnliche Situationen nicht ohne Weiteres vornehmen lässt. Als gefestigter Grundsatz hat sich aber im Laufe der Zeit herausgebildet, dass Fussmärsche von 30 Minuten für einen Schulweg bereits auf Kindergartenstufe als zumutbar erachtet werden, sofern keine erschwerenden Momente, wie grössere Herausforderungen oder eine Gefährlichkeit der Strecke, vorliegen. Festzuhalten ist zudem, dass sich das Bundesgericht zur Gehgeschwindigkeit von 4- und 5-jährigen Kindern nicht abschliessend geäussert hat. Es hat jedoch die Gehgeschwindigkeit von 3 Stundenkilometern für Kinder zwischen 6 und 8 Jahren nicht beanstandet und gleichzeitig implizit zum Ausdruck gebracht, dass jüngere Kinder langsamer unterwegs sind. Auch die neuere kantonale Rechtsprechung des Kantons Luzern spricht nicht für die Annahme einer höheren Gehgeschwindigkeit. Vor diesem Hintergrund kann entgegen der Vorinstanz bei einem 4- beziehungsweise 5-jährigen Kind nicht gleich wie bei einem Erstklässler von einer Gehgeschwindigkeit von 3 Stundenkilometern ausgegangen werden. Vielmehr erscheint es ohne Weiteres nachvollziehbar, dass Kinder in diesem Alter generell langsamer unterwegs sind.
6.5. (…).
6.6. Für den vorliegenden Fall muss die Gehgeschwindigkeit für ein 4- bis 5-jähriges Kind nicht abschliessend festgelegt werden. Festzuhalten ist immerhin, dass diese gemäss der aktuellen Rechtsprechung und der vorhandenen Fachberichte zumindest tiefer als 3 Stundenkilometer liegt. Zudem ist die vom Bundesgericht als für ein Kindergartenkind noch zumutbar erachtete Dauer von 30 Minuten für das Absolvieren des Schulweges zu beachten. Angesichts der vorliegend massgeblichen Länge des Schulwegs von 1536 Metern ergibt sich im vorliegenden Fall bereits bei Annahme einer Gehgeschwindigkeit von 2,5 Stundenkilometern – wofür sich auch die Vorinstanz ausspricht (vgl. Vernehmlassung vom 21.10.2021 Ziff. 10, S. 4, sowie Stellungnahme vom 16.12.2021, S. 2) – eine Dauer von 36,86 Minuten für dessen Zurücklegung. Bei 2 Stundenkilometern beträgt sie sodann 46,1 Minuten und bei 1,5 Stundenkilometern sogar 61,4 Minuten. Alle Werte liegen damit über der gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einem Kindergartenkind zumutbaren Dauer von einer halben Stunde pro Wegstrecke (Urteil des Bundesgerichts 2C_495/2007 vom 27.3.2008 E. 2.3).
6.7. Im Ergebnis ist mit der Zurücklegung des vorliegend in Frage stehenden Schulwegs zu Fuss sowohl ein 4- als auch ein 5-jähriges Kindergartenkind bereits aufgrund der Länge und der dafür benötigten Gehzeit überfordert. Der Schulweg für A muss deshalb sowohl zum Zeitpunkt des Kindergarteneintritts als auch aktuell als unzumutbar beurteilt werden. Auf eine weiter gehende Prüfung allfälliger Gefahren, welche sich ebenfalls auf die Zumutbarkeit auswirken, kann deshalb vorliegend verzichtet werden.
6.8. Lediglich ergänzend ist dennoch darauf hinzuweisen, dass ausgehend von der Rechtsprechung und den Angaben in der BFU-Fachdokumentation, dass Kinder ab dem Alter von 6 Jahren mit zirka 3 bis 4 Stundenkilometern unterwegs sind, der Schulweg alleine aufgrund der Distanz von 1536 Metern und einer durchschnittlichen Marschzeit von rund 30 Minuten ab der 1. Klasse grundsätzlich zumutbar ist. Zu berücksichtigen sind jedoch zusätzlich die im Amtsbericht der Luzerner Polizei angeführten Gefahrenstellen. Es wird an der Vorinstanz sein, dannzumal die Zumutbarkeit des vorliegenden Schulwegs aufgrund aller Kriterien erneut zu prüfen. Im Rahmen dieser Prüfung hat sie nicht nur die Länge des Schulwegs, sondern auch die im Amtsbericht aufgezeigten Punkte betreffend Gefährlichkeit in ihre Beurteilung miteinzubeziehen.