Mit Entscheid vom 20. April 2009 lehnte das Sozialamt einer Gemeinde das Gesuch eines Ehepaares um wirtschaftliche Sozialhilfe mit der Begründung ab, dass das soziale Existenzminimum durch die Einnahmen des Ehepaares gedeckt sei. Die Prämien, die das Ehepaar für die obligatorische Krankenpflegeversicherung (Grundversicherung) bezahlt, wurden im Entscheid nicht berücksichtigt. Der Gemeinderat führte dazu in seinem Entscheid vom 16. September 2009, den er auf Einsprache des Ehepaares hin erliess, aus: Die Prämien der Grundversicherung würden von Bundesrechts wegen nicht als Sozialhilfeleistungen gelten. Damit sei es nicht Sache der wirtschaftlichen Sozialhilfe, den nicht durch die Prämienverbilligung gedeckten Anteil der Prämien der Grundversicherung zu finanzieren. Dementsprechend würden diese Kosten gemäss konstanter Praxis bei der Berechnung des sozialen Existenzminimums nicht berücksichtigt. Das Ehepaar erhob Verwaltungsbeschwerde, worauf das Gesundheits- und Sozialdepartement den Einspracheentscheid aufhob und die Sache zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückwies.
Aus den Erwägungen:
3.1 Gemäss § 28 Absatz 1 des Sozialhilfegesetzes vom 24. Oktober 1989 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, wer seinen Lebensunterhalt und denjenigen seiner Familienangehörigen gemäss den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) vom 24. Juni 1977 nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann. Die wirtschaftliche Sozialhilfe deckt das soziale Existenzminimum ab (§ 30 Abs. 1 SHG). Für dessen Bemessung sind die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (Skos-Richtlinien) wegleitend (§ 30 Abs. 2 SHG). Der Regierungsrat kann durch Verordnung Abweichungen beschliessen (§ 30 Abs. 3 SHG). Der Anspruch bemisst sich aufgrund des Bedarfs und der Einnahmen. Mitberücksichtigt werden zudem das Vermögen und damit auch ein Vermögensanfall. Ein allfälliges Manko wird über die wirtschaftliche Sozialhilfe gedeckt (vgl. dazu das Berechnungsblatt der Praxishilfen zu den Skos-Richtlinien, H.1). Zu den Leistungen Dritter im Sinn von § 28 Absatz 1 SHG gehören insbesondere Leistungen der Sozialversicherungen, wie zum Beispiel die Verbilligung von Prämien der Grundversicherung im Sinn der Artikel 65 und 65a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) vom 18. März 1994 (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 72).
3.2 Nach Kapitel B.1-1 der Skos-Richtlinien beinhaltet die Sozialhilfe vorab die materielle Grundsicherung. Diese umfasst den nach der Haushaltsgrösse abgestuften Grundbedarf für den Lebensunterhalt, die Wohnkosten einschliesslich der unmittelbaren Nebenkosten und die Kosten der medizinischen Grundversorgung. Zur medizinischen Grundversorgung führen die Skos-Richtlinien in Kapitel B.4-1 aus, dass die Gesundheitsversorgung im Rahmen der obligatorischen Grundversicherung gemäss dem KVG Teil des absoluten Existenzminimums bilde und in jedem Fall sicherzustellen sei. Besteht bei einer hilfebedürftigen Person ausnahmsweise kein Versicherungsschutz, sind die anfallenden Gesundheitskosten nach diesen Ausführungen gegebenenfalls von der wirtschaftlichen Sozialhilfe zu decken. Dasselbe gilt für Selbstbehalte und Franchisen. Zudem sollen die Sozialhilfebehörden bei nicht sesshaften hilfebedürftigen Personen für den Versicherungsschutz besorgt sein (Skos-Richtlinien, B.4-1). Die Praxishilfen der Skos-Richtlinien enthalten in Kapitel H.8 entsprechende Empfehlungen zur Krankenversicherung bei Personen ohne Unterstützungswohnsitz.
Zwar erwähnen die Skos-Richtlinien in Kapitel B.4-1 zur medizinischen Grundversorgung im Rahmen der Sozialhilfe, dass die Prämien der Grundversicherung nicht als Sozialhilfeleistungen gelten würden. Damit kann aber aus zwei Gründen nicht gemeint sein, dass die Prämien der Grundversicherung (oder Teile davon) bei der Abklärung, ob jemand Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe hat, unter keinen Umständen im Unterstützungsbudget zu berücksichtigen sind: Zum einen machen die Skos-Richtlinien diesen Hinweis ausdrücklich im Zusammenhang mit Artikel 3 des Zuständigkeitsgesetzes, nach dessen Absatz 2b die Mindestbeiträge an obligatorische Versicherungen, die von einem Gemeinwesen anstelle des Versicherten zu leisten sind (also auch die Prämien der Grundversicherung), nicht als Unterstützungen im Sinn dieses Gesetzes gelten. Dies hat ohne Zweifel zur Folge, wie die Skos-Richtlinien dies ausführen, dass sie einem kostenersatzpflichtigen Gemeinwesen, wie zum Beispiel dem Heimatkanton, nicht in Rechnung gestellt werden können. Für die Frage, welche weiteren Rechtsfolgen dieser Hinweis hat, ist aber zu berücksichtigen, dass das Zuständigkeitsgesetz bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung von Bedürftigen, die sich in der Schweiz aufhalten, zuständig ist (Art. 1 Abs. 1 ZUG), und es den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen regelt (Art. 1 Abs. 2 ZUG). Hingegen legt das Zuständigkeitsgesetz nicht fest, welche Aufwandpositionen unter welchen Umständen und in welcher Höhe innerkantonal über die wirtschaftliche Sozialhilfe abzudecken sind. Dementsprechend regelt Artikel 3 ZUG nur, was als Unterstützung im Sinn des Geltungsbereichs des Zuständigkeitsgesetzes gilt (vgl. dazu auch die Einleitung von Art. 3 Abs. 1 ZUG: "Unterstützungen im Sinn dieses Gesetzes sind ..."). Der Umfang der wirtschaftlichen Sozialhilfe im Kanton Luzern richtet sich denn auch vorab nach § 30 SHG. § 28 SHG ist für den Umfang der wirtschaftlichen Sozialhilfe insofern massgebend, als er in Absatz 1 bestimmt, dass eigene Mittel, Arbeit und Leistungen Dritter mitzuberücksichtigen sind, und in Absatz 2 festhält, dass bevorschusste Unterhaltsbeiträge und Mutterschaftsbeihilfen anzurechnen sind. Hingegen hat der Umstand, dass § 28 Absatz 1 SHG das Zuständigkeitsgesetz erwähnt, keinen Einfluss auf den Umfang der kantonalen wirtschaftlichen Sozialhilfe. Aufgrund der Satzkonstellation ("Wer seinen Lebensbedarf und den seiner Familienangehörigen nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger...") bezieht sich dieser Zusatz allein auf die Frage, wer zu den Familienangehörigen zählt (vgl. zu diesen denn auch Art. 6 und 7 ZUG). Unter diesen Umständen ist festzuhalten, dass die Vorinstanz vorliegend aus Artikel 3 Absatz 2a und b ZUG nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Zum anderen stellen die Skos-Richtlinien in Kapitel B.4-2 unmissverständlich den Grundsatz auf, dass jener Teil der Prämien für die obligatorische Krankenversicherung, den bedürftige Personen allenfalls selbst bezahlen müssen, als Aufwandposition im Unterstützungsbudget zu berücksichtigen ist. Gleiches gilt für die Selbstbehalte und die Franchisen. Dementsprechend sind im Berechnungsblatt der Praxishilfen in Kapitel H.1 der Skos-Richtlinien unter der materiellen Grundsicherung die Kosten der Krankenversicherung sowie die Selbstbehalte und Franchisen ausdrücklich als Aufwandpositionen erwähnt.
Der Regierungsrat hat in der Sozialhilfeverordnung vom 13. Juli 1990 von den beschriebenen Grundsätzen der Skos-Richtlinien keine Abweichungen beschlossen, weshalb sie vorliegend ohne weiteres Geltung beanspruchen.
3.3 Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführer im Jahr 2009 der Krankenversicherung für die Prämien der Grundversicherung total Fr. 6818.40 (12 3 Fr. 568.20) bezahlt haben. Gemäss Verfügung der Ausgleichskasse Luzern vom 16. März 2009 hatten sie für jenes Jahr aufgrund der Steuerdaten Anspruch auf Prämienverbilligung in Höhe von Fr. 2904.-. Damit beträgt der Prämienanteil, den die Beschwerdeführer in jenem Jahr selber bezahlen mussten, Fr. 3914.40 oder Fr. 326.20 pro Monat. Um einen Leistungsaufschub im Sinn von Artikel 64a KVG zu vermeiden, hat offenbar ein privates Hilfswerk die Restkosten regelmässig als Vorschuss übernommen (vgl. Eingabe der Beschwerdeführer vom 11. März 2010). Damit entfällt eine Übernahme durch die zuständige Gemeinde gemäss § 5 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 23. März 1998 (SRL Nr. 865).
Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass es sich bei den Fr. 326.20 pro Monat um den Prämienanteil für die Grundversicherung handelt, den die Beschwerdeführer im Sinn von Kapitel B.4-2 der Skos-Richtlinien selbst bezahlen müssen. Folglich ist dieser Betrag als Aufwandposition der Beschwerdeführer im Unterstützungsbudget einzurechnen. Mithin ist ihr soziales Existenzminimum um Fr. 146.70 nicht gedeckt (Fr. 2731.- plus Fr. 326.20 minus Fr. 2910.50), weshalb sie grundsätzlich einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe haben.
3.4 Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Verwaltungsbeschwerde gutzuheissen und der Einspracheentscheid des Gemeinderates vom 16. September 2009 aufzuheben.
Wie in Erwägung 3.3 dargelegt, haben die Beschwerdeführer grundsätzlich einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe. Die Besonderheit des zu beurteilenden Sachverhalts besteht darin, dass dieser Anspruch ausschliesslich wegen des im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheides nicht durch die Prämienverbilligung gedeckten Anteils der Prämien aus der Grundversicherung entsteht. Gemäss § 8 Absatz 3 des Gesetzes über die Verbilligung von Prämien der Krankenversicherung (Prämienverbilligungsgesetz) vom 24. Januar 1995 (PVG) werden anrechenbare Prämien von Personen, die wirtschaftliche Sozialhilfe beziehen, voll vergütet. Für das Jahr 2009 betrug die anrechenbare Prämie pro grundversicherte Person Fr. 3540.-. Hätte vorliegend die Gemeinde bereits im Jahr 2009 im Sinn der obigen Erwägungen entschieden, hätte sie damals gegenüber der Ausgleichskasse Luzern bestätigen können, dass die Beschwerdeführer einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe haben. Unter Umständen hätten die Beschwerdeführer in der Folge die volle anrechenbare Prämie vergütet erhalten. Da die Gemeinde diese Bestätigung nicht ausstellen konnte, erhielten die Beschwerdeführer mit Verfügung vom 16. März 2009 aufgrund der Steuerdaten nur eine teilweise Verbilligung der Prämien zugesprochen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Prämienverbilligung gemäss § 8a PVG auf begründetes Gesuch hin oder von Amtes wegen angepasst wird, wenn sich die persönlichen, die familiären oder die wirtschaftlichen Verhältnisse seit dem 1. Januar des Jahres, für das Prämienverbilligung beansprucht wird, wesentlich geändert haben. Es ist nicht auszuschliessen, dass die Ausgleichskasse Luzern gestützt auf diese Bestimmung aufgrund des nunmehr vorliegenden Entscheides ihre Verfügung vom 16. März 2009 anpasst und rückwirkend die anrechenbare Prämie voll vergütet. Sollte rechtskräftig entschieden sein, dass eine solche Anpassung nicht möglich ist, wird die Gemeinde den entsprechenden Betrag definitiv über die wirtschaftliche Sozialhilfe übernehmen müssen. In diesem Sinn ist die Sache zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. (Gesundheits- und Sozialdepartement, 28. April 2010)