A und ihre beiden Kinder wohnen seit März 2009 in der Gemeinde X. Beide Kinder stehen unter einer Beistandschaft nach Artikel 308 ZGB. Am 15. September 2010 trat A mit ihnen im Zusammenhang mit einer Kindesschutzmassnahme in ein vom Verein Y geführtes ausserkantonales Heim in Z ein. Mit Schreiben vom 27. September 2010 lehnte der Gemeinderat von X gegenüber dem Heim die Übernahme der Aufenthaltskosten von A und ihrer Kinder ab. Zur Begründung führte er aus, dass bereits am 30. August 2010 eine telefonische Anfrage des Beistandes der beiden Kinder von A um eine Erteilung einer Kostengutsprache abschlägig beantwortet worden sei. Auch habe A am 9. September 2010 mitgeteilt, dass sie auch ohne Kostengutsprache in dieses Heim eintreten könne und nicht die Absicht habe, wieder nach X zurückzukehren. Die örtliche Zuständigkeit für die Gewährung der wirtschaftlichen Sozialhilfe werde deswegen verneint. Zudem zeige eine Berechnung des sozialen Existenzminimums von A einen grösseren Einnahmenüberschuss. Schliesslich sei bis anhin noch kein schriftliches Kostengutsprachegesuch eingegangen, weshalb kein Handlungsbedarf bestehe. Für weitere Informationen verwies der Gemeinderat A an das Sozialberatungszentrum S.
Am 3. März 2011 übermittelte das Sozialberatungszentrum dem Sozialamt der Gemeinde X das Gesuch von A vom 15. Februar 2011 um Ausrichtung wirtschaftlicher Sozialhilfe. Mit Entscheid vom 14. April 2011 hiess der Gemeinderat von X dieses Gesuch insofern gut, als er A und ihren beiden Kindern befristet vom 1. Februar 2011 bis zum 31. Juli 2011 die wirtschaftliche Sozialhilfe gewährte und die Übernahme der Kosten im ausserkantonalen Heim in Z für den fraglichen Zeitraum zusicherte. Gegen diesen Entscheid erhoben A am 28. April 2011 und der Verein Y als Träger des ausserkantonalen Heims am 29. April 2011 Einsprache beim Gemeinderat. Darin beantragten sie die Gewährung der wirtschaftlichen Sozialhilfe für die gesamte Dauer des Heimaufenthalts ab 9. September 2010 bis zum freiwilligen Austritt aus dieser Einrichtung, mindestens aber bis eine für A und für ihre Kinder zumutbare und dem Kindeswohl entsprechende Lösung gefunden worden sei. Mit Entscheid vom 1. Juli 2011 wies der Gemeinderat die beiden Einsprachen ab und bestätigte seinen Entscheid vom 14. April 2011. A und der Trägerverein des Heims reichten daraufhin beim Gesundheits- und Sozialdepartement Verwaltungsbeschwerde ein, wobei sie die Aufhebung des Einspracheentscheides und die Gewährung der wirtschaftlichen Sozialhilfe im erstinstanzlich geltend gemachten Umfang verlangten. Das Gesundheits- und Sozialdepartement hiess die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
1.1 Als Partei des vorinstanzlichen Verfahrens ist A durch den angefochtenen Entscheid direkt betroffen und daher ohne weiteres zur Einreichung des Rechtsmittels befugt (§ 129 Abs. 1a VRG). Die Beschwerde erfolgte innert der Rechtsmittelfrist. Auf die Beschwerde von A ist daher einzutreten.
1.2 Neben A erhebt auch der Verein Y als Träger des ausserkantonalen Heims in Z Verwaltungsbeschwerde. Die Vorinstanz hat den Verein im Einspracheverfahren als beiladungsberechtigten Dritten im Sinn von § 20 VRG mit einbezogen. Beeinflusst der Entscheid voraussichtlich die Rechtsstellung eines Dritten, so kann ihn die Behörde von Amtes wegen oder auf Gesuch einer Partei oder eines Dritten durch Beiladung in das Verfahren einbeziehen (§ 20 Abs. 1 VRG). Zweck der Beiladung ist es, die Rechtskraft des Entscheides auf die Beigeladenen auszudehnen. Ferner ermöglicht die Beiladung die Wahrnehmung der Interessen derjenigen, deren rechtliche oder tatsächliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt sein könnten. Damit ist die Beiladung auch Ausfluss des rechtlichen Gehörs. Die Beigeladenen treten als Prozessparteien mit gleichen Rechten und Pflichten zu den bisherigen Parteien hinzu (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 528). Der Beigeladene ist deshalb von der Beiladung an Partei, soweit seine Rechtsverhältnisse in das Verfahren einbezogen sind (§ 21 Abs. 1 VRG).
Gemäss dem Wortlaut von § 20 Absatz 1 VRG setzt die Beiladung an sich eine Betroffenheit in der Rechtsstellung voraus. Nach der neueren Lehre sind jedoch beiladungsberechtigt vielmehr natürliche und juristische Personen, die durch einen in Aussicht gestellten Verwaltungsakt berührt sein und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung haben können. Diese Auffassung wird dadurch begründet, dass die Rechtsmittelbefugnis nach dem per 1. Januar 2009 revidierten § 129 VRG in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht (Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes) für Drittbetroffene keine Betroffenheit in der Rechtsstellung mehr voraussetzt und es gemäss dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens widersinnig ist, die Befugnis zur Rechtsvorkehr im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren enger zu fassen als im Rechtsmittelverfahren (vgl. Martin Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, Rz. 18.4ff.). Als schutzwürdig gelten damit sowohl die rechtlich geschützten als auch die wirtschaftlichen, ideellen und sogar die rein tatsächlichen Interessen. Ein schutzwürdiges Interesse ist zu bejahen, wenn die prozessführende Partei eine tatsächliche Beeinträchtigung von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen will (LGVE 1999 II Nr. 24 E. 3a mit Hinweisen).
Gegenstand des angefochtenen Einspracheentscheides ist die Frage der Übernahme der Kosten für den Aufenthalt und die Betreuung von A und ihren Kindern in dem vom Verein Y geführten ausserkantonalen Heim in Z. Der Verein ist damit durch den Einspracheentscheid besonders berührt und hat an einer Aufhebung oder Änderung des Einspracheentscheides ein schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse. Die Vorinstanz hat damit den Verein zu Recht als beiladungsberechtigten Dritten in das Einspracheverfahren mit einbezogen. Auch ist der Verein damit vorliegend zur Verwaltungsbeschwerde legitimiert. Auf seine Beschwerde ist damit ebenfalls einzutreten.
A und der Verein Y machen demgegenüber geltend, ein Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe könne auch mündlich gestellt werden. Der Beistand der Beschwerdeführerin habe am 3. August 2010 telefonisch um eine subsidiäre Kostengutsprache für den Aufenthalt im Heim in Z nachgesucht. Wie aus dem informellen Ablehnungsschreiben des Gemeinderates vom 27. September 2010 hervorgehe, sei dieses Gesuch im September 2010 vom Heim erneuert worden. Nach § 73 SHG sei zudem jede kommunale Behörde, bei welcher ein Gesuch um Sozialhilfe gestellt werde, verpflichtet, dieses unverzüglich an das zuständige Sozialamt weiterzuleiten. Das sei nicht geschehen, was für A kein Nachteil sein dürfe. In Bezug auf die Verweigerung der Sozialhilfe ab September 2010 fehle es im angefochtenen Entscheid zudem an einer Begründung. Aufgrund dieser Verletzung des rechtlichen Gehörs sei der Entscheid aufzuheben.
3.1 Gemäss § 28 Absatz 1 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, wer seinen Lebensbedarf und denjenigen seiner Familienangehörigen gemäss den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) vom 24. Juni 1977 nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann. Nach unangefochtener Rechtsprechung geht § 28 Absatz 1 SHG vom Bedarfsdeckungsprinzip aus (vgl. dazu insbesondere LGVE 2009 III Nr. 13).
3.2 Der Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe ist mit einem Gesuch beim zuständigen Sozialamt geltend zu machen (§ 73 SHG und § 4 Abs. 1 Sozialhilfeverordnung, SHV). Allerdings können die Gemeinden für die Entgegennahme der Gesuche andere öffentliche oder private Stellen als zuständig bezeichnen (§ 11 SHV). Weiter gilt für die Behörden des Kantons und der Gemeinden eine Weiterleitungs- und Vermittlungspflicht. Sie haben ein Gesuch um Sozialhilfe unverzüglich an das zuständige Sozialamt weiterzuleiten, und wenn sie von der Hilfebedürftigkeit einer Person oder Familie Kenntnis erhalten, diese darauf hinzuweisen, dass sie sich mit einem Gesuch um Hilfe an das zuständige Sozialamt wenden können (§ 73 SHG).
Aus den genannten Bestimmungen geht zunächst hervor, dass es für die wirtschaftliche Sozialhilfe ein Gesuch braucht. Mit diesem Gesuch macht die hilfebedürftige Person für sich und ihre Familienangehörigen gegenüber der zuständigen Gemeinde einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe nach § 28 Absatz 1 SHG geltend. Mit der Gesuchstellung wird ein entsprechendes Verfahren eröffnet, in dem die zuständige Behörde den geltend gemachten Anspruch abzuklären hat. Weder im Sozialhilfegesetz noch in der dazugehörigen Verordnung wird explizit verlangt, dass das Gesuch in schriftlicher Form gestellt werden muss. Ein solches Erfordernis lässt sich auch nicht aus dem Wortlaut ableiten. Insbesondere meinen die Begriffe «Gesuchstellung» und «Gesucheinreichung» nur, dass es für die Eröffnung eines entsprechenden Verfahrens ein Gesuch braucht. Nach Sprachgebrauch kann auch bei einem mündlichen Gesuch gesagt werden, es sei «gestellt» oder «eingereicht» worden. Auch aus der Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat (heute Kantonsrat) ist nicht ersichtlich, dass das Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe in schriftlicher Form gestellt werden muss (vgl. dazu Botschaft B 65 vom 23. Dezember 1988 zum Entwurf eines Sozialhilfegesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1989, S. 172ff.).
Schliesslich führt die Literatur aus, in allen Kantonen gelte der Grundsatz, dass das Sozialhilfeverfahren durch Gesuch der hilfebedürftigen Person an die zuständige Behörde eingeleitet werde. Schriftlichkeit werde in der Sozialhilfegesetzgebung nicht verlangt, sodass bereits ein gegenüber der Sozialhilfebehörde mündlich vorgebrachter Antrag zur Einleitung des Verfahrens führe (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 196). Die Sozialhilfegesetzgebung weise teilweise ausdrücklich auf die Möglichkeit mündlicher Anträge hin (vgl. Wolffers, a.a.O., S. 196 Fussnote 8, mit Hinweis auf den Kanton Bern). Allein aus dem Umstand, dass die Luzerner Sozialhilfegesetzgebung im Gegensatz zu anderen kantonalen Rechtsordnungen nicht ausdrücklich darauf hinweist, dass Gesuche um Sozialhilfe auch mündlich gestellt werden können, lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass der Luzerner Gesetzgeber nur schriftliche Gesuche hat zulassen wollen.
Zusammengefasst ist es mithin nach dem Luzerner Sozialhilferecht möglich, ein Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe auch mündlich zu stellen (in diesem Sinn für die Mutterschaftsbeihilfe: Entscheid des Gesundheits- und Sozialdepartementes vom 17. Dezember 2008, E. 3b).
3.3 Im Gegensatz zu anderen Kantonen enthält das Luzerner Sozialhilferecht keine Bestimmung, die den Beginn der wirtschaftlichen Sozialhilfe ausdrücklich regelt. Nach Artikel 16 Absatz 1 des Appenzell Ausserrhodischen Sozialhilfegesetzes (Ausserrhodische Gesetzessammlung 851.1) beispielsweise wird die wirtschaftliche Sozialhilfe ausdrücklich ab Gesucheinreichung ausgerichtet, falls die Voraussetzungen für die Unterstützung erfüllt sind. In der Literatur wird zur Frage des Beginns der wirtschaftlichen Sozialhilfe ausgeführt, dass Sozialhilfeleistungen auszurichten seien, sobald die Voraussetzungen der Unterstützung erfüllt seien und die zustän-dige Behörde die Bedürftigkeit einer Person kenne. Dabei erstrecke sich die Unterstützung grundsätzlich auf Leistungen für den laufenden Lebensunterhalt und nur ausnahmsweise auf Schulden (Wolffers, a.a.O., S. 152 und 162f., je mit Hinweisen). Die kantonale Rechtsprechung teilt unter Berufung auf das sozialhilferechtliche Bedarfsdeckungsprinzip diese Meinung (vgl. z.B. Entscheid 03.01/360/2007 des Departementes für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau vom 1. Oktober 2007, E. 9 und 10). Auch das Bundesgericht stellt im Zusammenhang mit Streitigkeiten um den Beginn der wirtschaftlichen Sozialhilfe auf die Gesuchseinreichung ab (vgl. Urteil 2P.158/2006 des Bundesgerichts vom 1. September 2006, E. 2).
In diesem Sinne ist mit der oben zitierten Lehre und Rechtsprechung auch im Kanton Luzern wirtschaftliche Sozialhilfe grundsätzlich ab Gesuchseinreichung zu gewähren, sofern die materiellen Voraussetzungen von § 28 Absatz 1 SHG erfüllt sind. Nicht entscheidend sein kann der Zeitpunkt, an dem alle erforderlichen Unterlagen vorliegen. Zum einen macht die hilfebedürftige Person mit dem Gesuch und nicht mit dem Auflegen von Unterlagen eine Hilfebedürftigkeit geltend. Zum anderen kann die Beschaffung oder Ausfertigung von Unterlagen einige Zeit in Anspruch nehmen, was ein Gesuchsteller nicht beeinflussen kann. Es wäre stossend, ihm deswegen den Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe zu verweigern (in diesem Sinn für die Mutterschaftsbeihilfe: Entscheid des Gesundheits- und Sozialdepartementes vom 14. Juni 2007 i.S. S.P., E. 2c/ca).
4.1 Aus den Akten ergibt sich und ist unbestritten, dass der Beistand der Kinder von A am 3. August 2010 die Gemeinde X um eine Kostengutsprache für den Aufenthalt von A und ihren Kindern im Heim in Z ersucht hat, welche die Gemeinde telefonisch ablehnte.
Die Kosten des Aufenthaltes in einer Einrichtung wie das Heim in Z gehen als Unterhaltskosten vorab zulasten der unterhaltsverpflichteten Personen (Art. 276 ZGB). Soweit diese nicht oder nicht rechtzeitig für diese Kosten aufkommen können, gehen sie als situationsbedingte Leistungen zulasten der wirtschaftlichen Sozialhilfe (Art. 293 Abs. 1 ZGB i.V.m. § 28 Abs. 1 SHG; Skos-Richtlinien F.3-4).
Wie in Erwägung 3.2 ausgeführt, braucht ein Gesuch um Ausrichtung der wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht zwingend schriftlich gestellt zu werden. Mit den Beschwerdeführern ist deshalb einig darin zu gehen, dass für A und ihre Kinder am 3. August 2010 grundsätzlich ein Gesuch um Übernahme der Kosten des Aufenthaltes im Heim in Z im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe gestellt worden ist. Mit der Gesuchstellung am 3. August 2010 wurde ein entsprechendes Verfahren eröffnet, in dem die zuständige Behörde den geltend gemachten Anspruch abzuklären hat. Ist dieser Anspruch zu bejahen, wirkt dieser auf den Zeitpunkt der Gesuchstellung zurück. Beginn der wirtschaftlichen Sozialhilfe ist somit der Zeitpunkt der Gesuchstellung und nicht jener des Entscheids über das Gesuch.
4.2 Soweit der Gemeinderat geltend macht, der Beistand oder A hätten ihr Gesuch beim Sozialberatungszentrum, das für die Fallführung zuständig sei, einreichen müssen, ist ihm entgegenzuhalten, dass dieser Umstand für die Frage des Beginns der wirtschaftlichen Sozialhilfe unerheblich ist. Ein Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe ist als gestellt zu erachten, selbst wenn es bei einer unzuständigen Stelle eingereicht wurde. Das Sozialamt oder der Gemeinderat wären zudem nach § 73 Absatz 1 SHG verpflichtet gewesen, das Gesuch um Kostenübernahme selber an das Sozialberatungszentrum weiterzuleiten. Im Rahmen der Sachverhaltsabklärung hätte dieses dann A oder den Beistand unter Hinweis auf ihre Mitwirkungspflicht (§ 11 Abs. 1 SHG, § 55 VRG) auffordern müssen, schriftliche Unterlagen zur Prüfung des Anspruchs einzureichen — wie dies letztlich im Februar 2011 erfolgte. Auch wenn es nach § 11 SHV zulässig ist, für die Entgegennahme der Gesuche andere öffentliche oder private Stellen, wie ein Sozialberatungszentrum, als zuständig zu bezeichnen, darf daraus jedoch für die hilfebedürftige Person kein Nachteil erwachsen. Der Gemeinderat kann nicht belegen, das Gesuch vom 3. August 2010 an das Sozialberatungszentrum weitergeleitet zu haben. (Gesundheits- und Sozialdepartement, 29. Oktober 2012)