Mit Entscheid vom 16. September 2013 trat das Sozialamt der Gemeinde X auf das Gesuch von A um Gewährung der wirtschaftlichen Sozialhilfe wegen Verletzung der Mitwirkungspflicht nicht ein. A habe das Gesuchformular nicht vollständig ausgefüllt, einverlangte Unterlagen nicht eingereicht und der Aufforderung zur Teilnahme an einem persönlichen Gespräch auf dem Sozialamt nicht Folge geleistet. Mit Einsprache an den Gemeinderat beantragte A die Aufhebung des Nichteintretensentscheides des Sozialamtes und die Gewährung der wirtschaftlichen Sozialhilfe ab Gesucheingang. Weiter stellte A den Antrag auf Übernahme der Kosten einer Zahnbehandlung und auf Ausrichtung einer Parteientschädigung. Der Gemeinderat wies die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat, und bestätigte damit den Nichteintretensentscheid des Sozialamtes. Das Gesundheits- und Sozialdepartement wies die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
4.1 a) Gemäss § 2 des Sozialhilfegesetzes vom 24. Oktober 1989 (SHG; SRL Nr. 892) besteht der Zweck der Sozialhilfe darin, der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen zu fördern. Sodann sind nach § 8 Abs. 2 SHG die Organe der Sozialhilfe verpflichtet, die erforderliche Hilfe zu gewähren, sofern sie nicht rechtzeitig oder hinreichend auf andere Weise geleistet werden kann. Und nach § 28 Abs. 1 SHG hat eine Person nur insoweit einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, als sie ihren Lebensunterhalt und den ihrer Familienangehörigen nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit anderen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann. Sozialhilfeleistungen unterliegen demnach dem Grundsatz der Subsidiarität. Es wird mit anderen Worten verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe auszuschöpfen sind, bevor staatliche Leistungen erbracht werden. Teil des Subsidiaritätsprinzips ist der Grundsatz der Selbsthilfe, der die hilfesuchende Person verpflichtet, alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben. Damit ist sie auch verpflichtet, soweit als möglich ihren Unterhalt aus eigenen Mitteln, das heisst aus ihrem Einkommen und Vermögen, zu bestreiten (vgl. zum Subsidiaritätsprinzip: Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Eine Einführung in die Fürsorgegesetzgebung von Bund und Kantonen, Bern 1993, S. 71 f).
b) Eine Partei hat bei der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken, wenn sie das Verfahren durch eine Rechtsvorkehr - wie zum Beispiel durch ein Gesuch - veranlasst hat (§ 55 Abs. 1 lit. a Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 3.7.1972 [VRG; SRL Nr. 40] in Verbindung mit § 5 VRG; = allgemeine Mitwirkungspflicht). Diese Bestimmung gilt grundsätzlich auch bei Personen, die wirtschaftliche Sozialhilfe beziehen.
Weiter hat gemäss § 55 Abs. 1 lit. c VRG eine Partei bei der Abklärung des Sachverhalts mitzuwirken, soweit ein Rechtssatz ihr besondere Auskunftspflichten auferlegt. § 11 Abs. 1 SHG verlangt ausdrücklich, dass die hilfebedürftige Person bei der wirtschaftlichen Sozialhilfe über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben und die zur Abklärung des Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe erforderlichen Unterlagen beizubringen hat. Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (Skos-Richtlinien), die für die Bemessung der wirtschaftlichen Sozialhilfe massgebend sind (§ 30 Abs. 2 SHG), sehen sodann in Ziffer A.5-2 vor, dass, wer Sozialhilfe beantragt, verpflichtet ist, bei der Abklärung des Sachverhalts mitzuwirken. Die hilfesuchende Person hat wahrheitsgetreu über ihre Einkommens-, Vermögens- und Familienverhältnisse Auskunft zu geben. Insbesondere muss Einblick in Unterlagen gewährt werden, die für die Feststellung der Unterstützungsbedürftigkeit und für die Budgetberechnung relevant sind (Mietverträge, Lohnabrechnungen, Bankbelege, Gerichtsentscheide usw.; vgl. auch Claudia Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Diss. 2011, S. 141 ff.; Carlo Tschudi, Die Auswirkungen des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen auf sozialhilferechtliche Sanktionen, in: Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, 2005, S. 117 ff., insb. S. 119). Weiter darf die Sozialhilfebehörde in der Regel verlangen, dass die hilfebedürftige Person zur Abklärung des Sachverhalts persönlich erscheint. Sodann ist es grundsätzlich Sache der hilfebedürftigen Person, die von der Behörde bezeichneten Unterlagen zu beschaffen (Wolffers, a.a.O., S. 105 f.).
Allerdings gelten diese Mitwirkungs- beziehungsweise Auskunftspflichten nicht uneingeschränkt. Sie werden insbesondere durch den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit begrenzt. So richten sich Umfang und Art der Mitwirkungspflicht von Hilfesuchenden grundsätzlich nach der Zumutbarkeit (§ 55 Abs. 2 VRG). Ist eine Person zur Mitwirkung nicht in der Lage, darf von ihr eine solche nicht verlangt werden. An die Mitwirkungspflicht dürfen deshalb keine überspannten Anforderungen gestellt werden. So können von der betroffenen Person etwa nicht Unterlagen verlangt werden, die sie nicht hat oder die sie auch mit vernünftigem Aufwand nicht beschaffen kann (vgl. allgemein Wolffers, a.a.O., S. 107; Hänzi, a.a.O., S. 143 und 150). Gegenstand des vorliegend zu erbringenden Beweises bildet die Bedürftigkeit. Da folglich das Fehlen hinreichender Mittel dargetan werden muss, hat die betroffene Person eine so genannt negative Tatsache zu beweisen. Der entsprechende Beweis ist dadurch zu erbringen, dass positive Sachumstände nachgewiesen werden, aus welchen die negative Tatsache gefolgert werden kann. Die Sozialhilfebehörde ist verpflichtet, anhand positiver Sachumstände (zum Beispiel Kündigung des Arbeitsverhältnisses, Vermögensentwicklung auf dem Sparkonto, Gesundheitszustand, familiäre Pflichten etc.) abzuklären, ob eine Bedürftigkeit vorliegt. Die gesuchstellende Person ihrerseits ist zur Mitwirkung angehalten, indem sie die notwendigen Aussagen macht respektive die erforderlichen Dokumente zu den Akten reicht. Da es naturgemäss leichter ist, das "Haben" zu beweisen als das "Nicht-Haben", sind die Schwelle der rechtsgenüglichen Beweiserbringung sowie die Anforderungen an die Vollständigkeit des Gesuchdossiers vernünftig anzusetzen (Urteil des Bundesgerichts 8C_1/2013 vom 4.3.2014 E. 4.2 mit Hinweisen auf die Literatur und weitere Urteile).
Unterlässt die mitwirkungspflichtige Person die notwendige und zumutbare Mitwirkung hat sie die Folgen dieser Säumnis zu tragen. Diese bestehen darin, dass die Behörde ihren Entscheid aufgrund der Akten und nach pflichtgemässem Ermessen trifft (§ 59 Abs. 2 VRG) oder - soweit dies nicht möglich ist - auf ihre Anträge, das heisst auf das Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe, nicht eintritt (§ 55 Abs. 2 VRG).
b) Das in Ziffer 4.1a) der Erwägungen erläuterte Subsidiaritätsprinzip gilt nicht bloss für den kantonalrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, sondern auch in Bezug auf den verfassungsmässigen Anspruch auf Nothilfe. Nach Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) haben in Not geratene Personen nur Anspruch auf Unterstützungsleistungen des Staates, wenn sie nicht in der Lage sind, selbst für sich zu sorgen. Keinen Anspruch hat, wer solche Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich aus eigener Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selbst zu verschaffen; denn solche Personen stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen zugeschnitten ist. Bei ihnen fehlt es bereits an den Anspruchsvoraussetzungen (BGE 130 I 71 E. 4.3 S. 75 f. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2P.147/2002 vom 4.3.2003 E. 3.2). Kommt ein Gesuchsteller seiner Mitwirkungspflicht nicht nach und kann deshalb der Bedarf überhaupt nicht ermittelt werden, mangelt es am Nachweis der Bedürftigkeit. Das Grundrecht auf Existenzsicherung nach Art. 12 BV wird davon nicht berührt, denn beweismässig liegt keine Notlage vor. Kann die Notlage jedoch anderweitig eruiert werden, muss die Sozialhilfebehörde die notwendigen Abklärungen treffen. Steht die Notlage trotz mangelnder Mitwirkung fest, ist der Schutzbereich von Art. 12 BV betroffen (Urteil des Bundesgerichts 8C_949/2011 vom 4.9.2012 E. 7.3 mit weiteren Hinweisen).
Der Auffassung des Beschwerdeführers, zumindest das Recht auf Notlagen gemäss Art. 12 BV bestehe unabhängig vom Einhalten der Mitwirkungspflicht, kann damit nicht gefolgt werden. Aus der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts folgt vielmehr, dass kein Anspruch auf Nothilfe besteht, wenn die Bedürftigkeit infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht nicht nachgewiesen ist und auch auf andere Art und Weise nicht ermittelt werden kann. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer eine Verletzung der Mitwirkungspflicht vorgeworfen werden kann, was dazu führt, dass seine Bedürftigkeit sowohl in Bezug auf das Recht auf Hilfe in Notlagen als auch auf den kantonalrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe nicht nachgewiesen ist.
4.3 a) Den vorinstanzlichen Akten kann entnommen werden, dass A dem Sozialamt am 18. Juli 2013 das von ihm am 27. Juni 2013 ausgefüllte Gesuchsformular für die wirtschaftliche Sozialhilfe über seinen Rechtsvertreter einreichen liess. Belege für die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe dieses Formular nun bereits zum dritten Mal eingereicht (erstmals im Jahr 2012, ein zweites Mal Anfang Mai 2013), finden sich weder in den vorinstanzlichen Akten noch wurden solche vom Beschwerdeführer selber im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu den Akten gegeben. Erstellt ist lediglich, dass vor dem 18. Juli 2013 verschiedene Korrespondenz zwischen A und dem Sozialamt ausgetauscht worden ist und am 15. April 2013 ein Gespräch zwischen A und dem Sozialvorsteher stattgefunden hat. Damit hat A in Bezug auf die Behauptung, bereits vorher zweimal ein Gesuchsformular eingereicht zu haben, nach der auch im Verwaltungsrecht geltenden allgemeinen Beweislastregel (analog Art. 8 ZGB) die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen.
b) In Bezug auf das vom Beschwerdeführer am 18. Juli 2013 eingereichte Gesuchsformular vom 27. Juni 2013 kann festgestellt werden, dass dieses entgegen seiner Behauptung nicht vollständig ausgefüllt ist. Namentlich fehlen Angaben zu den Einkommens- und Vermögensverhältnissen und den Verwandten. Die im Formular verlangte kurze Begründung für das Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe hat der Beschwerdeführer ebenfalls nicht abgegeben. Dabei handelt es sich bei allen Angaben um solche, die dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer zu machen ohne weiteres zumutbar gewesen wären. Was die fehlenden Angaben zu den Einkommens- und Vermögensverhältnissen anbelangt, so sind diese für die Beurteilung der Bedürftigkeit unerlässlich und können nicht durch die blosse Auflage von Urkunden ersetzt werden. Dies gilt insbesondere für die bereits in Ziffer 4.1b) erwähnten Negativ-Tatsachen, die nicht durch Urkunden belegt werden können, namentlich das Vorhandensein von Bargeld und Schulden. Das vollständige Ausfüllen des Gesuchsformulars ist zudem erforderlich, um den Gesuchsteller auf seine Angaben zu behaften, bestätigt er doch mit der Unterzeichnung des Formulars regelmässig, dieses nicht bloss vollständig, sondern vor allem auch wahrheitsgetreu ausgefüllt zu haben. Schliesslich dienen die im Formular verlangten Angaben dem Sozialamt auch dazu, generell einen Überblick über die persönliche und soziale Situation des Beschwerdeführers zu erhalten und die von ihm eingereichten Unterlagen zu plausibilisieren. Entgegen der Auffassung von A ergibt sich die Bedürftigkeit nicht bereits aus dem Umstand, dass er keiner Arbeit nachgeht und bei einem Elternteil lebt.
c) Aufgrund des unvollständig ausgefüllten und nicht mit den erforderlichen Belegen versehenen Gesuchsformulars forderte das Sozialamt A am 9. August 2013 auf, seine Unterlagen zu ergänzen und am 16. August 2013 auf dem Sozialamt zu erscheinen, um die noch offenen Fragen zu beantworten.
In Bezug auf die vom Sozialamt nachgeforderten Unterlagen beziehungsweise Angaben ist A zumindest Recht darin zu geben, dass der Nachweis von Arbeitsbemühungen in den letzten drei Monaten und die in diesem Zusammenhang erfolgte Korrespondenz für die Klärung der Frage, ob eine Bedürftigkeit vorliegt, nicht nötig ist. Die wirtschaftliche Sozialhilfe ist wie das Recht auf Hilfe in Notlagen grundsätzlich vom Finalitätsgrundsatz bestimmt, wonach es auf den Grund für die Bedürftigkeit nicht ankommt (vgl. Skos-Richtlinien A.4-2; Wolffers, a.a.O., S. 34 f., 165). Von daher ist es vorliegend insbesondere unerheblich, ob der Beschwerdeführer Arbeitsbemühungen getätigt hat oder ob ihn ein Selbstverschulden bei der Beendigung des letzten Arbeitsverhältnisses trifft.
Alle übrigen vom Sozialamt nachverlangten Urkunden und Angaben sind demgegenüber erforderlich, um entweder die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers in grundsätzlicher Hinsicht oder zumindest deren masslichen Umfang bestimmen zu können sowie um seine Behauptungen durch Urkunden zu belegen. So dienen der Nachweis über die Anmeldung bei der Arbeitslosenkasse und die Auflage der Korrespondenz mit derselben der Klärung der Frage, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat, welche als gesetzliche Leistung eines Dritten der wirtschaftlichen Sozialhilfe vorgehen (vgl. § 28 Abs. 1 SHG; Skos-Richtlinien A.4-2). Ebenfalls der wirtschaftlichen Sozialhilfe gehen die Leistungen der individuellen Prämienverbilligung gemäss dem Prämienverbilligungsgesetz vom 24. Januar 1995 (SRL Nr. 866) vor, weshalb sie bei der Berechnung der wirtschaftlichen Sozialhilfe als Einnahmen anzurechnen sind (vgl. Skos-Richtlinien H.I-1). Der einverlangte Entscheid der Ausgleichskasse über die Gewährung oder Nichtgewährung der Prämienverbilligung dient damit der Klärung der Einkommensverhältnisse des Beschwerdeführers und als Beleg für seine Behauptung, keine Prämienverbilligungsbeiträge zu erhalten. Die Auflage einer aktuellen Krankenversicherungspolice dient der Bestimmung des Umfangs der wirtschaftlichen Sozialhilfe, falls diese für die Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung aufzukommen hat (vgl. Skos-Richtlinien B.4-2 und H.I-1). Gemäss den Akten verfügte das Sozialamt lediglich über die Police des Jahres 2012. Die letzte aktuelle Steuererklärung wird benötigt, um die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Beschwerdeführers zu prüfen beziehungsweise seine im Gesuch gemachten Angaben zu plausibilisieren. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist notorisch, dass die Steuererklärung grundsätzlich jährlich einzureichen ist und nicht erst dann, wenn er einer Erwerbstätigkeit nachgeht. Angaben über die Personalien von Verwandten in auf- und absteigender Linie sind schliesslich erforderlich, um prüfen zu können, ob die Voraussetzungen für die Verwandtenunterstützung nach Artikel 328 ZGB bestehen, die als gesetzliche Leistungsverpflichtung Dritter der wirtschaftlichen Sozialhilfe wiederum vorgeht (vgl. § 28 Abs. 1 SHG; Skos-Richtlinien A.4-2 und F.4-1).
Entgegen der Auffassung von A handelt es sich bei den mit den nachverlangten Unterlagen erfragten Informationen nicht um solche, über welche das Sozialamt regelmässig bereits automatisch informiert ist. Das Sozialamt hat insbesondere keinen Zugriff auf das Einwohnerregister (insbesondere nicht solche anderer Gemeinden oder Kantone), das Steuerregister oder die Daten der Arbeitslosenversicherung und kann deshalb die für die Beurteilung der Bedürftigkeit noch erforderlichen Informationen nicht ohne Mitwirkung von A erlangen.
A vermag weder zu belegen, die betreffenden Unterlagen dem Sozialamt bereits früher eingereicht zu haben, noch legt er dar, inwiefern ihm die Edition nicht zumutbar gewesen sein soll. Durch die Weigerung, das Gesuchsformular vollständig auszufüllen und die am 9. August 2013 vom Sozialamt nachverlangten Unterlagen und Informationen nachzureichen, hat er seine Pflicht zur ihm zumutbaren Mitwirkung verletzt.
d) Weiter ist es im Kanton Luzern üblich und - wie in Ziffer 4.1b) ausgeführt - auch zulässig, einen Gesuchsteller zur Teilnahme an einem persönlichen Gespräch aufzubieten. Entgegen der Auffassung von A liegt es nicht in seinem Ermessen, zu entscheiden, ob er an einem Aufnahmegespräch teilnehmen muss oder nicht. Das Aufnahmegespräch ist vielmehr ein zentrales Element der Mitwirkungspflicht im Sozialhilfeverfahren, welches A durch sein Gesuch selber veranlasst hat.
Soweit A in seiner Verwaltungsbeschwerde die Nichtteilnahme am Gespräch vom 23. August 2013 damit begründet, dass sein Rechtsvertreter an jenem Tag nicht verschiebbare Termine gehabt habe, kann er damit nicht gehört werden. In seinem Schreiben vom 22. August 2013, mit welchem er dem Sozialamt über seinen Rechtsvertreter seine Absage mitteilen liess, führte er als Begründung einzig an, dass "er keine Besprechung wolle, die anscheinend nichts bringe" und dass das Sozialamt über alle Informationen verfüge, um über das Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe zu entscheiden. Dass der Rechtsvertreter, welcher die Eingabe vom 22. August 2013 selber verfasst hat, terminlich anderweitig verpflichtet gewesen sein soll, war im damaligen Zeitpunkt kein Thema und ist damit als blosse Schutzbehauptung zu qualifizieren. Vor diesem Hintergrund kann auch ohne Folge bleiben, dass das Sozialamt den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer hinsichtlich des Gesprächstermins entgegen der Vorschrift von § 22 Abs. 2 VRG direkt kontaktierte.
Ebenfalls nicht gehört werden kann A mit der Rüge einer ungebührlichen Behandlung durch den Sozialvorsteher. Einerseits ist diese Rüge in seiner Verwaltungsbeschwerde nicht ausreichend substantiiert (vgl. § 133 Abs. 1 VRG), weshalb im vorliegenden Verfahren nicht weiter darauf einzugehen ist und entsprechend auch auf die von A beantragte Konfrontation im Sinn von § 83 VRG mit dem Sozialvorsteher verzichtet werden kann. Immerhin ist dazu festzuhalten, dass eine ungebührliche Behandlung nicht bereits dann vorliegt, wenn zwischen Sozialbehörde und Gesuchsteller eine unterschiedliche Rechtsauffassung besteht. Andererseits ist es A offen gestanden, sich von seinem Rechtsvertreter an das Gespräch begleiten zu lassen.
Entgegen der Auffassung von A besteht schliesslich auch kein Anspruch darauf, dass ihm das Sozialamt vorgängig eine Traktandenliste zum Aufnahmegespräch zustellt und den Teilnehmerkreis bekannt gibt. Das Thema eines jeden sozialhilferechtlichen Aufnahmegesprächs ist grundsätzlich klar. Es dient dazu, einen zusätzlichen Überblick über die persönliche und soziale Situation eines Gesuchstellers zu erhalten und seine Angaben im Gesuchsformular zu überprüfen. Das Gespräch ermöglicht es überdies, allfällig offen gebliebene Fragen direkt und unkompliziert zu klären und das weitere Vorgehen hinsichtlich Integration und künftiger Arbeitsbemühungen in die Wege zu leiten. In Bezug auf das für den 23. August 2013 vereinbarte Gespräch geht überdies aus dem Schreiben des Sozialamtes vom 9. August 2013 noch speziell hervor, dass A die ausstehenden Unterlagen zur Prüfung seines Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe mitbringen sollte.
Vor diesem Hintergrund hat A auch durch die nicht begründete Weigerung, am 23. August 2013 zusammen mit einem Rechtsvertreter an einer Besprechung mit dem Sozialamt teilzunehmen, seine Mitwirkungspflicht verletzt.