Zwischen A und der Gemeinde X bestehen seit Jahren Differenzen über seinen Lebensmittelpunkt. Mit Schreiben vom 9. Juli 2009 gewährte die Gemeinde ihm eine «letzte Frist von acht Tagen», um sich in der Gemeinde abzumelden. Gleichzeitig drohte sie ihm die sofortige «Abmeldung nach unbekannt» an, falls er der Aufforderung zur Abmeldung nicht bis spätestens am 20. Juli 2009 nachkomme. A reagierte nicht auf die Aufforderung. Die Gemeinde meldete ihn in der Folge im Sinn einer Ersatzvornahme androhungsgemäss per 20. Juli 2009 nach unbekannt ab und verweigerte ihm die Wiederanmeldung. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement wies die von A am 3. Februar 2011 gegen die Gemeinde eingereichte Verwaltungsbeschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
Streitgegenstand bildet im vorliegenden Fall der melderechtliche und damit öffentlich-rechtliche Wohnsitz. Es geht mit anderen Worten um das polizeiliche Domizil, um die Frage der Niederlassung und die damit in Zusammenhang stehenden Folgen bzw. Rechte und Pflichten, beispielsweise die Pflicht zur An-, Um- und Abmeldung oder zur Hinterlegung der Schriften (vgl. LGVE 2009 II Nr. 3). Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer per 20. Juli 2009 nach unbekannt abgemeldet. Dagegen ist gemäss § 19 des Gesetzes über die Niederlassung und den Aufenthalt vom 1. Dezember 1948 (NG) die Verwaltungsbeschwerde an das Justiz- und Sicherheitsdepartement als sachlich zuständiges Departement zulässig (vgl. § 142 Abs. 1b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG] vom 3. Juli 1972 i.V.m. § 6 Unterabs. p der Verordnung über die Aufgaben der Departemente und der Staatskanzlei sowie die Gliederung der Departemente in Dienststellen vom 6. Mai 2003). Dies gilt auch, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Gemeinde X verwehre ihm, sich anzumelden (vgl. § 128 Abs. 4 VRG). Die Eingabe des Beschwerdeführers ist deshalb als Verwaltungsbeschwerde entgegenzunehmen.
Mit Schreiben vom 9. Juli 2009 drohte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Abmeldung nach unbekannt an, falls er der Aufforderung zur Abmeldung nicht bis spätestens am 20. Juli 2009 nachkomme. Das Schreiben konnte dem Beschwerdeführer am 13. Juli 2009 zugestellt werden. Da er nicht reagierte, meldete ihn die Vorinstanz nach unbekannt ab, ohne dies dem Beschwerdeführer in einer formell korrekten Verfügung zu eröffnen. Für den Erlass einer Verfügung bestehen jedoch gesetzliche Formvorschriften (vgl. §§ 110ff. VRG). So schreibt das VRG den Behörden unter anderem vor, dass sie ihre Entscheide schriftlich (§ 112 Abs. 1 VRG) sowie mit Begründung (§ 110 Abs. 1c VRG) und Rechtsmittelbelehrung (§ 110 Abs. 1e VRG) versehen erlassen. Schwerwiegende Form- oder Eröffnungsfehler können unter Umständen die Nichtigkeit einer Verfügung nach sich ziehen. Auf alle Fälle darf den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung kein Rechtsnachteil erwachsen (§ 114 VRG). Im vorliegenden Fall käme es einem formalistischen Leerlauf gleich, die Vorinstanz aufzufordern, in einer formell korrekten Verfügung über die Abmeldung des Beschwerdeführers zu entscheiden. Dem Beschwerdeführer war die Tatsache seiner Abmeldung durch die Vorinstanz bekannt. Er war denn auch — wie seine Eingabe zeigt — in der Lage, eine sachgerecht begründete Beschwerde einzureichen. Zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer bestehen seit Jahren Differenzen über dessen Lebensmittelpunkt. Die Haltung der Vorinstanz ergibt sich ohne weiteres aus den Akten. Mit Schreiben vom 21. Januar 2011 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes innert zehn Tagen. Die Tatsache, dass die Vorinstanz dieser Aufforderung nicht nachkam, zeigt, dass sich an ihrer Haltung nichts geändert hat. Mithin könnte der Beschwerdeführer in diesem Fall auch gegen das unrechtmässige Verweigern eines anfechtbaren Entscheides durch die Vorinstanz Verwaltungsbeschwerde erheben (vgl. § 128 Abs. 4 VRG). Im Verwaltungsbeschwerdeverfahren haben sich sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdeführer zur Sache äussern können, sodass eine materielle Überprüfung möglich ist. Unter diesen Umständen kann darauf verzichtet werden, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie über die Abmeldung bzw. die Wiederanmeldung des Beschwerdeführers befinde. Dem Beschwerdeführer erwächst mit diesem Vorgehen kein Rechtsnachteil, insbesondere da auch die Einhaltung der Beschwerdefrist als gewahrt angesehen wird. Zudem ist die Kognition des Justiz- und Sicherheitsdepartementes gegenüber derjenigen der Vorinstanz nicht eingeschränkt. Auf die Verwaltungsbeschwerde ist daher einzutreten.
Streitgegenstand bildet damit nicht der zivilrechtliche Wohnsitz im Sinn von Artikel 23 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) vom 10. Dezember 1907, sondern der melderechtliche und damit öffentlich-rechtliche Wohnsitz. Es geht mit anderen Worten um das polizeiliche Domizil, um die Frage der Niederlassung und die damit in Zusammenhang stehenden Folgen bzw. Rechte und Pflichten, beispielsweise die Pflicht zur An-, Um- und Abmeldung oder zur Hinterlegung der Schriften. Wenn das öffentliche Recht Rechtsfolgen an den Wohnsitz knüpft, so bestimmt es diesen Begriff auch autonom. In den meisten Fällen wird zur Bestimmung des Domizils jedoch hilfsweise der zivilrechtliche Wohnsitzbegriff mit gewissen Modifikationen verwendet. Vom Begriff des polizeilichen Domizils sind auch die Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil, der Stimmrechtswohnsitz, der Sozialleistungswohnsitz usw. mit eigenständigen Anknüpfungspunkten abzugrenzen (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, in: ZBl 1992 S. 339ff.). Zwar mögen der Ort der Niederlassung einer Person und ihr zivilrechtlicher Wohnsitz für die weit überwiegende Zahl der Einwohner identisch sein. Gleichwohl handelt es sich um zwei rechtlich verschiedene Begriffe, und sie fallen denn auch nicht in allen Fällen zusammen (vgl. Entscheid VB.2007.00545 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar 2008, E. 2, mit Hinweisen; Urteil V 07 265 des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 9. Dezember 2008, E. 1a).
Die kantonale Regelung des Meldewesens steht für Schweizerinnen und Schweizer in engem Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit gemäss Artikel 24 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Die Niederlassungsfreiheit berechtigt allerdings nicht, einen beliebigen Ort der Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sind; ebenso wenig berechtigt sie dazu, sich ohne Anmeldung an einem Ort niederzulassen (Spühler, a.a.O., S. 338). Auch bei der polizeilichen Niederlassung ist unerlässlich, dass zum Ort, an welchem der Betroffene sich als niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und Intensität existieren. Es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sein. Umgekehrt besteht die Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen Formalitäten zu erfüllen (Urteil 2P.49/2005 des Bundesgerichts vom 18. August 2005, E. 2.3). Zur Meldepflicht gehören auch die Ab- und Ummeldung, sofern die erwähnten tatsächlichen Voraussetzungen für eine Niederlassung nicht mehr gegeben sind (Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2007.00545 vom 28. Februar 2008 und VB.2005.00570 vom 7. Februar 2006, je E. 2; LGVE 2009 II Nr. 3 E. 4b). Der Entscheid über das polizeiliche Domizil, das heisst die Niederlassung, regelt nur die polizeilichen Beziehungen zwischen einem Gesuchsteller und der Behörde des neuen Domizils. Er bedeutet nur, dass der Niederlassung des Betreffenden kein administratives Hindernis entgegensteht. Die Bejahung der Niederlassung präjudiziert, wie gesagt, weder den zivilrechtlichen Wohnsitz noch das Steuer- oder Stimmrechtsdomizil (Spühler, a.a.O., S. 341). Obliegt die Regelung der kommunalen Meldeverhältnisse den Gemeinden, so müssen diese beim Entscheid über die als Rechtsfolge zu betrachtende Abmeldung im Sinn einer Vorfrage Stellung nehmen können zu Aspekten wie Mittelpunkt der Lebensbeziehungen und Absicht des dauernden Verbleibens. Die Beurteilung dieser Aspekte hat unter öffentlich-rechtlichen Gesichtspunkten zu erfolgen, auch wenn sie sich an den zum zivilrechtlichen Wohnsitz entwickelten Kriterien orientiert. Bei der «Abmeldung nach unbekannt» durch die Vorinstanz ging es somit allein um die Regelung des kommunalen Meldeverhältnisses des Beschwerdeführers. Damit verbunden war zwar implizit eine Feststellung über den Lebensmittelpunkt und die tatsächlichen Anwesenheiten des Beschwerdeführers, allerdings nicht im Sinn einer Feststellung des zivilrechtlichen Wohnsitzes, sondern bloss im Zusammenhang mit der Beurteilung der öffentlich-rechtlichen Niederlassung (vgl. LGVE 2009 II Nr. 3 E. 4b).
6.1 Für die Prüfung der Niederlassung sind objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort massgebend. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte erhärten lassen. Der sogenannte fiktive Wohnsitz nach Artikel 24 Absatz 1 ZGB ist auf öffentliche Spezialdomizile wie die polizeiliche Niederlassung nicht anwendbar (Urteil VB.2007.00545 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar 2008, E. 2). Ob sich jemand mit der Absicht dauernden Verbleibens an einem bestimmten Ort aufhält, ist nach der Bundesgerichtspraxis zu Artikel 23 ZGB nicht nach dem inneren Willen der betreffenden Person zu beurteilen, sondern danach, auf welche Absicht die Umstände objektiv schliessen lassen (BGE 115 II 120 E. 4c S. 122). Massgebend sind dabei die gesamten äusseren erkennbaren Umstände.
6.2 Die Vorinstanz macht geltend, der Lebensmittelpunkt des Beschwerdeführers befinde sich seit Jahren in der Gemeinde Y im Kanton Bern. Der Beschwerdeführer betreibe dort einen Carosserie- und Werkstattbetrieb. Er habe sich in Y eine Wohnung eingerichtet und empfange dort auch seine Kinder für Ferienaufenthalte. Zudem halte er sich an seinem Arbeitsplatz auch Tiere. Überdies schicke der Beschwerdeführer seine umfangreiche Korrespondenz mit Behörden und Amtsstellen jeweils von Y oder Z ab. Die örtlichen Polizeiorgane, das Postamt und das Betreibungsamt X hätten mehrfach bestätigt, dass der Beschwerdeführer an seiner angeblichen Wohnadresse bei seinen Eltern und seinem Bruder praktisch nie anzutreffen sei. Demgegenüber behauptet der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde, er wohne im Elternhaus in X, Y sei lediglich sein Arbeitsort; sein Wohnort sei X.
6.3 Bei jüngeren Personen, die sich während der Woche an ihrem Arbeitsort aufhalten, spricht der Umstand, dass sie regelmässig an den Ort zurückkehren, wo ihre Familie lebt, sie aufgewachsen sind, die Schulen besucht oder gearbeitet haben und ihre persönlichen und familiären Beziehungen pflegen, in besonderem Mass für die Annahme, dass sie am Ort ihrer Familie noch den Mittelpunkt ihrer Lebensbeziehungen haben (Pra 1998 Nr. 4 E. 2c). Ein solcher Fall liegt jedoch hier nicht vor. Der Beschwerdeführer ist 43-jährig, geschieden und hat zwei Kinder. Er führt seit Jahren in Y einen Carosserie- und Werkstattbetrieb. Dort hat er auch eine Wohnung eingerichtet. Trotzdem will er seinen Wohnsitz in X bei seinen Eltern haben. Der Beschwerdeführer begründet dies nicht näher und offeriert insbesondere keine Beweise für seine Behauptung. Aus den Akten der Vorinstanz ergibt sich, dass seit Jahren Differenzen über den Lebensmittelpunkt des Beschwerdeführers bestehen. Bereits in einem Urteil des Obergerichts des Kantons Bern vom 13. Januar 2006 wird ausgeführt, dass gewichtige Indizien bestehen würden, welche darauf hinwiesen, dass der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz tatsächlich in Y habe. So habe er einerseits seine Post ins Geschäft umgeleitet, habe Wohn- und Schlafräume in seinem Betrieb und insbesondere würden seine Kinder die Besuchswochenenden meist in Y verbringen. In einem Leumundsbericht der Kantonspolizei Luzern vom 10. Februar 2006 wird festgehalten, dass der Beschwerdeführer noch immer an der Wohnadresse seiner Eltern angemeldet sei, obwohl er selten bis gar nie an dieser Adresse anzutreffen sei. Er lebe in einer Wohnung in Y oberhalb seines Garagenbetriebes in der Industriezone. Auf Anfrage der Vorinstanz bestätigte die Poststelle X im April 2006, dass der Beschwerdeführer während Wochen und Monaten nicht mehr habe angetroffen werden können. Im November 2008 beabsichtigte der Beschwerdeführer, sich in Z als Wochenaufenthalter anzumelden. Die Kantonspolizei Bern bestätigte am 31. Januar 2009, dass der Beschwerdeführer in Z eine Wohnung gemietet habe. Normalerweise habe er in Y in seiner Garage angetroffen werden können. Dort habe der Beschwerdeführer illegal eine Wohnung eingebaut und während längerer Zeit gewohnt. Die Kantonspolizei Bern wie auch die Kantonspolizei Luzern würden wissen, dass der Beschwerdeführer nie in X angetroffen werden könne und somit auch nicht dort wohne. Die Kantonspolizei Luzern berichtete am 28. Januar 2009, dass der Beschwerdeführer seit dem 15. Januar 2003 unter der Wohnadresse seiner Eltern in X angemeldet sei. Seit diesem Zeitpunkt habe er eigentlich nie an diesem Ort angetroffen werden können. Gemäss Angaben des Bruders des Beschwerdeführers würde dieser in Y arbeiten und auch da wohnen. Dies habe der zuständige Polizeiposten Y überprüft und bestätigt. Am 21. April 2009 teilte die Einwohnergemeinde Z mit, dass man vom Vermieter erfahren habe, dass sich der Beschwerdeführer nie in der Mietwohnung in Z aufhalte und vermutlich bei einer Bekannten in Y Unterschlupf gefunden habe. Am 8. Oktober 2010 erklärte der Beschwerdeführer gegenüber der Einwohnergemeinde Y, dass sich sein Aufenthalt in Y auf seine geschäftliche Tätigkeit beschränke. Da sein Arbeitsweg weit sei, könne es auch mal vorkommen, dass wegen Übermüdung eine Übernachtung stattfinde. Mit Schreiben vom 17. Februar 2011 lud die Vorinstanz den Vater und den Bruder des Beschwerdeführers zu einer Besprechung zur Klärung der Wohnsitzfrage des Beschwerdeführers ein. Der Bruder erklärte daraufhin telefonisch, dass sie nicht an einer Besprechung teilnehmen würden. Der betagte Vater dürfe nicht mehr mit dieser Sache belastet werden. Der Beschwerdeführer komme hie und da nach Hause und besuche die Eltern, wie es die übrigen Geschwister auch tun würden. Von einem Wohnsitz und einem regelmässigen Aufenthalt könne keine Rede sein. Weder halte sich der Beschwerdeführer ständig in der Gemeinde X auf, noch täten dies seine Kinder. So komme es denn auch zwangsläufig vor, dass er den Beschwerdeführer über eine längere Zeit hinweg nicht sehe. Auf Anfrage hin bestätigte die Poststelle X am 6. April 2011 und am 4. Mai 2011, dass ein Nachsendeauftrag des Beschwerdeführers seit drei Jahren abgelaufen sei. Da trotzdem immer wieder Post gekommen sei, habe man die Eltern des Beschwerdeführers vor ungefähr einem Jahr angefragt, ob man die Post für ihren Sohn bei ihnen an ihrer Adresse in X abgeben könne. Die Eltern hätten dies jedoch nicht gewollt und erklärt, der Beschwerdeführer wohne nicht bei ihnen, sondern in Y.
6.4 Der Beschwerdeführer hat sich zu all diesen Feststellungen nicht geäussert. Er bestreitet lediglich pauschal, in X seinen Wohnsitz zu haben, ohne dies jedoch näher zu begründen. Er bringt insbesondere nichts vor, was die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz entkräften könnte. So macht er nicht geltend, dass er sich in Vereinen oder am öffentlichen Leben von X beteilige. Er offeriert keine Belege für seine Anwesenheit in X wie z.B. Abrechnungen über Einkäufe oder Benzinbezüge, Bankauszüge einer Filiale in X, Fotos. Er nennt keine Kollegen und Bekannten, welche seine Anwesenheit in X bestätigen könnten. All dies deutet darauf hin, dass er sich — wie die Akten zeigen — nur selten in X aufhält. Auch kommt dem Umstand, dass im Beschwerdeverfahren erwiesenermassen postalische Zustellungen scheiterten bzw. von der Poststelle X trotz eines abgelaufenen Nachsendeauftrags nach Y weitergeleitet wurden, erhebliches Gewicht zu. Dies aus zwei Gründen: Zum einen ist die postalische Erreichbarkeit im Hinblick auf amtliche Zustellungen ein wichtiger Aspekt des polizeilichen Domizils, welches, wie dargelegt (vgl. vorn E. 4), mit dem zivilrechtlichen und anderen Spezialwohnsitzen nicht identisch zu sein braucht. Zum anderen hat es der Beschwerdeführer gerade mittels dieses wichtigen Indizes (postalische Erreichbarkeit) in der Hand, durch geeignete Vorkehren eine neue Sachlage zu schaffen, die allenfalls eine Neubeurteilung erlauben würde (vgl. dazu nachfolgend auch E. 6.5). Hinzu kommt, dass sämtliche Eingaben des Beschwerdeführers im Beschwerdeverfahren nie in X abgestempelt worden sind und dies, obwohl er jeweils ausdrücklich sowohl auf seinen Schreiben als auch auf den Zustellkuverts «[…] Gemeinde X» als Absenderadresse angegeben hat. Dies gilt auch — soweit ersichtlich — für Eingaben des Beschwerdeführers an die Vorinstanz. Auch diese wurden nicht in X, sondern jeweils in Y oder Z abgestempelt. Die Behauptung des Beschwerdeführers, in X erreichbar zu sein, wird durch die misslungenen Zustellversuche bzw. die Weiterleitung von Sendungen und die Auskunft der Poststelle X widerlegt. Unter diesen Umständen muss angenommen werden, dass die Beziehungen des Beschwerdeführers zu Y, wo er arbeitet, während der Woche wohnt und sich damit hauptberuflich aufhält, enger sind als diejenigen zu X, wo er sich höchstens sporadisch zu Besuchszwecken aufhält. Es ist nicht anzunehmen, dass er in Y als seinem hauptsächlichen Aufenthaltsort, sei es am Arbeitsplatz oder in der arbeitsfreien Zeit, keinerlei persönliche oder gesellschaftliche Kontakte pflegt. Aus den Akten sprechen seit Jahren die gleichen Indizien gegen ein polizeiliches Domizil des Beschwerdeführers in der Gemeinde X. Daran hat sich bis heute nichts geändert.
6.5 Auf weitere Beweisabklärungen kann verzichtet werden. Der Beschwerdeführer übersieht, dass für die Prüfung der Niederlassung objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort massgebend sind. Auch bei der polizeilichen Niederlassung ist unerlässlich, dass zum Ort, an welchem der Betroffene sich als niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sein (vgl. LGVE 2009 II Nr. 3 E. 4b). Der Beschwerdeführer weist keine solchen Beziehungen zur Gemeinde X nach. Aus den umfangreichen Akten ergibt sich vielmehr, dass sich der Beschwerdeführer kaum je in X aufhält. Dies wird von verschiedenen Stellen übereinstimmend bestätigt. Der Beschwerdeführer hat sich zu diesen Feststellungen nicht geäussert. Sporadische Anwesenheiten in X vermögen keine Niederlassung zu begründen. Insbesondere kann der innere Wille des Beschwerdeführers, der sich mit den äusserlich erkennbaren Umständen nicht deckt, nicht massgebend sein. Es ist davon auszugehen, dass sich der Beschwerdeführer unter der Woche und an den Wochenenden kaum je in X aufhält. Zu beachten ist, dass es sich bei der Beschlussfassung über eine An- oder Abmeldung in das Einwohnerregister und damit über das polizeiliche Domizil um eine Dauerverfügung handelt. Dauerverfügungen regeln ein Rechtsverhältnis aufgrund der Sachlage im Zeitpunkt der Beschlussfassung. Weil damit aber nicht über einen zeitlich abgeschlossenen Sachverhalt entschieden wird, können spätere Änderungen der Sachlage zu einer neuen Verfügung führen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19—28 N 24 sowie Vorbem. zu §§ 86a—86d N. 13). Der Beschwerdeführer ist völlig frei, sich an einen anderen Ort zu begeben und sich dort schwergewichtig aufzuhalten. Die Frage der polizeilichen Niederlassung sowie weitere Domizilfragen wären dann, bei nach freier Wahl konkret anders gestalteten tatsächlichen Lebensverhältnissen, neu zu prüfen. Sollte der Beschwerdeführer tatsächlich nach X ziehen, müsste die Situation neu beurteilt werden. Im jetzigen Zeitpunkt bilden die durch das Beweisverfahren und die Akten widerlegten Ausführungen des Beschwerdeführers keine hinreichende Grundlage für eine abweichende Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführer sein polizeiliches Domizil in der Gemeinde X hat.
Die Abmeldung des Beschwerdeführers aus der Gemeinde X bzw. die Verweigerung der Anmeldung durch die Vorinstanz ist damit nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. (Justiz- und Sicherheitsdepartement, 25. Mai 2011; das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 1. Dezember 2011 abgewiesen.)