Zur Erweiterung einer Sportanlage wies die Gemeinde Z einen Teil eines Grundstücks von der Landwirtschaftszone der Zone für Sport- und Freizeitanlagen zu. Die eingezonte Fläche liegt in der Nähe einer 48"-Erdgashochdruckleitung mit einem Betriebsdruck von 75 Bar. Die Betreiberin der Gasleitung erhob Verwaltungsbeschwerde gegen die Zonenplanänderung. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde gut und genehmigte die Zuweisung der fraglichen Fläche zur Zone für Sport- und Freizeitanlagen nicht.
Aus den Erwägungen:
Die Dienststelle Umwelt und Energie (UWE) führt in ihrem Amtsbericht aus, es sei in erster Linie nach einem alternativen Standort zu suchen. Falls kein geeigneter Standort gefunden werden könne, sei die Risikoermittlung zu aktualisieren. Aufgrund der vorliegenden Informationen, insbesondere ohne eine aktualisierte Risikoermittlung, könne sie der Einzonung weder zustimmen noch diese ablehnen. Das Bundesamt für Energie (BFE) erachtet in seiner Stellungnahme den Standort für die Einzonung, der im Letalitätsradius R99 des Feuerballs der Transitgasleitung liege, als ungeeignet. Die Dienststelle UWE schliesst sich nach Prüfung der Risikoermittlung der Meinung des BFE an.
Eine Erdgashochdruckleitung ist eine Anlage, die bei ausserordentlichen Ereignissen den Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädigen kann (vgl. Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983, USG). Die Verordnung über den Schutz vor Störfällen vom 27. Februar 1991 (Störfallverordnung, StFV) soll die Bevölkerung und die Umwelt vor schweren Schädigungen infolge von Störfällen schützen (Art. 1 Abs. 1 StFV). Sie gilt jedoch nicht für Hochdruckgasleitungsanlagen, die dem Bundesgesetz über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe vom 4. Oktober 1963 (Rohrleitungsgesetz, RLG) unterstellt sind (Art. 1 Abs. 4a StFV). Für Rohrleitungsanlagen, die der Pflicht zur Prüfung der Umweltverträglichkeit unterstellt sind, verlangen die Unterabsätze b und c von Artikel 7 der Rohrleitungsverordnung (RLV), dass der Umweltverträglichkeitsbericht eine Einschätzung des Ausmasses der möglichen Schädigung der Bevölkerung oder der Umwelt infolge von Störfällen nach der StFV sowie eine Risikoermittlung im Sinn von Anhang 4.1 der StFV enthalten muss, wenn dies aufgrund der Beurteilung nach Artikel 6 StFV notwendig ist. Daraus erhellt, dass für die vorliegend zur Diskussion stehende Erdgashochdruckleitung die StFV über den Verweis in der RLV zur Anwendung kommt.
Mit dem Inkrafttreten der StFV wurden die methodischen Hilfsmittel für eine einheitliche Risikobewertung bereitgestellt. Das Ziel der StFV besteht darin, die von den Anlagen ausgehenden Risiken für die Umgebung mit allen dem Inhaber verfügbaren verhältnismässigen Massnahmen zu vermindern und gesellschaftlich tragbar zu halten. Anlagen dürfen nur dann erstellt oder betrieben werden, wenn die Risiken gemäss StFV tragbar sind. Das Risiko erhöht sich durch die Siedlungsentwicklung in der Umgebung einer Anlage, wenn die Anzahl Personen zunimmt, die im Fall eines Störfalls betroffen wären. Dies kann so weit gehen, dass die notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit für den Inhaber sehr aufwändig werden oder von ihm aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen gar nicht mehr getroffen werden können. Diese Entwicklung stellt auch für die Raumplanung eine Herausforderung dar. Gegenstand der Raumplanung ist die vorausschauende Lösung der räumlichen Konflikte, die sich aus der Begrenztheit des Lebensraumes und den vielschichtigen Anforderungen an ihn ergeben. Da zwischen Siedlungsentwicklung und Störfallvorsorge Konflikte entstehen können, muss sich die Raumplanung damit auseinandersetzen. Die Raumplanung stellt Instrumente zur Verfügung, mit welchen diese Konflikte gelöst oder entschärft werden können (Bundesamt für Raumentwicklung, Planungshilfe "Koordination Raumplanung und Störfallvorsorge entlang von risikorelevanten Bahnanlagen" [nachfolgend: Planungshilfe], Bern 2008, S. 3f.). Das von einer Anlage ausgehende Risiko wird in einem Wahrscheinlichkeits-Ausmass-Diagramm (W-A-Diagramm) dargestellt. Das aus den verschiedenen untersuchten Störfallszenarien resultierende Risiko wird darin als Summenkurve dargestellt. Das Diagramm unterscheidet drei Risikobereiche: akzeptabel, Übergangsbereich und nicht akzeptabel (vgl. BGE 127 II 18 E. 5a S. 20).
Der vom Regierungsrat am 17. November 2009 erlassene kantonale Richtplan (KRP) 2009 wurde am 23. März 2010 vom Kantonsrat genehmigt. Die Genehmigung durch den Bundesrat steht noch aus. Der Richtplan 2009 enthält neu Aussagen zu den technischen Gefahren (S9). Gemäss der richtungsweisenden Festlegung S9 ist die "Bevölkerung [¿] vor Störfallrisiken zu schützen. Zudem sind grosse Schäden, die durch Störfälle entstehen können, durch kosteneffiziente Massnahmen zu vermeiden oder auszuschliessen. Die Störfallrisiken und die Siedlungsentwicklung werden so aufeinander abgestimmt, dass die Risiken möglichst gering bleiben oder werden; dies wird in der Richt- und Nutzungsplanung im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt." Die Raumplanung hat die Aufgabe, die Siedlungsentwicklung und die Störfallvorsorge so aufeinander abzustimmen, dass möglichst keine neuen Risiken entstehen oder keine Risikoerhöhung erfolgt. Dies soll durch eine Entflechtung von Nutzungen mit erhöhtem Schutzbedürfnis (hohes Personenaufkommen) und Nutzungen mit erhöhtem Gefahrenpotenzial, (z.B. Anlagen mit technischen Gefahren) erreicht werden. Besonders schützenswerte, sensible Nutzungen sollen nach Möglichkeit von Nutzungen mit hohem Gefahrenpotenzial räumlich getrennt werden (S9-2). Um die Bevölkerung vor schädlichen Einwirkungen zu schützen und den Betrieben und Anlagen mit erhöhtem Gefahrenpotenzial eine gewisse Standortsicherheit zu gewährleisten, ist eine frühzeitige Berücksichtigung der bestehenden Gefahrenbereiche bei der Festlegung neuer Nutzungszonen notwendig (KRP 2009, Erläuterungen zu S9).
Die Gemeinde Z als Planungsträgerin muss bei der Nutzungsplanung die verschiedenen Bedürfnisse aufeinander abstimmen. Gleichwohl hat sie - entgegen den Anweisungen im kantonalen Richtplan - trotz entsprechendem Antrag im Vorprüfungsbericht (mit dem Verweis auf die Ausführungen der Dienststelle UWE) und selbst nach Eingang der Einsprache der Betreiberin der Erdgashochdruckleitung darauf verzichtet, die Risiken, welche sich durch die Einzonung ergeben, bzw. erhöhen, ermitteln zu lassen. Den Akten der Gemeinde ist denn auch nicht zu entnehmen, dass sich die Gemeinde vertieft mit dem Risiko auseinandergesetzt hat. In der Botschaft zur Gemeindeversammlung und in der Stellungnahme zur Beschwerde führt der Gemeinderat aus, dass er das Risiko nicht derart hoch einschätze wie die Beschwerdeführerin. Woraus diese Einschätzung resultiert, kann aus den Akten jedoch nicht nachvollzogen werden.
Als Planungsgrundsatz werden die Gemeinden in der Koordinationsaufgabe S9-2 des kantonalen Richtplans angewiesen, besonders schützenswerte, sensible Nutzungen nach Möglichkeit von Nutzungen mit hohem Gefahrenpotenzial räumlich zu trennen. Als besonders schützenswerte, sensible Nutzungen werden unter anderem Sportanlagen genannt. Den Akten kann nicht entnommen werden, dass die Gemeinde Z und die anderen beiden hier involvierten Gemeinden tatsächlich nach Möglichkeiten gesucht hätten, um eine Erweiterung des Sportplatzes räumlich von der Transitgasleitung zu trennen. Der Gemeinderat Z macht ausschliesslich geltend, dass auf dem Gelände der bestehenden Anlage kein ebenes Land mehr zur Verfügung stehe und sich deshalb die Einzonung der umstrittenen Fläche aufgrund ihrer Lage in der Nähe der übrigen Fussballplätze aufdränge. Dadurch könne die bestehende Infrastruktur genützt werden.
Es wird nicht verkannt, dass die bestehende Sportanlage auf einer Ebene angelegt ist, die vom Fluss und vom Wald begrenzt wird, dass wegen des grossen Interesses der Kinder und Jugendlichen am Fussballspielen die vorhandenen Plätze für ein geordnetes Training nicht mehr ausreichen und dass eine Erweiterung der bestehenden Sportanlage in deren unmittelbaren Umgebung auf dem Boden der Nachbargemeinde aber nicht möglich ist, weil der Wald unmittelbar an die Sportanlage angrenzt und das Gelände dort ansteigt. Ausserdem wird auch anerkannt, dass die hier zur Diskussion stehende Fläche am gegenüberliegenden Ufer des Flusses sich aufgrund ihrer ebenen Beschaffenheit und der Nähe zu den bestehenden Fussballplätzen zur Erweiterung des Sportplatzes eignen würde. Aber angesichts der von der Transitgasleitung ausgehenden Gefahr darf weder ausschliesslich in der näheren Umgebung nach einer Erweiterungsmöglichkeit gesucht noch aus den sich dadurch ergebenden Synergien eine bestehende Anlage zur Erdgashochdruckleitung hin erweitert werden. Den Akten ist nicht zu entnehmen, welche anderen Standorte geprüft wurden und weshalb sie nicht in Frage kommen. Die Gemeinde ist somit bei der Nutzungsänderung eines Teils der fraglichen Parzelle nicht den Vorgaben des kantonalen Richtplans gefolgt. Zusammenfassend ist das Vorgehen zur Einzonung nicht dem kantonalen Richtplan entsprechend erfolgt, indem sich die Gemeinde nicht genügend mit der Störfallproblematik auseinandergesetzt hat. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die Einzonung in materieller Hinsicht trotzdem genehmigt werden kann.
Insgesamt wird im angeführten Risikobericht der Y AG die Erhöhung des Risikos durch den neuen Fussballplatz als moderat beurteilt. Jedoch wird darin auch darauf hingewiesen, dass wenn möglich keine personenintensiven Nutzungen im engsten Einflussbereich der Erdgashochdruckleitung geplant werden sollten. Verläuft die Risikosummenkurve - wie hier - im Übergangsbereich, sind Massnahmen zur Reduktion des Risikos zu prüfen. Die Massnahmen können die Anlage selber betreffen; in diesem Fall redet man von baulichen, technischen oder organisatorischen Sicherheitsmassnahmen. Von Schutzmassnahmen ist auszugehen, wenn die von der Anlage bedrohten Bauten und Anlagen z.B. durch bauliche Massnahmen (Gebäudeausrichtung, Fassaden- und Umgebungsgestaltung usw.) geschützt werden. Schliesslich sind auch raumplanerische Massnahmen zu prüfen, wie Alternativstandorte, Ausscheidung von Sicherheitskorridoren oder Reduktion der Nutzungsdichte oder Nutzungsart (Störfallvorsorge im Rahmen der Raumplanung, Beurteilungskriterien für Störfallrisiken in Planungsverfahren, Schlussbericht der Ernst Basler+Partner vom 16. Mai 2006, S. 30ff.).
8.1 Aus der Überprüfung der Störfallsituation ergibt sich, dass die bestehende Erdgashochdruckleitung vorliegend bereits einen hohen Sicherheitsstandard aufweist, dass also bereits beim Bau der Leitung zusätzliche Sicherheitsmassnahmen gegenüber den geltenden Sicherheitsvorschriften getroffen wurden. Weitere verhältnismässige risikomindernde Massnahmen sind leitungsseitig denn auch nicht mehr möglich. Eine Verlegung der Erdgasleitung aufgrund einer Einzonung in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen für einen geplanten Trainingsplatz - wie sie etwa der Beschwerdegegner verlangt - wäre unverhältnismässig.
8.2 Bei einer Spiel- und Freizeitanlage im offenen Gelände können keine Schutzmassnahmen getroffen werden, wie dies etwa bei Bauten beispielsweise durch die Gebäudeausrichtung oder Fassadengestaltung möglich ist. Das von der Leitung ausgehende Risiko steigt beim Fussballspielen im Freien sogar stärker an, als wenn sich Personen im Innern eines Gebäudes aufhalten. Nutzungsbeschränkungen am Vorabend, wenn wegen des Pendlerverkehrs auf der Kantonsstrasse und der Bahnlinie das Personenaufkommen und somit das Risiko ansteigt, sind vorliegend nicht zielführend, weil die Junioren des Fussballclubs unter der Woche ab 17 Uhr trainieren. Sie können aufgrund ihres Schulstundenplans und der Berufstätigkeit der Fussballtrainer kaum zu einem früheren Zeitpunkt trainieren. In den Abendstunden hingegen sind die Plätze durch die 1. und 2. Mannschaft sowie die Mannschaften der ältesten Junioren des Fussballclubs besetzt. Angesichts dieser Umstände ist es weder notwendig noch weiterführend, entsprechend dem Antrag des Beschwerdegegners ein Gutachten über die mögliche Gefährdung unter Berücksichtigung einer Betriebszeitenregelung erstellen zu lassen.
8.3 Nach der Konsultationskarte Technische Gefahren beträgt die Wirkdistanz für Hitzestrahlung als Folge der Entzündung von freigesetztem Erdgas, in welcher Personen getötet oder verletzt werden können, auf beiden Seiten der Gasleitung 450 m. Der Risikobericht der Y AG errechnete Letalitätsradien R100, in denen im Ereignisfall alle anwesenden Personen ums Leben kommen, von 138 m für den Fackelbrand und von 314 m für den Feuerball. Angesichts der Nähe des geplanten Trainingsplatzes zur Transitgasleitung (mindestens 40 m) kommt die Ausscheidung eines Sicherheitskorridors nicht in Betracht. Ausserdem wäre eine Reduktion der Nutzungsdichte oder der Nutzungsart bei einer Zone für Sport- und Freizeitanlagen nicht möglich (bzw. praktikabel). Als raumplanerische Massnahme haben die Dienststelle UWE und das BFE die Prüfung von Alternativstandorten beantragt. Diesem Antrag ist die Gemeinde - wie bereits in E. 7. aufgezeigt - nicht nachgekommen. Es ist nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde zu prüfen, ob tatsächlich kein anderer Standort für den Trainingsplatz in Frage kommt. Es bestehen somit weder geeignete bauliche oder raumplanerische Massnahmen noch geeignete Schutzmassnahmen, um das Risiko in den akzeptablen Bereich bzw. auf den heutigen Stand senken zu können.
9.1 Die Gemeinde ist der Auffassung, dass die Interessenabwägung zwischen dem Risiko der Erdgasleitung einerseits und dem Nutzen und der Benutzungsintensität andererseits für eine Einzonung spricht. Es handle sich nur um einen zusätzlichen Trainingsplatz, der nicht dauernd belegt sei. Die Personenbelegung beschränke sich auf jeweils recht kurze Zeiten am Vorabend und Abend. Ausserdem sei nicht vorgesehen, auf diesem Platz Meisterschaftsspiele auszutragen. Schliesslich würden unmittelbar neben der Gasleitung bereits die stark befahrene Kantonsstrasse und die Eisenbahnlinie verlaufen.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Einzonung erhöhe das bereits bestehende Risiko der Transitgasleitung. Das durch die bestehende Kantonsstrasse und die bestehende Eisenbahnlinie bereits aktuell über dem akzeptablen Bereich liegende Risiko stelle jedoch keinen Freipass dar, um durch Einzonungen in unmittelbarer Nähe der Transitgasleitung das Risiko weiter zu erhöhen. Ausserdem handle es sich bei einer Sportanlage um eine schützenswerte, sensible Nutzung, welche gemäss dem kantonalen Richtplan 2009 nach Möglichkeit von Nutzungen mit hohem Gefahrenpotenzial räumlich getrennt werden sollte. Schliesslich bilde die Transitgasleitung die Hauptleitung und somit das Rückgrat der schweizerischen Gasversorgung, weshalb an der Transitgasleitung ein überragendes öffentliches, schweizweites Interesse bestehe.
9.2 Die Einzonung für die Erstellung und Nutzung eines Trainingsplatzes liegt im öffentlichen Interesse. Der Gemeinderat hebt insbesondere das Angebot einer sinnvollen Freizeitbeschäftigung für viele Jugendliche hervor. Dies wird unterstützt, wobei dieses Interesse kommunal, allenfalls regional ist. Demgegenüber ist die Transitgasleitung eine Anlage, die dazu dient, die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (Art. 1 Abs. 2 RPG), indem sie einerseits die Kunden mit Erdgas versorgt und andererseits die Verbindung zwischen Italien und den Erdgasfeldern in Nordeuropa schafft. Am Betrieb der Transitgasleitung besteht ein schweizweites öffentliches Interesse, welches höher gewichtet wird als das öffentliche Interesse an der Einzonung für einen geplanten Trainingsplatz. Eine Betriebseinschränkung der Erdgashochdruckleitung - sofern es soweit käme - aufgrund der Einzonung, der keine vertiefte Prüfung von Alternativstandorten vorangegangen ist, wäre nicht gerechtfertigt und auch rechtlich kaum durchsetzbar, nachdem diese Anlage rechtskräftig bewilligt ist.
9.3 Die eingezonte Fläche befindet sich zwischen dem Fluss und der Kantonsstrasse, die parallel zu den Eisenbahnschienen verläuft. Die Transitgasleitung ist im Bereich der eingezonten Fläche parallel zu den Eisenbahnschienen und zur Kantonsstrasse in einem Abstand von rund 15 m verlegt. Die Entfernung zwischen der Transitgasleitung und dem nordwestlichen Rand der eingezonten Fläche beträgt rund 40 m. Der bestehende Sportplatz ist immerhin mindestens 100 m von der Erdgasleitung entfernt. Wie bereits erwähnt, ist der Konsultationskarte Technische Gefahren zu entnehmen, dass die Wirkdistanz für Hitzestrahlung als Folge der Entzündung von freigesetztem Erdgas, in welcher Personen getötet oder verletzt werden können, 450 m auf beiden Seiten der Gasleitung beträgt. Die konkrete Risikoermittlung der Y AG hat im gefragten Bereich im Fall eines Totalversagens der Leitung einen Radius, in dem jede anwesende Person ums Leben kommt (R100), von 314 m für den Feuerball und 138 m für den Fackelbrand ergeben. Die gesamte eingezonte Fläche liegt somit innerhalb dieser Radien R100. Selbst der bestehende Sportplatz liegt zu einem Teil in diesen Radien R100. Ein vom Beschwerdegegner ins Feld geführter aufgeschütteter Bahndamm in der Höhe von 2,5 bis 3 m hat auf die angeführten Letalitätsradien keinen derartigen Einfluss, dass sich die eingezonte Fläche ausserhalb der R100 befinden würde. Sowohl die Fachbehörde des Bundes, das BFE, wie jene des Kantons, die Dienststelle UWE, erachten Einzonungen bzw. die Planung von personenintensiven Nutzungen innerhalb des Letalitätsradius R99 bzw. R100 als ungeeignet.
9.4 Sowohl der Gemeinderat als auch der Beschwerdegegner machen geltend, dass sich die Anzahl der gleichzeitig auf dem Sportplatz anwesenden Personen durch den neuen Trainingsplatz nicht erhöhen werde. Allerdings kommt die Risikoermittlung zum Schluss, dass das Risiko durch diese Einzonung nahe der Transitgasleitung auch dann erhöht würde, wenn die Personenzahl auf allen Fussball- und Trainingsplätzen insgesamt gleich bleiben sollte. Wie schon in E. 8.2 ausgeführt, ändert auch die zeitlich beschränkte Nutzung, welche der Gemeinderat und der Beschwerdegegner als positiven Faktor anführen, nichts an dem erhöhten Risiko. Die zeitlich beschränkte Nutzung am Vorabend und Abend fällt nämlich teilweise zusammen mit dem Pendlerverkehr, wodurch sich die ohnehin schon hohe Personendichte noch erhöht. Entgegen der Ansicht des Gemeinderates darf aber das Risiko grundsätzlich nicht noch weiter erhöht werden, nur weil wegen der Kantonsstrasse und der Bahnlinie ohnehin das Risiko der Transitgasleitung bereits aktuell über dem akzeptablen Bereich liegt. Bei der Risikoermittlung blieb der neue Trainingsplatz bei der Belegungsannahme für den Matchbetrieb gemäss den Angaben der Gemeinde Z unberücksichtigt. Hingegen wurde für das Grümpelturnier eine Belegung des neuen Trainingsplatzes mit 100 Personen angenommen. Diese Annahme stützt sich auf Auskünfte der Gemeinden Y und Z. Durch den neuen Fussballplatz wird ermöglicht, dass sich gleichzeitig mehr Personen auf dem Sportplatz aufhalten können, was sich entsprechend auf das Risiko auswirkt. Doch selbst wenn die Personenzahl - wie der Gemeinderat und der Beschwerdegegner geltend machen - gleich bleiben sollte, würde ein zusätzlicher Trainingsplatz zu einer örtlichen Verschiebung von 15 Personen gemäss Risikobericht vom bestehenden Sportplatz, der teilweise in den Letalitätsradien R100 liegt, auf den neuen Trainingsplatz, der vollständig in den Letalitätsradien R100 liegt, zur Folge haben. Es muss deshalb davon ausgegangen werden, dass mindestens die auf dem neuen Trainingsplatz Anwesenden ein Totalversagen der Leitung nicht überleben würden. Erschwerend kommt hinzu, dass Sportanlagen zu den sensiblen Nutzungen gezählt werden (KRP 2009, Koordinationsaufgabe S9-2), die nach Möglichkeit von Nutzungen mit hohem Gefahrenpotenzial räumlich getrennt werden sollen. Der Sportplatz würde zu einem grossen Teil auch durch Kinder und Jugendliche genutzt. Dieses Risiko ist nicht tragbar.
9.5 Die Gemeinde hat bei ihrer Ortsplanung im Sinn der Planungsgrundsätze nach Artikel 3 Absatz 3b RPG auch darauf zu achten, dass Wohngebiete, wozu auch eine Sport- und Freizeitanlage zu zählen ist, vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen im Sinn der Umweltschutzgesetzgebung (vgl. E. II/.4.) verschont wird. Diesen Grundsatz hat sie bei der umstrittenen Nutzungsänderung verletzt. Deshalb ist die Einzonung rechtswidrig.