Am 2. Mai 1995 stellten sowohl A als auch B beim kantonalen Landwirtschaftsamt ein Gesuch um Ausrichtung von ergänzenden Direktzahlungen, Kostenbeiträgen, Kuhhalterbeiträgen und Hangbeiträgen. Beide verwendeten dazu ein Formular, in dem unter anderem auch Angaben über den Rindviehbestand zu machen waren.
Am 31. Mai 1995 führte ein Vertreter des Bundesamtes für Landwirtschaft zusammen mit einem Vertreter des kantonalen Landwirtschaftsamtes auf den beiden Betrieben der Beschwerdeführer im Sinn eines Augenscheines eine Stichprobe durch. Mit Schreiben vom 12. Juli 1995 teilte das kantonale Landwirtschaftsamt den Beschwerdeführern das Ergebnis dieser Stichprobe schriftlich mit. Dabei stellte das kantonale Landwirtschaftsamt konkret fest, dass der tatsächlich angetroffene Rindviehbestand der beiden Betriebe mit den am 2. Mai 1995 gemachten Angaben nicht übereinstimme. Ferner führte es aus, zwischen den beiden Beschwerdeführern finde ein Austausch der Kühe und Rinder statt. Aufgrund dieser Feststellungen gab das kantonale Landwirtschaftsamt den Beschwerdeführern bekannt, dass der Betrieb des B für das Beitragsjahr 1995 von den Kuhhalterbeiträgen ausgeschlossen werde. Da im übrigen bezüglich der Kuhhaltung keine getrennte Bewirtschaftung vorliege und die Kühe gemeinsam gehalten würden, könnten die beiden Betriebe der Beschwerdeführer ab Beitragsjahr 1996 nur noch als ein Betrieb behandelt werden, sofern die Beschwerdeführer nicht eine vom Landwirtschaftsamt anerkannte Betriebsgemeinschaft eingehen würden. Das kantonale Landwirtschaftsamt gab den Beschwerdeführern Gelegenheit, sich bis zum 31. Juli 1995 zu äussern, andernfalls davon ausgegangen werde, dass sie mit diesem Vorgehen einverstanden seien.
In der Folge teilte der von den Beschwerdeführern beigezogene Berater dem kantonalen Landwirtschaftsamt mit Schreiben vom 31. Juli 1995 mit, dass die Beschwerdeführer miteinander eine Betriebsgemeinschaft eingegangen seien und demnächst ein Gesuch um Anerkennung einreichen würden. Das angekündigte Gesuch reichten die Beschwerdeführer jedoch nicht ein, weshalb das kantonale Landwirtschaftsamt mehrmals erfolglos versuchte, mit ihnen telefonisch einen Termin für einen Augenschein zu vereinbaren. Ohne einen erneuten Augenschein durchgeführt zu haben, erliess das kantonale Landwirtschaftsamt am 17. Januar 1997 einen Entscheid, worin es verfügte, dass die beiden Betriebe der Beschwerdeführer ab 1. Januar 1996 nicht mehr als zwei getrennte selbständige Landwirtschaftsbetriebe, sondern als ein Betrieb gemäss Artikel 2 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung gelten würden.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Beschwerdeführer rechtzeitig und entsprechend der eröffneten Rechtsmittelbelehrung Verwaltungsbeschwerde, wobei sie beantragten:
Der Entscheid des Landwirtschaftsamtes des Kantons Luzern vom 17. Januar 1997 sei aufzuheben.
Es sei festzustellen, dass die beiden landwirtschaftlichen Betriebe nicht gemeinsam bewirtschaftet würden.
Die beiden Betriebe seien je als eigener Betrieb im Sinn von Artikel 2 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung anzuerkennen.
Eventuell sei das Landwirtschaftsamt des Kantons Luzern anzuweisen, das Anerkennungsverfahren nochmals durchzuführen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates.
Ihre Anträge begründeten die Beschwerdeführer im wesentlichen damit, dass an der Betriebskontrolle des Bundesamtes für Landwirtschaft und des kantonalen Landwirtschaftsamtes vom 31. Mai 1995 A nur teilweise und B überhaupt nicht hätten teilnehmen können. Die anlässlich dieser Kontrolle festgestellte Differenz zwischen den vorhandenen Kühen und Rindern und dem von ihnen angegebenen Rindviehbestand sei erklärbar. Beim Betrieb des A habe nämlich zwischenzeitlich eine Kuh notgeschlachtet werden müssen, und beim Betrieb des B seien damals zwei Fremdkühe eingestellt gewesen. Entgegen der Meinung des kantonalen Landwirtschaftsamtes bestehe bezüglich der Kuhhaltung eine eindeutige Trennung der Betriebe. Deshalb hätten sie gegen die Kostenbeitragsabrechnung für das Jahr 1995 Einsprache erhoben, welche noch hängig sei. Aufgrund umfassender Abklärungen hätten sie sich im übrigen entschlossen, keine Betriebsgemeinschaft einzugehen und ihre beiden Betriebe getrennt und selbständig zu führen. Aus betriebswirtschaftlichen und strukturellen Gründen sei auf dem Betrieb des B keine Viehhaltung mehr möglich. B habe deshalb seinen Betrieb auf IP-Produktion umgestellt. Gegen einen Kontrollbericht sei diesbezüglich ebenfalls noch eine Einsprache hängig. A betreibe einen Teil seiner Liegenschaft extensiv und habe zu diesem Zweck mit dem Amt für Natur- und Landschaftsschutz eine Bewirtschaftungsvereinbarung abgeschlossen. Über beide Liegenschaften würden getrennte Buchhaltungen geführt. Die Beschwerdeführer würden auch getrennt besteuert. Als das kantonale Landwirtschaftsamt versucht habe, telefonisch einen Termin für einen Augenschein zu vereinbaren, sei A tagsüber schwierig zu erreichen gewesen. Er habe deshalb mit Schreiben vom 15. Januar 1997 das kantonale Landwirtschaftsamt ersucht, einen entsprechenden Termin schriftlich festzulegen. Ein Augenschein sei aber nie durchgeführt worden. Das kantonale Landwirtschaftsamt habe den Sachverhalt nicht richtig abgeklärt und somit gegen § 144 Absatz 1a VRG verstossen. Beide Betriebe würden sämtliche Voraussetzungen von Artikel 2 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung erfüllen und dürften nicht als ein Betrieb behandelt werden. Wenn beide Betriebe als Einheit betrachtet würden, so müsste der Betrieb des A im Bereich der Tierhaltung massive Investitionen tätigen, um ebenfalls als IP-Betrieb anerkannt zu werden. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei zu bemängeln, dass bis heute die Einsprachen über die IP-Kontrolle und gegen die Kostenbeitragsabrechnung für das Jahr 1995 noch nicht entschieden worden sei. Die Beschwerdeführer machten geltend, dass sie Anspruch darauf hätten, dass diese Einsprachen vorgängig behandelt würden.
Die Verwaltungsbeschwerde wurde dem kantonalen Landwirtschaftsamt zur Vernehmlassung unterbreitet. In seiner Eingabe vom 18. März 1997 hielt dieses an seinem Entscheid fest und beantragte Abweisung der Verwaltungsbeschwerde. Die Begründung ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachstehenden Erwägungen.
Beim kantonalen Landwirtschaftsamt sind zwei Einsprachen der Beschwerdeführer hängig, welche die IP-Kontrolle auf dem Betrieb des B vom 23. September 1996 und die Kostenbeitragsabrechnung des kantonalen Landwirtschaftsamtes vom 15. Oktober 1996 betreffen. Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, dass diese Einsprachen zuerst erledigt werden müssten, bevor die vorliegende Verwaltungsbeschwerde beurteilt werden könne. Diese Auffassung der Beschwerdeführer ist unzutreffend. Der Entscheid über die Frage, ob die beiden landwirtschaftlichen Unternehmen der Beschwerdeführer als ein Betrieb oder als zwei selbständige Betriebe zu betrachten sind, ist nämlich Voraussetzung für die Erledigung dieser beiden Einsprachen. Die vorliegende Verwaltungsbeschwerde muss demzufolge zuerst beurteilt werden, bevor das kantonale Landwirtschaftsamt über die beiden Einsprachen entscheiden kann.
Die Beschwerdeführer bringen vor, sie hätten an der Besichtigung vom 31. Mai 1995 nur teilweise beziehungsweise überhaupt nicht teilnehmen können.
Nach Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung) vom 26. April 1993 (SR Nr. 910.91) prüfen die Kantone periodisch, ob die Betriebe, Sömmerungsbetriebe, Hirtenbetriebe, Betriebsgemeinschaften und Gemeinschaftsstellen die Voraussetzungen noch erfüllen. Im Kanton Luzern ist das kantonale Landwirtschaftsamt für diese Überprüfung zuständig (§ 2 der Verordnung über die Anerkennung und Überprüfung von Betrieben, Betriebsgemeinschaften und Gemeinschaftsstellen vom 22. Mai 1990, SRL Nr. 909).
Die Besichtigung von Behörden zur Abklärung des Sachverhaltes ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz als Augenschein in den §§ 100ff. geregelt. Danach sind die Parteien grundsätzlich berechtigt, am Augenschein teilzunehmen und Erläuterungen zu geben (§ 103 Abs. 1 VRG). Ein solcher Augenschein darf aber unter Ausschluss einer Partei erfolgen, wenn schützenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine
besondere Dringlichkeit dies gebieten oder wenn der Augenschein seinen Zweck überhaupt nur dann erfüllen kann, wenn er unangemeldet erfolgt (§ 103 Abs. 2 VRG; BGE 116 I a 100).
Auf dem Gebiet der Kontrolle von Daten über den Rindviehbestand ist es unumgänglich, dass ein Augenschein unangemeldet erfolgt, da er andernfalls seinen Zweck nicht erfüllen würde. Das Recht auf Teilnahme am Augenschein muss insoweit vor der Notwendigkeit der Feststellung des wirklichen Sachverhalts zurücktreten. Es genügt hier deshalb, wenn die Beschwerdeführer nachträglich mit Schreiben des kantonalen Landwirtschaftsamtes vom 12. Juli 1995 über das Ergebnis des Augenscheins vom 31. Mai 1995 ins Bild gesetzt wurden und mit dem gleichen Schreiben die Möglichkeit erhielten, sich zu den am 31. Mai 1995 gemachten Feststellungen zu äussern (BGE 104 Ia 69), was die Beschwerdeführer jedoch unterliessen. Das kantonale Landwirtschaftsamt hatte dann aber doch unbestrittenermassen vor Erlass seines Entscheids am 17. Januar 1997 mehrmals telefonisch versucht, einen nochmaligen Besichtigungstermin mit den Beschwerdeführern zu vereinbaren (vgl. Schreiben von A vom 15. Januar 1997 an das kantonale Landwirtschaftsamt). Eine zweite Besichtigung kam dann aber nicht zustande. Vielmehr nahm das kantonale Landwirtschaftsamt die anlässlich der Stichprobe vom 31. Mai 1995 gemachten Feststellungen zum Anlass für die Vermutung, dass die beiden Beschwerdeführer nicht je einen selbständigen landwirtschaftlichen Betrieb führten, sondern gemeinsam einen einzigen landwirtschaftlichen Betrieb bewirtschafteten. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden, war doch das kantonale Landwirtschaftsamt bei der dargelegten Rechtslage nicht gehalten, einen zusätzlichen Augenschein durchzuführen.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Begründung des angefochtenen Entscheids weder für die Beschwerdeführer noch für die Beschwerdeinstanz gedanklich nachvollziehbar ist, weil er sich nicht in genügender Art mit dem Tatbestand und den Rechtsfragen bezüglich der Gesuche der beiden Beschwerdeführer auseinandersetzt. Die sich aus Artikel 4 BV ergebenden Anforderungen an die Begründung von Entscheiden sind somit nicht erfüllt. Aus diesem Grund ist der angefochtene Entscheid antragsgemäss aufzuheben und die Angelegenheit dem kantonalen Landwirtschaftsamt zur Neubeurteilung im Sinn der vorstehenden Erwägungen und zum Erlass neuer Entscheide zurückzuweisen. Dabei ist zu beachten, dass Artikel 2 Absatz 1 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung für einen selbständigen landwirtschaftlichen Betrieb sechs Kriterien nennt, die erfüllt sein müssen und eine Zusammenarbeit, insbesondere auch bei der Rindviehhaltung, allein nicht ausschlaggebend ist.